踐行普惠理念持續推動柜臺債券業務高質量發展

摘要：柜臺債券業務是銀行間債券市場的延伸和有益補充，是我國多層次債券市場的重要組成部分，也是踐行普惠金融理念的重要業務領域。為落實中央金融工作會議精神，錨定金融高質量發展要求，本文結合我國普惠金融事業發展進程，回顧了柜臺債券業務的發展歷程，總結了柜臺債券業務普惠金融服務成效，并從擴面、增量、提質和降本四個方面對持續推動柜臺債券業務高質量發展提出了相關建議。

關鍵詞：柜臺債券 普惠金融 高質量發展

自2013年黨的十八屆三中全會正式提出“發展普惠金融”以來，我國普惠金融事業取得了長足進步。向廣泛的市場主體提供多元、普惠金融產品，有助于推動及實現金融服務供需平衡，促進社會經濟公平、和諧。2002年，為增加個人和企業購買國債渠道，中國人民銀行（以下簡稱“人民銀行”）會同財政部共同推出商業銀行柜臺記賬式國債業務，并逐步擴大券種范圍和交易品種。柜臺債券業務為個人、企業和中小金融機構等各類投資者提供參與銀行間債券市場的投資交易渠道，有效助力投資者增厚投資收益、分散投資風險，是我國多層次債券市場的重要組成部分，也是踐行普惠理念的重要業務領域。持續推動柜臺債券業務高質量發展，有利于進一步滿足各類投資者日益增長的多元化、差異化投資交易需求，增加居民財產性收入，使社會大眾共享資本市場發展紅利。

柜臺債券業務踐行普惠理念的主要歷程

（一）柜臺債券業務起步階段（2002—2013年）

2002年1月，人民銀行發布《商業銀行柜臺記賬式國債交易管理辦法》（中國人民銀行令

〔2002〕第2號），個人和企業可通過商業銀行柜臺認購和交易記賬式國債，這標志著柜臺債券業務的起步。2007年1月，財政部、人民銀行聯合發布《關于所有關鍵期限國債開展記賬式國債柜臺交易試點業務的通知》（財辦庫〔2007〕22號），將柜臺債券業務券種擴展到全部新發關鍵期限記賬式國債。這一階段，柜臺債券業務品種僅限記賬式國債，業務規模平緩增長。

（二）柜臺債券業務快速發展階段（2014—2021年）

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出“發展普惠金融”。2015年12月，國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》，明確了推進我國普惠金融發展的總思路和總要求，從普惠金融服務機構、產品創新、基礎設施、法律法規和教育宣傳等方面提出了系列政策措施，并對相關工作的推進作出安排。2017年7月召開的第五次全國金融工作會議指出，要建設普惠金融體系，加強對小微企業、“三農”和偏遠地區的金融服務。

伴隨普惠金融概念和發展思路的提出，2014—2021年，人民銀行、財政部等主管部門發布多項政策文件，推動柜臺債券業務發展。具體來看，2014年，柜臺債券業務品種增加國家開發銀行債券、政策性銀行債券和政府支持機構債券。2016年，進一步擴大柜臺債券業務開辦機構范圍，豐富債券品種、交易品種和投資者類型。2019年3月，財政部發布通知，明確地方政府公開發行的一般債券和專項債券可通過商業銀行柜臺市場在本地區范圍內發行；2021年，地方政府債券實現全面推廣。這一階段，柜臺債券業務券種快速豐富，投資者數量和債券托管量大幅增長。

（三）柜臺債券業務高質量發展階段（2022年至今）

2022年2月，中央全面深化改革委員會第二十四次會議審議通過《推進普惠金融高質量發展的實施意見》，提出深化金融供給側結構性改革，把更多金融資源配置到重點領域和薄弱環節。2023年10月，《國務院關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》發布，明確了推進普惠金融發展的總體思路，為未來普惠金融的高質量發展提供了根本遵循。這標志著普惠金融的發展進入新的階段。同月，中央金融工作會議系統提出金融支持實體經濟發展的“五篇大文章”，普惠金融等共同構成金融高質量發展的重要驅動力。伴隨普惠金融高質量發展要求的提出，2022年以來，主管部門加快推動柜臺債券業務發展。人民銀行在2022年下半年工作會議上提出“加快推動柜臺債券市場發展，建立完善債券托管、做市、清算、結算等多層次基礎設施服務體系”，并在《2022年第二季度中國貨幣政策執行報告》中提出“健全高效聯通的多層次債券市場體系，加快商業銀行柜臺債券市場發展”。2022—2023年，面向金融機構投資者的柜臺發行分銷與存量債交易業務成功推出。這一階段，柜臺債券業務投資者、債券品種和交易品種進一步豐富，各項機制安排更加完善，柜臺債券業務保持健康發展。

2024年2月29日，人民銀行發布《關于銀行間債券市場柜臺業務有關事項的通知》（銀發

〔2024〕45號，以下簡稱《通知》）并同步發布答記者問和公開征求意見反饋，進一步擴大投資者范圍，增加債券品種和交易品種，優化相關機制安排（見表1）?！锻ㄖ返陌l布將促進銀行間債券市場和柜臺市場更高水平、更高質量的發展，助力拓寬居民投資渠道、優化融資結構和推進多層次債券市場發展。柜臺債券業務將進入新的高質量發展階段。

柜臺債券業務普惠金融服務的主要成效

在主管部門的正確指引下，柜臺債券業務經過20余年的發展，市場參與方不斷豐富，基礎設施進一步完善，業務創新快速推進，在普惠金融服務的覆蓋面、可得性和滿意度提升上取得了顯著成效。

（一）參與方不斷豐富，服務覆蓋面有效拓展

一是開辦機構和發行人數量大幅增加。開辦機構方面，截至2023年末，柜臺債券業務的開辦機構達30家，較2013年的8家增長近3倍；2023年，面向中小投資者提供做市報價服務的柜臺債券超370只，較2013年增長2.25倍。發行人方面，2002—2013年，柜臺債券發行人主要為財政部；2014年之后，逐步拓展至開發性銀行、政策性銀行；2019年，地方政府發行人在柜臺市場成功發行柜臺地方政府債券，并迅速推廣到所有省份；截至2023年末，柜臺債券發行人數量已超過40家。

二是投資者數量和結構持續優化。根據中央結算公司的統計數據，截至2024年1月，柜臺債券投資者數量和儲蓄國債投資者數量合計超過3282.83萬個（按各開辦機構開立的托管賬戶數合計），較2018年1月的2125.11萬增長了約54%；投資者主要以個人和非金融類中小機構為主，也包括少量中小金融機構。近年來，柜臺債券業務投資者數量持續增長，個人投資者和非金融機構投資者穩定增長，金融機構投資者數量逐漸增多，投資者結構持續優化。

三是交易和托管規模顯著提升。根據中央結算公司統計數據，2022年、2023年托管在中央結算公司的柜臺債券交易量分別為1687億元、1454億元。盡管受市場影響，2023年交易量較2021年峰值有所下降，但與2013年相比大幅增長77倍，近10年年均增長率達55%（見圖1）。根據人民銀行公布的數據及萬得（Wind）統計數據，2022年末、2023年末柜臺債券托管余額分別為416.1億元、577.5億元，2023年末柜臺債券托管余額較2013年末大幅增長近30倍。

（二）業務創新快速推進，金融產品可得性切實增強

一是債券品種越發豐富。在政策指引下，柜臺債券品種由最初的記賬式國債逐步拓展至國家開發銀行債券、進出口銀行債券、中國農業發展銀行債券和地方政府債券等，不僅豐富了投資者的產品選擇和發行人的發行渠道，也提高了投資者支持經濟社會發展的參與度與獲得感，激發了社會投資活力。

二是專題債券有效推廣。自2017年柜臺債券業務首次推出專題債券以來，已先后成功發售首期易地扶貧搬遷專項債券、首單長江經濟帶水資源保護專題綠色債券等20余期超300億元柜臺專題金融債，疫情期間還通過柜臺業務渠道成功發售抗疫特別國債與國開戰疫專題債券，在滿足社會大眾投資需求的同時倡導社會責任投資，引導資金投向國家重點發展領域，助力脫貧攻堅、綠色金融與區域協調發展等。

三是投融資功能進一步拓展。根據投資者特點與業務需求，開辦機構積極研究拓展柜臺債券投融資功能，提升服務價值。如部分開辦機構提供柜臺債券質押管理服務，支持中小金融機構辦理再貸款，助力中小投資者提升資產運作效率，發揮支農支小再貸款精準滴灌作用，服務普惠金融長效機制建設；又如部分開辦機構支持質押柜臺債券辦理質押貸款，在靈活滿足客戶資金需求的同時降低資金成本，保障投資收益，極大提升了投資者的資金使用效率。

（三）基礎設施進一步完善，客戶滿意度顯著提升

一是系統服務能力持續增強。2002年，中央結算公司受主管部門委托負責建設、維護、運營流通式債券柜臺業務系統，作為柜臺債券登記托管結算機構與開辦機構聯網運行。伴隨市場的發展，中央結算公司不斷提升服務水平，有效發揮市場監測、監管支持和投資者權益保護等作用，為業務平穩運行保駕護航。與此同時，柜臺債券業務開辦機構持續優化柜臺業務系統，拓展網點柜面、網上銀行和手機銀行等線上線下渠道，為投資者提供柜臺債券開戶及交易服務。部分開辦機構推出了柜臺債券連續交易功能，實現了發行期所有債券24小時不間斷發售，交易期連續交易品種24小時隨時買賣，提升了客戶投資交易效率和便利度。

二是投資者保護機制更加健全。為向廣大中小投資者普及柜臺業務知識，中央結算公司打造中國債券信息網柜臺市場服務專欄，向廣大投資者普及柜臺業務知識，集中展示柜臺報價，并提供跨開辦機構比價、數據統計等功能，便利投資者信息獲取。為防范投資者資產安全風險，中央結算公司提供賬務復核查詢服務，確保20余年從未出現債券挪用等侵害投資者權益的事件。同時，各柜臺業務開辦機構也積極完善投資者適當性管理制度，向具備相應能力的投資者提供適當債券品種的銷售和交易服務，并通過簽署業務協議、在官網發布銷售通告與知識問答等多種方式，充分揭示產品風險，做好投資者教育。

三是投資者獲取服務的費用成本進一步降低。與股票、基金和理財等金融產品不同，柜臺債券業務不收取交易手續費、申購費、贖回費、托管費與管理費等，因此投資者獲取服務的成本顯著低于其他金融產品。為積極落實國家減稅降費政策，2022年，主要柜臺業務開辦機構徹底取消開戶手續費，進一步降低了投資者獲取柜臺債券業務的服務成本。

持續推動柜臺債券業務普惠服務高質量發展的相關建議

大力發展普惠金融是踐行金融工作政治性、人民性的重要體現。2023年，國務院發布《國務院關于推進普惠金融高質量發展的實施意見》，標志著普惠金融進入了高質量發展階段；中央金融工作會議指出，錨定金融高質量發展要做好普惠金融等“五篇大文章”。近期人民銀行發布《通知》，為深化柜臺債券業務發展提供有力政策支撐。在新發展環境下，積極推動柜臺債券市場擴容和支持普惠服務高質量發展，可考慮在擴面、增量、提質、降本等方面采取措施。

（一）擴面：拓展柜臺債券業務服務，滿足多元化差異化投資需求

柜臺債券業務投資者既包括整體風險偏好居中的個人投資者和中小企業，也包括專業程度更高、追求投資收益的金融機構，不同類型投資者的多元化差異化投資交易需求逐步顯現。可考慮根據不同類型投資者的需求和特點，分階段、有步驟地推進業務創新，拓寬服務深度和廣度。

一是逐步增加發行主體?？煽紤]根據中小投資者需求拓寬柜臺債券發行主體范圍，逐步增加創新券種。如在柜臺市場引入高等級信用債券等，并研究對柜臺個人投資者免收柜臺債利息收入所得稅，向中小投資者提供多樣化投資選擇。同時，對專業水平更高、風險承受能力更強的機構投資者，可考慮提供風險等級更高的債券品種，滿足其追求投資收益的需求。

二是適時增加短期限品種。對于個人客戶，中長期理財需求基本已被儲蓄國債等產品覆蓋，日常理財需求偏向短期產品。對于大多數企業客戶，其內部資金一般用于滿足日常生產經營需要，出于保持資金流動性、規避市場價格波動風險的考慮，傾向投資6個月內的金融產品，長期債券投資交易需求相對有限。增加短期限品種，可進一步提高投資者的交易活躍度。

三是擇機拓展交易品種。境內外金融機構等投資者客戶存在較強的流動性管理需求，可考慮在商業銀行柜臺渠道研究推出債券回購、債券借貸等交易品種的可行性，助力中小金融機構等投資者盤活資產，提高資產運用效率。

（二）增量：增強產品服務供給力度，提升服務可得性

當前柜臺債券業務規?？偭坎淮?，發展空間廣闊。根據人民銀行公布的數據及萬得統計數據，截至2024年1月末，我國資管產品存續規模約為137萬億元1，債券市場托管余額為159.3萬億元，其中柜臺債券托管余額為635.5億元，占比約0.04%。未來可考慮通過加大柜臺債券發行供給、提升二級交易服務等措施，不斷提升柜臺債券業務服務的可得性。

一是擴大一級市場發行供給規模?？煽紤]結合投資者偏好擴大通過柜臺業務渠道發行債券的規模，并完善期限結構，特別是圍繞綠色金融、鄉村振興、區域協調發展等國家重點戰略領域發行專題債券，為中小投資者創造更多參與債券發行認購的機會，引領社會責任投資。同時，逐步推進形成發行規模與發行頻率相對穩定的常態化發行機制，培育投資交易習慣。

二是提升二級市場交易服務水平。柜臺債券產品具有投資交易屬性，客戶既可以選擇持有至到期獲取固定收益，也可以把握市場機會賺取投資交易價差。柜臺業務開辦機構可不斷增強做市報價頭寸管理能力，擴大做市報價券種范圍和交易規模，優化報價價差水平和報價方式，以持續提升做市報價服務能力，促進二級市場債券交易。

（三）提質：協同加大市場培育力度，提升服務質效

在加強產品服務創新的同時，也應強化風險防范機制，助力柜臺債券市場高質量發展。主管部門相關政策文件為柜臺債券業務發展提供了指導方向和有力支撐，進一步高質量發展需要各方攜手努力、協同配合。

一是探索優化發行機制。柜臺債券價格與銀行間債券市場走勢密切相關，伴隨市場波動，持有債券到期的收益水平與銀行理財等產品收益相比可能較低。為有效吸引投資者，發行人、柜臺業務開辦機構、專業第三方估值機構等可考慮共同探索優化柜臺債券發行定價機制，提高柜臺債券收益水平，助力增加居民財產性收入。

二是強化配套制度供給。柜臺債券業務客戶類型、債券品種和交易品種的不斷豐富，對投資者適當性管理等制度化建設提出更高要求。柜臺業務開辦機構應加強制度的建設與落實，提升內控管理水平，進一步明確與投資者之間的風險權責關系，充分揭示風險，加大中小投資者合法權益保護力度。

三是提升數智化管理水平。數字經濟發展新趨勢下，市場基礎設施機構、柜臺業務開辦機構等可考慮結合客戶需求，持續從渠道、功能、場景等角度加強系統功能的數智化建設，使中小投資者暢享安全可靠與智慧便捷的金融交易服務。同時，柜臺業務開辦機構可更加注重業務數據的資產化運用，探索建立普惠金融客戶群體視圖，圍繞小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧困人群和老年人群等普惠金融群體，增強精細化管理與服務能力。

四是強化風險防范能力。市場基礎設施機構作為市場運行的核心支撐，對確保金融穩定和金融安全發揮重要作用。市場基礎設施機構應持續提升系統運行效率，提高風險監測的時效性，與柜臺開辦機構加強協同配合，充分運用柜臺債券賬務復核查詢機制做好投資者保護。同時，伴隨柜臺債券品種的進一步豐富，應充分發揮第三方估值機制對市場利率風險和信用風險的識別作用。一直以來，以中債國債收益率曲線為基準的中債估值被普遍作為銀行間債券市場交易監測基準，可推動中債估值更廣泛用于柜臺投資者交易監測基準，助力防范柜臺業務風險。

（四）降本：精準發力踐行普惠政策，降低服務獲取成本

當前，中小投資者對于柜臺債券業務的認知程度仍較低，獲取相關信息與服務仍存在一定的成本。發行人、債券登記托管結算機構、柜臺業務開辦機構可協同加強業務宣傳和投資者教育，降低業務信息獲取成本，并采取減免服務手續費等措施，助力普惠群體增厚投資收益。

一是降低信息獲取成本。各方可積極把握數字金融時代信息交互新趨勢，運用多元化宣介手段提升中小投資者對于柜臺債券業務的認知度與認可度。同時，注重根據投資者特點以其易于接受的方式開展投資者教育工作，主動幫助投資者掌握投資知識、辨別投資風險，通過構建理性的投資氛圍，使投資者在管理好風險的同時獲取穩健收益。

二是降低服務獲取成本。柜臺業務開辦機構支持為中小投資者辦理柜臺債券轉托管、非交易過戶、質押貸款和質押管理等業務，不同機構收費標準存在差異?？煽紤]針對普惠金融群體適當減免服務手續費，進一步降低相關投資者獲取柜臺債券業務服務的成本，增厚綜合收益。

參考文獻

[1]焦瑾璞，黃亭亭，汪天都，等. 中國普惠金融發展進程及實證研究[J].上海金融，2015（4）.

[2]世界銀行，中國人民銀行. 全球視野下的中國普惠金融：實踐、經驗與挑戰[M]. 北京：中國金融出版社，2019.

[3]宋芳秀. 做好普惠金融大文章：歷程、挑戰與應對[J]. 學術前沿，2024（1）.

[4]朱長法. 債券市場發揮直接融資作用 有力提升穩定經濟大盤效能[J]. 債券，2022（8）. DOI： 10.3969/j.issn. 2095-3585.2022.08.004.