預算管理一體化背景下高校預算編制方案研究

摘要：為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，深化財稅體制改革，我國于2019年啟動自上而下的預算管理一體化改革。預算編制是預算管理的重要環(huán)節(jié)，高效、科學地進行預算編制是預算管理一體化改革的現(xiàn)實要求。基于預算管理一體化的背景，利用大數(shù)據(jù)技術，對高校構建預算編制框架、制訂預算編制方案、應對預算管理改革造成的潛在風險進行探討。

關鍵詞：預算管理一體化；大數(shù)據(jù)技術；高校預算編制

0引言

財政部于2019年6月審議通過《財政核心業(yè)務一體化系統(tǒng)實施方案》，先后于2020年2月和4月制定發(fā)布《預算管理一體化規(guī)范（試行）》和《預算管理一體化系統(tǒng)技術標準V1.0》，部署各地區(qū)分兩批建設實施預算管理一體化系統(tǒng)。截至2023年2月，中央及36個省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市和新疆生產(chǎn)建設兵團均已建設應用預算管理一體化系統(tǒng)[1]。此次預算管理一體化改革，旨在以系統(tǒng)化思維和信息化手段推進預算管理工作，構建現(xiàn)代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制，全面提高各級預算管理規(guī)范化、標準化和自動化水平[2]。

利用大數(shù)據(jù)技術，將一體化系統(tǒng)數(shù)據(jù)實時匯聚，對財政、稅務、央行等內(nèi)外部數(shù)據(jù)進行整合處理，順暢銜接業(yè)務應用與數(shù)據(jù)分析，是預算管理一體化改革縱深發(fā)展的關鍵。關于大數(shù)據(jù)的定義，目前為止認可度最高的是麥肯錫全球研究院提出的“4V”理論，即大數(shù)據(jù)具有數(shù)據(jù)量大、數(shù)據(jù)類型多、處理速度快和單一數(shù)據(jù)價值密度低4個特點。

近年來，大數(shù)據(jù)技術應用于高校預算管理領域的研究日益增多。高校預算具有數(shù)據(jù)海量且分散、數(shù)據(jù)來源單一、數(shù)據(jù)分析不夠深入等特點。借助大數(shù)據(jù)技術進行預算編制，可以充分利用數(shù)據(jù)倉庫，將分散于各系統(tǒng)中的結構化數(shù)據(jù)與非結構化數(shù)據(jù)進行提取、轉(zhuǎn)換、融合；嵌入業(yè)務處理過程，進行實時統(tǒng)計與初步分析；利用數(shù)據(jù)挖掘技術，對現(xiàn)有數(shù)據(jù)設置各種算法，進行深度運算分析，發(fā)揮預測功能；按照用戶需求，設定不同的應用場景，實現(xiàn)交互式展示預算報告，從而為預算集成化和精細化管理奠定基礎。

在預算管理一體化改革背景下，本文首先基于大數(shù)據(jù)技術構建預算編制框架；其次采取院校兩級預算編制模式，對項目支出預算、收入預算和基本支出預算進行分類詳細講解；最后指出基于大數(shù)據(jù)技術的預算編制過程可能面臨的威脅及對策建議，以期提高高校預算編制水平，降低高校內(nèi)部控制風險，推動高校實現(xiàn)長期良性發(fā)展。

1基于大數(shù)據(jù)技術的高校預算編制框架構建

利用大數(shù)據(jù)技術進行高校預算編制，其框架體系應包含5部分內(nèi)容：硬件層（HaaS）、基礎設施層（IaaS）、數(shù)據(jù)層（DaaS）、平臺層（PaaS）和軟件層（SaaS）。高校預算編制框架見圖1。

結合圖1，利用大數(shù)據(jù)技術進行預算編制的基本實施路徑為：第一，基于硬件層服務，通過分布式處理、高性能計算、識別感知等技術，對從多個數(shù)據(jù)庫采集而來的結構化數(shù)據(jù)、半結構化數(shù)據(jù)及非結構化數(shù)據(jù)進行提取、轉(zhuǎn)換、加載等預處理。第二，基于基礎設施層服務，通過數(shù)據(jù)挖掘技術，對不同層次的數(shù)據(jù)（ODS/DW/DM）進行預測建模、聚類分析、關聯(lián)分析等深度分析。第三，基于數(shù)據(jù)層服務，融合業(yè)務數(shù)據(jù)、財務數(shù)據(jù)、政策制度等相關文件要求，形成基礎數(shù)據(jù)信息倉庫。第四，基于平臺層服務，確保元數(shù)據(jù)和主數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)被完整存儲、準確檢索和有效管理；同時，按照各部門預算編制分工情況，結合不同需求，借助可視化技術進行成果展示。第五，基于軟件層服務，實現(xiàn)不同部門之間的數(shù)據(jù)共享、溝通協(xié)調(diào)；調(diào)整確定預算指標，完成預算編制[3]。

2基于大數(shù)據(jù)技術的高校預算編制方案

近年來，隨著國家對高等教育投入的加大，高校由傳統(tǒng)的精英教育向規(guī)模化教育轉(zhuǎn)變，辦學規(guī)模日益擴大。2019年開始的預算管理一體化改革對預算集成化和精細化管理提出了更高要求。因此，高校預算編制工作面臨新挑戰(zhàn)。本文采取院校兩級預算編制模式，利用零基預算編制方法，通過部分切塊、部分統(tǒng)籌、部分統(tǒng)切結合的編制方式對項目支出預算、收入預算和基本支出預算的編制內(nèi)容做詳細解釋說明。

2.1預算編制數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)

高校預算編制工作從開始到結束需經(jīng)過“兩上兩下”的過程，預算編制數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)見圖2。

第一步：定期維護預算編制系統(tǒng)中的基礎數(shù)據(jù)，包括單位基本信息、人員基本信息、房屋車輛等資產(chǎn)信息、在校生人數(shù)等單位補充信息。第二步：結合單位發(fā)展目標，確定近5年的項目支出中期規(guī)劃，及時登記入庫項目；按照重要性順序，逐年申報項目預算。第三步：結合上級部門下達的預算控制數(shù)，編制收入預算，并分解人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出。第四步：按照審核通過的支出分解情況，分項目編制預算。第五步：單位內(nèi)部審核預算編制情況，及時修改、調(diào)整預算項目，匯總上報單位預算編制方案。第六步：上級部門審核預算編制方案，按照審核意見進行調(diào)整。第七步：預算批復，做好預算公開及預算執(zhí)行[4]。

2.2預算編制流程分析

2.2.1基礎數(shù)據(jù)維護

通過大數(shù)據(jù)技術，定期采集匯總不同數(shù)據(jù)庫的信息，包括人事系統(tǒng)的人員基本信息、資產(chǎn)管理系統(tǒng)的資產(chǎn)信息、招生辦系統(tǒng)和教務學籍系統(tǒng)的學生信息、二級學院和教務系統(tǒng)的教學科研信息、財務系統(tǒng)的預決算信息，以及各部門頒布的規(guī)章制度等。利用分布式處理等技術對以上信息進行轉(zhuǎn)換、清洗、加載等初步處理，形成標準化數(shù)據(jù)。

2.2.2項目支出預算編制

項目預算由二級學院提出申請，涉及不同學院的項目，成立聯(lián)合項目組申請[5]。教學科研類項目先經(jīng)教務部進行業(yè)務審核，宿舍改造類項目先經(jīng)學工部和總務部聯(lián)合進行業(yè)務審核，獎助學金項目先經(jīng)學工部進行業(yè)務審核。業(yè)務審核通過后，財務部對項目預算編制數(shù)據(jù)進行合規(guī)性審查，并指導相關部門登記入庫項目。學校結合中期發(fā)展規(guī)劃、各項目預算績效、歷年項目預算執(zhí)行情況等，綜合分析、統(tǒng)籌安排項目申報。

2.2.3收入預算編制、預算控制數(shù)分解

不同于企業(yè)的主營業(yè)務收入和營業(yè)外收入，高校的收入主要分為財政撥款收入、事業(yè)收入和其他收入。其中，財政撥款收入由財政部門根據(jù)預算管理一體化系統(tǒng)中單位提交的基礎數(shù)據(jù)，按照生均撥款及相關算法確定，學校本身對這部分收入無從干預。事業(yè)收入指納入財政專戶管理的學費、住宿費及考務費收入。學校財務部可以借助大數(shù)據(jù)挖掘技術，通過預測建模、聚類分析、關聯(lián)分析等技術手段對這部分收入進行精確預測。例如，通過對歷年錄取學生的生源地、高考分數(shù)線等數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)學校在哪些省份的認可度更高，從而有側(cè)重地分配招生指標，合理預測報到率，確定學費收入。其他收入包括本級橫向撥款、非同級財政撥款、利息收入等。該部分收入隨機性較大，雖然占比較低，但不能忽略。

下達基本支出預算控制數(shù)后，需將其分解為人員經(jīng)費支出和公用經(jīng)費支出。高校可以利用大數(shù)據(jù)技術，按照內(nèi)嵌于預算編制系統(tǒng)的規(guī)則（如不得低于預算控制數(shù)的20%），確定公用支出下限；結合歷年決算數(shù)據(jù)，借助算法確定人員經(jīng)費和公用經(jīng)費支出的比例，進而分解預算控制數(shù)。

2.2.4基本支出預算編制

高校在完成預算收入編制后，按照“無預算不支出”的硬約束，結合已上報的預算控制數(shù)分解情況，編制基本支出預算。基本支出預算按照部門支出經(jīng)濟分類，分為基本工資、津貼補貼、績效工資、社會保險繳費、住房公積金繳費、水費、電費、辦公費、物業(yè)管理費、維修費、福利費、培訓費、資本性支出等眾多預算項目。本文依據(jù)預算編制責任主體，將其分為切塊類預算項目、統(tǒng)籌類預算項目和統(tǒng)切結合類預算項目，分類別進行預算編制。當然，隨著預算制度的不斷完善，高校應結合具體發(fā)展情況適時調(diào)整以上分類。

1.切塊類預算項目編制

切塊類預算項目由二級學院和歸口行政處室根據(jù)實際需要負責編制。其中，水費、電費、郵電費、物業(yè)管理費、取暖費5個預算項目由總務部負責編制；福利費之教師餐費預算項目由食堂負責編制；福利費之職工體檢費預算項目由體育衛(wèi)生部負責編制；勞務費之評審費、勞務費之外聘教師課時費、會議費3個預算項目由二級學院負責編制，并由預算編制系統(tǒng)進行匯總；銀行手續(xù)費預算項目由財務部負責編制；資本性支出之圖書購置費預算項目由圖書館負責編制。

2.統(tǒng)籌類預算項目編制

統(tǒng)籌類預算項目主要指培訓費和人員經(jīng)費類預算項目，后者包括人員工資（基本工資、績效工資、津貼補貼）、社會保險繳費和住房公積金繳費。統(tǒng)籌類預算項目均由人事部負責編制。其中，人員工資預算項目由人事部結合預算編制系統(tǒng)的人員基本信息、人員招聘計劃和調(diào)薪計劃負責編制；社會保險繳費和住房公積金繳費2個預算項目由人事部結合預算年度人員工資預測情況，按照相關部門要求依比例測算；培訓費預算項目由人事部結合專業(yè)教師培訓計劃和行政管理人員培訓計劃負責編制。

3.統(tǒng)切結合類預算項目編制

統(tǒng)切結合類預算項目需先由切塊部門申請，再由統(tǒng)籌部門審查并匯總編制。其中，資本性支出之設備家具購置、辦公費之低值易耗品采購、辦公費之教學專用材料采購、辦公費之宣傳費、維修費5個預算項目由二級學院和行政處室根據(jù)工作安排提交申請，總務部進行業(yè)務審查并匯總編制。對于采購類的預算項目，總務部需按照內(nèi)嵌于預算編制系統(tǒng)的《政府集中采購目錄和采購限額標準》《通用辦公設備家具配置預算標準》等文件要求，結合資產(chǎn)配置使用情況進行合規(guī)性審查，并及時退回二級學院和行政處室修改，由前者進行匯總編制，在預算批復后統(tǒng)籌使用以上預算項目指標。辦公費之學生活動費由二級學院根據(jù)工作安排提交申請，學工部審查是否可行并負責編制。辦公費之科研經(jīng)費、辦公費之實習實訓經(jīng)費兩個預算項目由二級學院申請后，教務部進行業(yè)務審查并負責編制。差旅費預算項目由二級學院根據(jù)工作安排提交申請，財務部按照內(nèi)嵌于預算編制系統(tǒng)的學校差旅費報銷制度進行合規(guī)性審查，退回二級學院修改后，負責匯總編制。

2.2.5審核、調(diào)整、上報預算編制

高校借助大數(shù)據(jù)技術，在編制各預算項目過程中，實時融合財務數(shù)據(jù)與業(yè)務數(shù)據(jù)、內(nèi)部數(shù)據(jù)與外部數(shù)據(jù)；實現(xiàn)不同部門之間集成化辦公，避免線下傳遞表格可能造成的數(shù)據(jù)滯后甚至數(shù)據(jù)錯誤情況。形成初稿后，財務部利用平臺層服務存儲各項預算數(shù)據(jù)，對預算初稿進行格式審核，并對超出預算控制數(shù)的預算項目進行回溯分析；匯報學校領導，由后者決定調(diào)整事項，并由預算項目編制部門對預算數(shù)據(jù)進行調(diào)整。最后，經(jīng)學校審議通過的預算編制方案由財務部負責上報。

2.2.6公開預算批復

根據(jù)預算法要求，各單位應在預算批復后20日內(nèi)進行預算公開。上級部門下達預算批復后，高校應在預算編制系統(tǒng)中公開預算批復內(nèi)容，并根據(jù)不同需求，借助大數(shù)據(jù)技術設定不同的應用場景，對預算批復數(shù)據(jù)進行可視化展示。

3基于大數(shù)據(jù)技術的高校預算編制潛在威脅及對策建議

3.1潛在威脅

3.1.1預算管理理念落后，預算編制人員能力不足

預算管理一體化要求以預算項目為管理單元，預算編制按照預算項目確定預算資金，不再是按部門分配預算資金的預算管理理念。當前，部分高校領導層對理念轉(zhuǎn)變認識不清楚；預算編制人員面對政策要求，存在理解偏差；部門之間溝通不暢，預算編制效果不理想。此外，高校缺乏利用大數(shù)據(jù)技術挖掘并分析數(shù)據(jù)潛在價值的專業(yè)技術人員。

3.1.2現(xiàn)有系統(tǒng)信息化水平低，預算管理一體化建設受阻高校現(xiàn)有系統(tǒng)為各業(yè)務部門獨立建設，業(yè)務規(guī)范、技術標準及數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑并不統(tǒng)一，部分數(shù)據(jù)重復或缺失，數(shù)據(jù)之間相關性低、連貫性差，造成各系統(tǒng)銜接不暢；大數(shù)據(jù)技術應用困難，不能為預算編制提供有力支撐，預算管理一體化建設難以開展。

3.1.3系統(tǒng)整合可能引發(fā)信息安全問題

雖然本文提出的預算編制系統(tǒng)僅限于高校內(nèi)網(wǎng)使用，未上“云”，也未與外網(wǎng)聯(lián)通，但是需要與內(nèi)網(wǎng)環(huán)境下不同系統(tǒng)聯(lián)通，如人事系統(tǒng)、資產(chǎn)管理系統(tǒng)、教學科研系統(tǒng)、學生收費系統(tǒng)等，數(shù)據(jù)在共享過程中存在泄露、被篡改甚至丟失等安全問題。

3.2對策建議

3.2.1加強頂層設計，轉(zhuǎn)變預算管理理念

高校應結合自身發(fā)展目標，摒棄短視思維，編制中長期規(guī)劃，從長遠角度認識到大數(shù)據(jù)技術的應用價值；按照輕重緩急設立項目庫，編制項目預算；樹立以預算項目確定預算資金的意識，減少重復建設、重復購置造成的資源浪費；通過預算編制動員、預算批復公開、預算執(zhí)行監(jiān)督、預算績效評估提高預算編制人員的參與度，保證預算數(shù)據(jù)更加科學合理，逐步實現(xiàn)預算管理一體化。

3.2.2成立專項基金，用于預算編制體系建設

高校應成立專項基金，用于硬件系統(tǒng)建設和人才隊伍培養(yǎng)。通過迭代升級，分階段改進預算編制系統(tǒng)，從開發(fā)關鍵模塊逐步延伸擴展，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)不同系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)聯(lián)通；招聘復合型人才，如預算編制牽頭部門人員既要深刻領會預算管理一體化的要求，又要熟練掌握大數(shù)據(jù)技術，同時具備較強的溝通、協(xié)調(diào)能力；增加培訓預算，加大對預算編制人員的培訓力度，提高預算編制人員的實操水平；建立內(nèi)嵌于系統(tǒng)的制度約束與人員定期抽檢相結合的預算編制監(jiān)督模式。

3.2.3設置系統(tǒng)數(shù)據(jù)使用權限并執(zhí)行留痕管理

高校應利用數(shù)據(jù)加密技術，對各類數(shù)據(jù)實施嚴格管理；安裝防盜設備，限制訪問人員和訪問頻率；執(zhí)行留痕管理，避免數(shù)據(jù)泄露造成人身財產(chǎn)安全風險；明確預算編制責任主體，分別賦予預算編制人員和預算審核人員不同的系統(tǒng)使用權限，避免不相容職務造成預算管理混亂；嚴格制定不同系統(tǒng)接口的安全標準，定期排查系統(tǒng)漏洞并及時維護。

4結語

本文利用大數(shù)據(jù)技術賦能高校預算管理一體化改革縱深發(fā)展。通過構建由硬件層、基礎設施層、數(shù)據(jù)層、平臺層和軟件層5部分組成的預算編制框架，建立統(tǒng)一的預算編制系統(tǒng)，打破長久存在于不同系統(tǒng)之間的“信息孤島”，避免上下級預算“兩張皮”情況；采取院校兩級的預算編制模式，在嚴格管控預算的同時，將財權下放，保證二級學院權力和職責方面的平衡，增加其參與預算編制的積極性；指出預算編制體系建立之初可能存在理念落后、系統(tǒng)信息化水平低和信息安全威脅等問題，相應提出加強頂層設計、成立專項基金和設置系統(tǒng)數(shù)據(jù)使用權限等對策建議，以期提高高校預算編制水平。

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收稿日期：2023-09-21

作者簡介：

戴亞素，女，1988年生，碩士研究生，會計師，主要研究方向：高校財務。