養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系：實(shí)施成效、發(fā)展困境與對策研究

曾 益 葉琪茂

內(nèi)容提要：目前我國已初步構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系，養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱的覆蓋人數(shù)不斷擴(kuò)大、基金規(guī)模穩(wěn)定增加、待遇水平逐年提高，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。然而，隨著老齡化等問題凸顯，養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱發(fā)展存在諸多困境：城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)尚未實(shí)現(xiàn)法定人群全覆蓋、征繳率逐年下降，第一支柱過度依賴財(cái)政補(bǔ)貼，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、企業(yè)職工和城鄉(xiāng)居民間待遇差距不斷拉大，企業(yè)年金參保率不高，個(gè)人養(yǎng)老金“高開低走”等。基于此，本文提出盡快實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)法定人群全覆蓋、構(gòu)建保費(fèi)征繳激勵(lì)機(jī)制、縮小群體間養(yǎng)老金待遇差距、通過優(yōu)化稅收優(yōu)惠等手段促進(jìn)企業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老金的發(fā)展等政策建議，為進(jìn)一步完善養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系、推進(jìn)共同富裕提供參考。

一、引 言

現(xiàn)階段，我國社會(huì)保障事業(yè)取得舉世矚目成就，建設(shè)目標(biāo)與發(fā)展方向日益清晰（鄭功成，2024），養(yǎng)老保險(xiǎn)是社會(huì)保障的關(guān)鍵組成部分，在民生保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。黨的二十大報(bào)告明確提出“發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系”。我國借鑒世界銀行提出的三支柱模式（Holzmann et al.，2005），并結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，已初步構(gòu)建養(yǎng)老保險(xiǎn)三支柱體系（房連泉等，2024）。

如圖1 所示，第一支柱即基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。我國于1997 年統(tǒng)一企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2009年和2011 年分別試點(diǎn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全覆蓋。……