科研單位專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)分析與思考

鞠 薇 呂春生

(作者單位：1.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部財(cái)會(huì)服務(wù)中心；2.農(nóng)業(yè)農(nóng)村部工程建設(shè)服務(wù)中心)

《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》（中辦發(fā)〔2016〕50 號(hào)）[1]文件的出臺(tái)，從國(guó)家層面提出明確要求，深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新，進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，改革和創(chuàng)新科研經(jīng)費(fèi)使用和管理方式，促進(jìn)形成充滿(mǎn)活力的科技管理和運(yùn)行機(jī)制，以深化改革更好激發(fā)廣大科研人員積極性。在大力實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展科學(xué)技術(shù)的背景下，科研單位研發(fā)投入不斷增長(zhǎng)，其中專(zhuān)用材料是科研單位開(kāi)展科研工作的必要條件，在科研單位的成本或費(fèi)用中占較大比重。因此，從審計(jì)的角度來(lái)看，專(zhuān)用材料管理情況是審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容之一，也是各類(lèi)檢查、巡視的重點(diǎn)內(nèi)容之一。開(kāi)展專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，評(píng)價(jià)其使用管理的效果和效益，有利于進(jìn)一步落實(shí)過(guò)緊日子的要求，切實(shí)提高資金使用效益，防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化科研資源配置。

一、專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)涵和基本要求

（一）專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)涵

準(zhǔn)確理解專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的內(nèi)涵是做好該項(xiàng)審計(jì)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)國(guó)家和地區(qū)出臺(tái)的重大政策和重要制度落實(shí)情況、國(guó)家和地區(qū)的財(cái)政資金使用情況，以及各專(zhuān)業(yè)性項(xiàng)目開(kāi)展情況的一種政策跟蹤落實(shí)與專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)工作。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中具有十分重要的作用。特別是2021 年新修訂的《審計(jì)法》[2]，明確了隨著審計(jì)實(shí)踐的不斷豐富發(fā)展，重大公共工程項(xiàng)目審計(jì)、政策措施落實(shí)情況審計(jì)、國(guó)有資源審計(jì)等多種行之有效的審計(jì)規(guī)定上升為法律，確保審計(jì)監(jiān)督在法治軌道上運(yùn)行。專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)是結(jié)合科研單位實(shí)際開(kāi)展的以專(zhuān)用材料費(fèi)管理為切入點(diǎn)、細(xì)致解剖、最終達(dá)到規(guī)范管理目的審計(jì)工作，既是對(duì)科技“放管服”政策落實(shí)情況的跟蹤，也是對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理的規(guī)范，對(duì)問(wèn)題多發(fā)頻發(fā)的行業(yè)領(lǐng)域采取小切口、穿透式覆蓋，做到全面審計(jì)與突出重點(diǎn)有機(jī)結(jié)合，更好地發(fā)揮審計(jì)在應(yīng)對(duì)重大挑戰(zhàn)、抵御重大風(fēng)險(xiǎn)、克服重大阻力、解決重大矛盾中的作用。

（二）專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的基本要求

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈2019 年政府收支分類(lèi)科目〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕108 號(hào)）[3]，部門(mén)預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目中，專(zhuān)用材料費(fèi)科目說(shuō)明：是反映單位購(gòu)買(mǎi)日常專(zhuān)用材料的支出。具體包括藥品及醫(yī)療耗材，農(nóng)用材料，獸醫(yī)用品，實(shí)驗(yàn)室用品，專(zhuān)業(yè)服裝，消耗性體育用品，專(zhuān)用工具和儀器，藝術(shù)部門(mén)專(zhuān)用材料和用品，廣播電視臺(tái)發(fā)射臺(tái)發(fā)射機(jī)的電力、材料等方面的支出。

從廣義上理解專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理，不僅要關(guān)注資金使用情況，還應(yīng)關(guān)注與專(zhuān)用材料業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)的其他管理環(huán)節(jié)，如采購(gòu)環(huán)節(jié)要關(guān)注采購(gòu)計(jì)劃管理、供貨商選擇、合同管理、質(zhì)量管理、存貨管理等；預(yù)算管理要關(guān)注資金來(lái)源、項(xiàng)目管理要求等。諸多管理環(huán)節(jié)需要多個(gè)業(yè)務(wù)部門(mén)積極配合，專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)時(shí)需要提供包括財(cái)務(wù)資料在內(nèi)的各類(lèi)資料，因此從業(yè)務(wù)廣義角度統(tǒng)一認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確理解專(zhuān)用材料使用管理，有利于達(dá)成共識(shí)、解除被審計(jì)單位疑惑，更好地發(fā)揮審計(jì)在規(guī)范單位管理、防范風(fēng)險(xiǎn)方面的作用。

二、專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理業(yè)務(wù)存在的主要問(wèn)題

從審計(jì)實(shí)踐來(lái)看，與專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理相關(guān)的問(wèn)題主要集中在以虛假業(yè)務(wù)套取資金、采購(gòu)計(jì)劃不科學(xué)、供貨商選擇不規(guī)范、合同管理不規(guī)范、驗(yàn)收流于形式、物資領(lǐng)用缺乏有效管理、核算不規(guī)范等方面。具體表現(xiàn)如下：

一是以虛假業(yè)務(wù)套取資金，將資金脫離單位監(jiān)管，形成“小金庫(kù)”。由于專(zhuān)用材料采購(gòu)是單位經(jīng)常性業(yè)務(wù)，但專(zhuān)用材料自身有專(zhuān)業(yè)性、零散性和突發(fā)性等特點(diǎn)，實(shí)際采購(gòu)主體多為科研團(tuán)隊(duì)，極少數(shù)科研單位將其統(tǒng)一管理。因此，科研團(tuán)隊(duì)如果管理松散，未有效控制采購(gòu)流程，財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)未有效審核，則會(huì)有少部分人鉆空子，編造虛假采購(gòu)業(yè)務(wù)或與供貨商聯(lián)手以多報(bào)少采的方式套取資金。

二是采購(gòu)計(jì)劃不科學(xué)，缺少統(tǒng)一管理?？萍肌胺殴芊钡拇蟊尘跋拢蒲袉挝辉趩挝粚用娌粩喾艡?quán)，在“人財(cái)物”等多方面科研團(tuán)隊(duì)的話語(yǔ)權(quán)不斷提升。專(zhuān)用材料采購(gòu)由于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，更是由科研團(tuán)隊(duì)說(shuō)了算。操作流程基本上是科研團(tuán)隊(duì)提需求、尋找并確定供貨商、簽合同付款到整體驗(yàn)收。單位層面缺少統(tǒng)一審核把關(guān)的環(huán)節(jié)，采購(gòu)缺乏計(jì)劃性，隨意性較大，科研團(tuán)隊(duì)之間缺乏溝通，也會(huì)出現(xiàn)重復(fù)采購(gòu)、資源浪費(fèi)的問(wèn)題。

三是供貨商選擇不規(guī)范。個(gè)別采購(gòu)行為存在應(yīng)招標(biāo)未招標(biāo)、虛假招標(biāo)的問(wèn)題。也有部分科研團(tuán)隊(duì)在詢(xún)價(jià)比價(jià)時(shí)，走形式、走過(guò)場(chǎng)，并未真正開(kāi)展詢(xún)價(jià)活動(dòng)，詢(xún)價(jià)活動(dòng)多以簽字代替，很難審核真假。詢(xún)價(jià)的供貨商存在多為關(guān)聯(lián)方或利益相關(guān)方的問(wèn)題。采購(gòu)實(shí)際操作和采購(gòu)制度要求脫節(jié)，流于形式。上述做法也容易脫離控制，形成采購(gòu)方面的個(gè)人廉政風(fēng)險(xiǎn)。

四是合同管理不規(guī)范。先采購(gòu)后簽訂合同，采購(gòu)內(nèi)容不細(xì)，驗(yàn)收地點(diǎn)、實(shí)施地點(diǎn)不明確；部分單位不重視合同管理，合同簽訂日期、簽字人、蓋章、合同金額、合同標(biāo)的甲方乙方等必要要素都不完全，合同的履約情況等多個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)更是缺乏有效管控。有的單位科研團(tuán)隊(duì)、財(cái)務(wù)、綜合部門(mén)基本上是“鐵路警察各管一攤”，僅從本部門(mén)的職責(zé)范圍審核把關(guān)，未統(tǒng)一歸口管理，合同的多個(gè)環(huán)節(jié)難以形成閉環(huán)，未形成真正的制約機(jī)制，合同管理存在較大廉政風(fēng)險(xiǎn)。

五是驗(yàn)收流于形式。從主觀上，有些經(jīng)辦人員甚至科研人員不重視驗(yàn)收，單純?yōu)榱藞?bào)銷(xiāo)走手續(xù)、辦流程，僅在驗(yàn)收單上疊加多人簽字，相互背書(shū)，不重視簽字的重要作用和意義。雖有多人簽字，但并未真正參與驗(yàn)收，而是同事間的信任或礙于情面，幫忙直接簽字來(lái)湊人數(shù)。驗(yàn)收手續(xù)看似齊全，實(shí)則經(jīng)不起推敲，存在虛假驗(yàn)收的風(fēng)險(xiǎn)。有的科研團(tuán)隊(duì)為了省事，直接以材料采購(gòu)清單代替收貨單或驗(yàn)收單，并不能證明實(shí)際收到材料的情況。

六是物資領(lǐng)用缺乏有效管理。專(zhuān)用材料量大、品種多，確實(shí)管理起來(lái)有些困難。單位雖然有專(zhuān)用材料按照存貨管理的要求，但實(shí)際執(zhí)行情況不容樂(lè)觀，大部分整入整出，出入庫(kù)的臺(tái)賬形同虛設(shè)，不能全面真實(shí)地反映實(shí)際庫(kù)存情況，也無(wú)法為專(zhuān)用材料管理提供數(shù)據(jù)參考。

七是核算不規(guī)范[4]。財(cái)務(wù)人員在記賬時(shí)，也是簡(jiǎn)單地將專(zhuān)用材料采購(gòu)支出費(fèi)用化，并未嚴(yán)格按照存貨的要求登記管理。有的采購(gòu)支出甚至是虛假支出，財(cái)務(wù)管理與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)，無(wú)法起到制約和監(jiān)督的作用。

三、加強(qiáng)專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的思路

針對(duì)上述問(wèn)題，要開(kāi)展專(zhuān)用材料使用管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，運(yùn)用好復(fù)核、對(duì)比分析、現(xiàn)場(chǎng)查看等常規(guī)方法的同時(shí)，加大數(shù)據(jù)分析力度，緊盯重點(diǎn)環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)，精準(zhǔn)發(fā)力，有針對(duì)性地開(kāi)展審計(jì)業(yè)務(wù)，同時(shí)也要從防范舞弊和廉政風(fēng)險(xiǎn)的角度，保持審計(jì)的敏感性，拓展審計(jì)的深度和廣度，揭示更深層次的問(wèn)題。

將采購(gòu)業(yè)務(wù)流和資金流作為審計(jì)基本內(nèi)容。以?xún)?nèi)部控制管理采購(gòu)業(yè)務(wù)流程和資金流向?yàn)榛緝?nèi)容，梳理單位專(zhuān)用材料采購(gòu)業(yè)務(wù)流程，按每個(gè)具體環(huán)節(jié)進(jìn)行穿行測(cè)試。同時(shí)，深入分析單位業(yè)務(wù)特征，準(zhǔn)確完整掌握業(yè)務(wù)特點(diǎn)。再通過(guò)“錢(qián)袋子”“賬本子”來(lái)分析資金流向，結(jié)合業(yè)務(wù)流程、橫向數(shù)據(jù)、縱向數(shù)據(jù)等選取幾個(gè)金額大、重要的采購(gòu)事項(xiàng)進(jìn)行多角度對(duì)比。也可以選取幾個(gè)資金量大或采購(gòu)頻繁的科研團(tuán)隊(duì)的專(zhuān)用材料采購(gòu)業(yè)務(wù)進(jìn)行分析比對(duì)。

將業(yè)務(wù)真實(shí)性作為審計(jì)重點(diǎn)內(nèi)容。通過(guò)比對(duì)采購(gòu)制度，以及采購(gòu)需求申報(bào)、合同、驗(yàn)收手續(xù)、物資保管臺(tái)賬、財(cái)務(wù)報(bào)銷(xiāo)手續(xù)等資料，并進(jìn)行必要的訪談了解情況，從時(shí)間、內(nèi)容一致性、邏輯等多維度分析采購(gòu)業(yè)務(wù)的真實(shí)性，揭示虛假業(yè)務(wù)套取資金的行為。盯住業(yè)務(wù)開(kāi)展的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，分析容易出現(xiàn)人為操作空間的漏洞，以此為重點(diǎn)，開(kāi)展制度要求和實(shí)際執(zhí)行情況的穿行性測(cè)試。

將合同合規(guī)性、領(lǐng)料復(fù)核作為必審事項(xiàng)。以合同為基礎(chǔ)，除審查合同內(nèi)容、條款完備性、合法合規(guī)性外，對(duì)于大額合同，要追溯選擇供應(yīng)商過(guò)程，再延伸到合同驗(yàn)收、結(jié)算、材料領(lǐng)用等環(huán)節(jié)，檢查分析是否存在合同條款缺失、虛假采購(gòu)等問(wèn)題。必要時(shí)，要查看供應(yīng)商選擇的過(guò)程材料，查詢(xún)參與詢(xún)價(jià)比價(jià)的供應(yīng)商的資質(zhì)，需要具體詳細(xì)甄別是否存在關(guān)聯(lián)交易、利益關(guān)聯(lián)方串標(biāo)等問(wèn)題。

將實(shí)物審核、盤(pán)點(diǎn)作為深入手段。從購(gòu)買(mǎi)價(jià)格入手，相同品類(lèi)專(zhuān)用材料價(jià)格進(jìn)行橫向、縱向和行業(yè)市場(chǎng)價(jià)格比較，通過(guò)數(shù)據(jù)分析來(lái)推斷價(jià)格方面是否合理。從已購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)用材料的臺(tái)賬等資料入手，對(duì)材料領(lǐng)料情況進(jìn)行復(fù)核，查看消耗情況，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)盤(pán)點(diǎn)、訪談等進(jìn)行分析，檢查消耗情況的真實(shí)性，防范以領(lǐng)代耗、損失浪費(fèi)。同時(shí)，需要根據(jù)審計(jì)具體情況，重點(diǎn)關(guān)注購(gòu)買(mǎi)頻率高、次數(shù)多、量多單價(jià)低的材料。

以研究的思維，提升審計(jì)質(zhì)量。審計(jì)本身是政策性和系統(tǒng)性很強(qiáng)的工作，2021 年中央審計(jì)委員會(huì)辦公室、審計(jì)署發(fā)布的《“十四五”國(guó)家審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》[5]提出“積極開(kāi)展研究型審計(jì)”，對(duì)審計(jì)提出了更高的要求。筆者認(rèn)為研究型審計(jì)是在審計(jì)工作中以研究的視角，綜合進(jìn)行分析、調(diào)研、求證，以保證審計(jì)質(zhì)量，形成層次更高更有價(jià)值的成果。因此也應(yīng)該將研究型審計(jì)思維融入專(zhuān)用材料使用管理專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)，除了關(guān)注微觀實(shí)務(wù)之外，還要研究國(guó)家重大政策任務(wù)落實(shí)對(duì)專(zhuān)用材料采購(gòu)的影響，堅(jiān)持既要有針對(duì)性，又要有大局觀。善于以小見(jiàn)大發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，善于透過(guò)現(xiàn)象看本質(zhì)，善于剖析問(wèn)題背后的成因，進(jìn)而提出有層次、有專(zhuān)業(yè)性、有針對(duì)性的審計(jì)建議。例如，研究型審計(jì)善于沿著“政治—政策—項(xiàng)目—資金”這條線發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并沿著“資金—項(xiàng)目—政策—政治”這條線逆向分析問(wèn)題的影響和后果。對(duì)專(zhuān)用材料采購(gòu)方面，可以沿著第一條線，把項(xiàng)目當(dāng)課題研究，把問(wèn)題當(dāng)課題研究，把建議當(dāng)課題研究。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題或現(xiàn)象背后的本質(zhì)，深挖問(wèn)題帶來(lái)的影響和后果，使審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題成為鮮活案例，更能引起被審計(jì)單位和科研單位的重視，更好地開(kāi)展審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改工作。

四、做好專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理的思考

黨的二十大報(bào)告指出，2021 年全社會(huì)研發(fā)經(jīng)費(fèi)支出增加到2.8 萬(wàn)億元，居世界第二位，并確立了到2035 年實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)、進(jìn)入創(chuàng)新型國(guó)家前列的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，科技創(chuàng)新的研發(fā)支出必將進(jìn)一步增加，專(zhuān)用材料采購(gòu)數(shù)量也必將進(jìn)一步增加。近年來(lái)更有一些科研專(zhuān)家、學(xué)者等因?yàn)閷?zhuān)用材料采購(gòu)方面的舞弊行為而受到法律制裁，有些是故意為之，有些卻是對(duì)財(cái)經(jīng)法規(guī)理解不到位甚至不了解造成的，因此分析專(zhuān)用材料費(fèi)使用管理存在的問(wèn)題更加緊迫。在理解和明確了專(zhuān)用材料對(duì)于科研單位、科研團(tuán)隊(duì)的重要性之后，筆者擬從以下幾點(diǎn)提出科研單位加強(qiáng)專(zhuān)用材料的使用管理的建議，希望能夠引起科研單位的重視，讓其在防范財(cái)經(jīng)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，更好地為科研工作夯實(shí)基礎(chǔ)、提升服務(wù)、保護(hù)科研人員。

一是實(shí)行歸口管理。專(zhuān)用材料采購(gòu)雖然是單位業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的一小部分，但是從廣義的概念來(lái)講，涉及多個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和資金走向。因此，需要從制度設(shè)計(jì)上明確歸口管理部門(mén)，讓其切實(shí)負(fù)起管理責(zé)任，不再出現(xiàn)相互推諉扯皮的現(xiàn)象。

二是強(qiáng)化制度約束。單位層面需要積極探索合同管理、采購(gòu)、驗(yàn)收等多環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，通過(guò)制度約束來(lái)管控，才能更好地加強(qiáng)管理，堵塞漏洞，減少人為操作的風(fēng)險(xiǎn)。

三是制定采購(gòu)計(jì)劃。凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。專(zhuān)用材料的采購(gòu)要有計(jì)劃性，以項(xiàng)目開(kāi)展情況或采購(gòu)金額大小來(lái)制定采購(gòu)計(jì)劃代替科研團(tuán)隊(duì)無(wú)計(jì)劃零星采購(gòu)。在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)就按項(xiàng)目的需求設(shè)計(jì)測(cè)算采購(gòu)意向概算；在每年年初按照項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度明確更詳細(xì)的采購(gòu)計(jì)劃，更好地規(guī)范采購(gòu)行為。

四是建立供貨商品類(lèi)庫(kù)。搜尋不同產(chǎn)品、耗材的信用好、質(zhì)量?jī)?yōu)、價(jià)格相對(duì)穩(wěn)定、合適的供貨商名單，建立適合單位內(nèi)部管理使用的品類(lèi)名單庫(kù)，在名單庫(kù)內(nèi)擇優(yōu)選擇供貨商。

五是嚴(yán)格專(zhuān)用材料出入庫(kù)管理。應(yīng)對(duì)現(xiàn)存的專(zhuān)用材料進(jìn)行嚴(yán)格的出入庫(kù)管理，按采購(gòu)驗(yàn)收情況據(jù)實(shí)入庫(kù)，根據(jù)實(shí)際使用需要領(lǐng)用，建立庫(kù)存情況臺(tái)賬并規(guī)范登記和不定期盤(pán)點(diǎn)，讓專(zhuān)用材料庫(kù)發(fā)揮應(yīng)有的作用。