事業(yè)單位政府采購管理風(fēng)險控制與策略

葉哲明 李 武 盛 潔

（作者單位：杭州市農(nóng)業(yè)科學(xué)研究院計財處）

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，隨著政府采購管理制度改革的不斷推進，事業(yè)單位政府采購管理更加規(guī)范化、科學(xué)化和高效化。但在新的形勢下，也會出現(xiàn)新的問題，現(xiàn)就當(dāng)前我國事業(yè)單位政府采購管理活動中存在的主要問題加以探討。

一、事業(yè)單位政府采購的意義

隨著國民經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，事業(yè)單位承擔(dān)國家公益職能要求越來越嚴(yán)，政府采購項目精細(xì)化程度越來越高，采購規(guī)模也隨之不斷擴大。事業(yè)單位主要以提供公益服務(wù)為主，所使用資金大多為財政補助資金，而政府采購是事業(yè)單位順利開展科研服務(wù)、為社會提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)。政府采購分為集中采購和分散采購。集中采購是指使用財政性資金，采購政府集中采購目錄內(nèi)的貨物、工程和服務(wù)的行為。分散采購是指使用財政性資金采購政府集中采購目錄以外，且金額達(dá)到分散采購限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為[1-2]。政府采購的目的是為規(guī)范政府采購行為，提高采購資金的使用績效，維護國家和社會公共利益，保護采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，預(yù)防采購風(fēng)險，促進廉政建設(shè)[3]。

（一）有利于規(guī)范采購行為

根據(jù)《政府采購法》和地方性法規(guī)，以及和各事業(yè)單位的工作實際，制定事業(yè)單位政府采購相關(guān)制度，明確政府采購管理機構(gòu)及職責(zé)、政府采購資金來源、政府采購范圍、政府采購驗收、政府采購合同歸檔、政府采購監(jiān)督、政府采購方式及審批程序等，有利于加強事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制，規(guī)范采購行為。

（二）有利于提升科研服務(wù)水平

《政府采購法》等相關(guān)政策法規(guī)的出臺，使事業(yè)單位政府采購活動有法可依，確保政府采購行為更加規(guī)范[4]。通過科學(xué)規(guī)范的采購活動，確保物資有計劃、有保障、高質(zhì)量供應(yīng)，使事業(yè)單位能夠有序開展各項科研工作，從而保證公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提升。

（三）有利于節(jié)約采購成本

事業(yè)單位組織政府采購活動時，依據(jù)規(guī)范化采購流程，按照質(zhì)優(yōu)價廉、公平公正、誠實守信的原則進行政府采購。要實現(xiàn)事業(yè)單位政府采購規(guī)范化管理，主要通過預(yù)算編制來加以體現(xiàn)。在預(yù)算編制過程中，按照不同采購標(biāo)的選用不同的政府采購方式，可以提高事業(yè)單位采購物資的效率、質(zhì)量和水平，同時有效降低采購成本，減輕事業(yè)單位的財政負(fù)擔(dān)。

（四）有利于加強單位廉政建設(shè)

事業(yè)單位實施政府采購過程中缺乏有效的監(jiān)督和管控，有可能會出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。有了制度性約束，事業(yè)單位開展政府采購活動時，會依據(jù)政府采購的相關(guān)制度和采購流程進行規(guī)范化操作，在公眾監(jiān)督下開展采購工作，并在政府采購網(wǎng)站及時公開采購信息，避免發(fā)生違規(guī)操作的采購行為，保證采購行為規(guī)范有效、質(zhì)優(yōu)價廉、公平公正。

二、事業(yè)單位政府采購存在的問題

政府采購按相關(guān)政策指導(dǎo)開展工作，但在實際操作中，政府采購相關(guān)制度不夠完善，無法保證政府采購工作順利開展，為適應(yīng)政府采購發(fā)展需要，符合政府采購科學(xué)性和合理性要求，需要進行制度創(chuàng)新。同時，由于事業(yè)單位采購人員技能和素質(zhì)參差不齊，在實施政府采購過程中，政府采購流程不規(guī)范、采購預(yù)算編制不夠嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部缺乏有效控制。如何用好政府采購管理資金及規(guī)范政府采購管理活動，是擺在各事業(yè)單位面前的一道難題。

（一）政府采購預(yù)算編制不完善且缺乏科學(xué)性

事業(yè)單位政府采購預(yù)算編制過程中，一是由于單位內(nèi)部各部門人員技能和素質(zhì)參差不齊，對預(yù)算編制缺乏足夠的重視，預(yù)算編制理念落后、方式較粗放，對預(yù)算指標(biāo)缺乏有效的細(xì)化和量化，導(dǎo)致預(yù)算數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)。很多事業(yè)單位沒有結(jié)合市場實際情況，對需要采購的物資進行預(yù)算編制，造成采購的物資、設(shè)備因參數(shù)更新、價格變動而無法按實際需要采購。還有的事業(yè)單位對政府采購機制認(rèn)識不足，存在“先上車后補票”的現(xiàn)象，致使出現(xiàn)一系列違規(guī)操作情況，影響資金使用效率和資金管理水平。二是事業(yè)單位由于工作內(nèi)容和權(quán)責(zé)的穩(wěn)定性，導(dǎo)致預(yù)算編制人員存在墨守成規(guī)的經(jīng)驗主義，不去考慮優(yōu)化和創(chuàng)新，編制采購的預(yù)算過程存在較大的盲目性，有些單位甚至由領(lǐng)導(dǎo)直接拍板，存在漏編、空頭以及超采等行為。三是部分事業(yè)單位對于預(yù)算績效的編制不夠重視，出現(xiàn)編制流于形式的情況。在制定相關(guān)績效指標(biāo)時沒有進行事前評估，編制的績效目標(biāo)與項目不匹配，缺乏可操作性和可考核性。有些事業(yè)單位在實際采購過程中，為了完成支付進度和支付率，存在刻意抬高采購價格、加大采購量的現(xiàn)象。

（二）政府采購內(nèi)控制度不完善，監(jiān)管不到位

事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制制度不完善，是影響事業(yè)單位政府采購質(zhì)量的根本原因之一。目前，事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制制度不完善的主要原因是事業(yè)單位對政府采購內(nèi)部控制工作重視程度不夠，對內(nèi)部控制意義理解存在偏差。在具體開展政府采購工作時，由于工作目標(biāo)不明確、組織架構(gòu)不完善、工作職責(zé)不細(xì)化，造成事業(yè)單位政府采購內(nèi)部控制建設(shè)項目不健全。由于對政府采購內(nèi)部控制制度認(rèn)識不到位，溝通不到位，采購信息傳遞有誤，采購資源無法進行共享，政府采購風(fēng)險增加，容易出現(xiàn)違法亂紀(jì)狀況，導(dǎo)致政府采購各類工作落實不到位，管理流于形式。同時，事業(yè)單位的部分采購人員在采購過程中與供應(yīng)商之間存在私下交易，影響了公開招標(biāo)的公正性和公平性。此外，由于監(jiān)管不到位，部分事業(yè)單位沒有嚴(yán)格按照《政府采購法》要求的采購程序完成采購工作，導(dǎo)致政府采購存在不正當(dāng)競爭，容易造成腐敗行為，產(chǎn)生廉政風(fēng)險，降低政府采購工作質(zhì)量。

（三）政府采購人員專業(yè)素質(zhì)有待提高

事業(yè)單位未配置專業(yè)采購人員，是導(dǎo)致采購出現(xiàn)問題的原因之一。一是政府采購制度對采購流程規(guī)定較為嚴(yán)格，而事業(yè)單位政府采購人員大多是各業(yè)務(wù)部門兼職人員，水平良莠不齊且人員變動頻繁，對政府采購相關(guān)政策理解不透徹，有待提高業(yè)務(wù)水平。二是事業(yè)單位政府采購還會涉及專業(yè)性較強的工程類的施工圖紙、設(shè)備技術(shù)參數(shù)、市場調(diào)研、行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r等，而兼職采購人員往往不具備這方面的專業(yè)知識，對采購需求編制較為籠統(tǒng)。三是由于驗收人員受專業(yè)技術(shù)限制，只是對數(shù)量、外形等進行簡單驗收，沒有對貨物參數(shù)和性能等進行實質(zhì)性驗收，驗收結(jié)果較為隨意。四是由于采購人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)較低，在工程類項目采購時，會出現(xiàn)資本性支出和商品服務(wù)支出劃分界限不清的情況。五是事業(yè)單位政府采購人員大多沒有進行道德素質(zhì)培養(yǎng)，導(dǎo)致政府采購人員違反政府采購相關(guān)規(guī)定的問題時有發(fā)生。

（四）政府采購信息化平臺建設(shè)滯后

在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)及信息技術(shù)高速發(fā)展的時代，大多地方政府開發(fā)了政府采購信息化平臺和財政預(yù)算一體化系統(tǒng)，實現(xiàn)了政府采購活動和資金支付系統(tǒng)的無縫對接，提高了政府采購和資金支付效率。實踐證明，當(dāng)前事業(yè)單位政府采購信息化平臺建設(shè)還相對落后，導(dǎo)致政府與供應(yīng)商之間信息不對稱，限制了政府選擇符合要求的供應(yīng)商的范圍，供應(yīng)商無法清楚了解政府需要購買合適的貨物和服務(wù)的渠道。由于政府采購數(shù)據(jù)庫平臺建設(shè)落后，存在數(shù)據(jù)庫信息更新不及時的問題，使采購部門無法獲取有效的采購信息，導(dǎo)致事業(yè)單位采購部門不能了解商品和服務(wù)的真實性、價格等情況。除此之外，政府采購內(nèi)部和外部在對政府采購工作進行監(jiān)督時，也會受到信息化建設(shè)的影響。政府采購信息化平臺建設(shè)落后，不利于內(nèi)、外部監(jiān)管部門對事業(yè)單位實施政府采購行為進行有效監(jiān)督，從而影響監(jiān)管的效果。

在實際操作過程中，財政預(yù)算一體化系統(tǒng)也存在問題，需要逐步升級改進，主要存在的問題是采購部門在編制采購預(yù)算執(zhí)行書時，采購預(yù)算指標(biāo)是否適宜面向中小企業(yè)及面向小微企業(yè)預(yù)留比例情況，與中標(biāo)后面向中小微企業(yè)預(yù)留份額是否一致很難摸清。

三、事業(yè)單位政府采購的優(yōu)化措施

（一）精準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算，納入政府采購考核

事業(yè)單位要加大對政府采購工作的考核力度，制定可量化的績效考核指標(biāo)。將政府采購考核納入單位年終考核，根據(jù)單位績效考評結(jié)果，作為采購部門年終評優(yōu)的衡量標(biāo)準(zhǔn)，將采購人員的工作業(yè)績與年終考核進行掛鉤。將預(yù)算執(zhí)行情況和變更情況作為考核相關(guān)單位和人員的重要指標(biāo)，規(guī)范預(yù)算變更審批程序，對于隨意變更采購預(yù)算的不予審批。細(xì)化事業(yè)單位政府采購預(yù)算，對于長期性采購項目，實行滾動預(yù)算和零基預(yù)算相結(jié)合的編制方法，提高預(yù)算的準(zhǔn)確度。

（二）完善政府采購內(nèi)控制度，加大監(jiān)管力度

事業(yè)單位要落實政府采購內(nèi)控主體責(zé)任部門，規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度。根據(jù)現(xiàn)有實際情況，內(nèi)部控制建設(shè)主體責(zé)任部門大多數(shù)落實給財務(wù)管理部門，而財務(wù)管理部門主要負(fù)責(zé)事業(yè)單位預(yù)算管理、會計核算、政府采購、資產(chǎn)管理等工作，需要強化財務(wù)人員對單位內(nèi)控必要性的認(rèn)識，制定崗位輪換制度，落實不相容崗位相互分離，實現(xiàn)各崗位之間的監(jiān)督[5]。財務(wù)部門作為內(nèi)控牽頭職能部門，針對政府采購中存在的制度問題，需要與單位各業(yè)務(wù)部門積極協(xié)調(diào)、配合，制定和完善內(nèi)部控制體系。對政府采購過程中存在的不恰當(dāng)行為，通過有效監(jiān)督和專項治理來規(guī)范業(yè)務(wù)行為。通過配置專職的內(nèi)控人員對采購全過程進行監(jiān)督，及時對違反公平競爭原則的違法行為進行查處，并加大處罰力度，保障采購環(huán)境的公開、公平、公正，維護良好的市場秩序。此外，暢通投訴渠道，充分利用線上線下方式發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。

（三）規(guī)范用人機制，加強對政府采購人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和道德建設(shè)

事業(yè)單位要完善選人用人制度，規(guī)范選人用人機制。通過內(nèi)部選拔，將思想品德作為選人用人的第一標(biāo)準(zhǔn)，同時考慮到政府采購具有政策性強和技術(shù)性高的特點，需要選用綜合能力高、業(yè)務(wù)強的人員負(fù)責(zé)政府采購工作。同時，事業(yè)單位要制定相應(yīng)的獎罰措施，規(guī)范政府采購人員的采購行為，并對具有創(chuàng)新意識的采購人員進行獎勵，調(diào)動采購人員的工作積極性。此外，為了規(guī)避采購風(fēng)險，事業(yè)單位要對采購人員實行輪崗制度。加強對政府采購人員的思想品德教育，提高采購人員對政府采購工作認(rèn)識，著力提高政府采購人員的業(yè)務(wù)水平，減少人為因素對政府采購業(yè)務(wù)的影響。由于政府采購人員變動較為頻繁，且政府采購相關(guān)政策或政府采購平臺根據(jù)需要不斷更新，需要定期或不定期對采購人員的專業(yè)知識和法規(guī)制度進行培訓(xùn)，對需要使用采購系統(tǒng)的人員進行互聯(lián)網(wǎng)知識培訓(xùn)，提升采購人員的信息技術(shù)水平。

（四）優(yōu)化政府采購信息化平臺建設(shè)，提高政府采購?fù)该鞫?/h3>

事業(yè)單位要利用網(wǎng)絡(luò)資源，加快政府采購信息化建設(shè)，提高政府采購的工作效率和市場透明度。建立一套具有時限性的商品信息系統(tǒng)，自動更新采購信息查詢系統(tǒng)、入駐企業(yè)信譽、規(guī)模查詢系統(tǒng)，以及資金支付一體化功能系統(tǒng)。采購部門利用政府采購平臺，可以對歷年采購數(shù)據(jù)進行分門別類的查詢，確保采購人員能更加準(zhǔn)確有效地編制采購預(yù)算，防止出現(xiàn)重復(fù)采購的情況。為了確保政府采購活動的公開與透明，對符合要求的供應(yīng)商，盡量吸收到政府采購平臺上，有利于供應(yīng)商參與同臺競爭。同時，平臺需要開發(fā)商品上架超過一定時間自動下架功能，及時更新供應(yīng)商提供的有效商品信息，保證采購部門能夠選擇合格的供應(yīng)商，采購到需要的商品。此外，事業(yè)單位要優(yōu)化政府采購信息化平臺，公開供應(yīng)商信息和政府采購信息，幫助采購部門和社會公眾直觀地獲得供銷信息，提高政府采購的透明度，規(guī)范政府采購行為，有效避免采購過程中滋生腐敗現(xiàn)象。針對政府采購管理系統(tǒng)和財政預(yù)算一體化系統(tǒng)，在實際應(yīng)用推廣過程中出現(xiàn)的各種問題，及時優(yōu)化政府采購管理系統(tǒng)和財政預(yù)算一體化系統(tǒng)，細(xì)化政府采購預(yù)留比例，提高財政資金使用效益。

四、結(jié)語

事業(yè)單位執(zhí)行政府采購過程的好壞，直接關(guān)系到財政預(yù)算資金使用效率和采購質(zhì)量，影響事業(yè)單位的服務(wù)水平。當(dāng)前，事業(yè)單位政府采購過程中存在政府采購預(yù)算編制不規(guī)范、可行性差、政府采購監(jiān)管不到位、政府采購人員綜合素質(zhì)低等情形。為提高事業(yè)單位科研發(fā)展水平，提高財政資金效益，優(yōu)化市場營商環(huán)境，需要規(guī)范事業(yè)單位政府采購預(yù)算編制、加大政府采購監(jiān)管力度、提高采購人員綜合素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。