同一宗地出現兩種補辦手續應如何處置

李宏英

基本案情

2021年耕地保護督察下發某縣違法違規占用耕地圖斑1.77畝，為村民建設的鋼構廠棚。經核實，該圖斑在2009年第二次全國土地調查（以下簡稱“二調”）及2018年前，歷年年度變更均為建設用地，且位于村莊建設用地范圍內（業內稱“圈內”）。該項目于2019年建設，第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）時因現狀未建設，細化調查為耕地；2020年度、2021年度變更時根據已建成的現狀，變更為物流倉儲用地。2021年耕地保護督察時，套合“三調”地類，形成違法占用耕地問題。該項目建設時間為2019～2020年，按照當時管理使用的2018年度變更調查數據，其地類為建設用地，但項目沒有辦理建設用地使用手續，形成了違法占地（違法占用建設用地）問題。

整改情況

問題下發后，縣級自然資源部門按照法律法規，對違法占地進行查處，因其符合土地利用總體規劃且廠房處于生產利用狀態，擬在違法占地處理到位后補辦用地手續。

按照《自然資源部關于以“三調”成果為基礎做好建設用地審查報批地類認定的通知》要求，建設用地審查報批地類以“三調”為基礎的最新年度土地利用變更調查現狀地類為準，在確保地類真實性的前提下，應綜合考慮地類來源的合理性、合法性。現狀為建設用地，無合法來源的，按照建設占用時的土地變更調查實際地類報批。那么，此問題圖斑要補辦用地手續，應以2021年土地變更調查時的建設用地為準，綜合考慮地類來源合法性，若無合法來源證明材料，應按照建設占用時土地變更調查地類認定情況補辦手續。

該地塊建設年度為2019～2020年，若建設時間按2019年算，需按照建設占用時土地變更調查地類即“三調”地類為耕地補辦用地手續，要落實農轉用計劃指標和耕地占補平衡指標，辦理農轉用后再辦理使用手續。若建設時間按2020年算，則需按照2020年底變更地類工礦倉儲用地補辦手續，在違法占地依法處理到位后，直接由縣政府批準使用，無需落實農轉用計劃指標和耕地占補平衡指標，也無需報市政府批準農轉用。因此就存在同一個地塊有兩種補辦用地手續的情況。

案件分析

根據“三調”建設用地匯總口徑要求，“二調”村莊范圍內，扣除歷年增減掛鉤拆舊范圍，再加上“三調”零星建設用地，即為“圈內”村莊建設用地。該地塊屬于此種類型，應按照建設用地口徑匯總。“三調”數據匯總說明中，明確了“圈內”各地類實際面積作為城鎮村莊細化調查數據單獨使用，但未明確如何單獨使用。

該問題存在的主要原因，一是“三調”時點為2019年12月31日，實際從2018年開始至2022年3月啟動應用相關數據，未啟用前在管理中按照2018年度變更地類認定。二是“三調”中地類認定根據“所見即所得”原則，按照現狀地類進行認定，即使在村莊內部，“二調”以來歷年來均為建設用地的，甚至群眾在老宅基地或者房前屋后小片空閑地上（四周均為建筑物）種植季節性蔬菜的，均按照耕地調查，即村莊細化調查地類。由此，按照同一文件要求，同一地塊按照不同建設年份認定，導致地類認定不同，辦理用地手續的程序和成本也不同，給整改工作帶來困難。

綜上所述，在村莊“圈內”按照建設用地匯總口徑認定的建設用地，且“二調”至2018年變更調查時均為建設用地的，不再區分細化調查地類，應按照建設用地進行管理。針對本案例中的地塊，建議由縣級政府出具歷史遺留建設用地說明，按照建設用地依法補辦用地手續。按照以上方式辦理手續，既符合實際，也能夠盡快完成審批手續，解決督察問題整改，同時，不影響耕地保有量目標。以“三調”為基礎的年度變更調查現已啟動，在國土空間規劃、建設用地審批、執法監督管理過程中，針對數據應用存在的實際困難，建議進一步統一使用標準。（作者單位：聊城市自然資源和規劃局）