強化規劃支撐 服務鄉村振興

蘆艷艷 熊廣成

開展農村集體經營性建設用地入市試點工作以來，河南省各地認真組織，積極探索謀劃，已經取得初步成效。但在如何合理確定農村集體經營性建設用地的入市規劃條件方面，各地理解不一。國土空間規劃如何為入市提供重要的技術支撐，入市又將給村莊規劃和鄉村空間治理帶來怎樣的影響，成為當前亟待研究解決的問題。

開展入市工作對規劃的影響

加快村莊規劃編制進度。多年來，受傳統規劃管理理念及政策法規影響，村莊規劃基礎相對薄弱，規劃重點主要放在耕地保護方面，對建設用地的管控相對粗放。目前，各地雖大多數已編制了美麗鄉村規劃、人居環境整治提升規劃、傳統村落保護規劃等相關規劃，但此類規劃大部分停留在村莊環境整治和基礎設施建設完善上，未編制相關指標和圖則，對入市工作的指導性不強。自然資源部對此輪試點提出明確要求，開展農村集體經營性建設用地入市必須以符合國土空間規劃為前提。因此，必須加快推進國土空間規劃編制，盡快實現村莊規劃全覆蓋，明確入市地塊的出讓條件，落實入市規模、控制指標、空間布局等控制性指標和引導性指標。

促進村莊規劃引入利益調節機制。入市的主要目的之一是實現國有建設用地與集體建設用地“同權同價同責”。如何通過空間規劃布局調整縮小各村鎮間的收益差距，并保證各自發展的公平性，是國土空間規劃編制工作面臨的又一項重要挑戰。村莊規劃本質上是一項公共政策，需要平衡公共利益、個人利益、資本利益。從保障經濟利益的角度說，村莊規劃通過推動項目順利實施，保障集體經濟組織和受讓人合法權益。從保障公共利益的角度說，村莊規劃一方面通過優化布局，合理安排公益性用地與經營性用地的比例，保障居住、公共服務等民生空間，避免市場化行為過度擠壓公共空間；另一方面，通過促進農村集體經營性建設用地入市，有效緩解征地制度引發的矛盾與沖突，保障農民權益。

優化提升村莊規劃的規模布局。此輪入市必須為存量建設用地，這意味著國土空間規劃只能在盤活存量建設用地上做文章。新時期，傳統粗放式的發展道路難以適應發展要求，村莊規劃要樹立“存量規劃”理念，推進土地節約集約利用。在入市試點的村莊規劃編制過程中，通過空間布局優化，調整處于不同區位的經營性建設用地進行布局，或集中分散的零散小規模用地，從而提升土地價值。

入市背景下做好規劃編制的策略

樹立存量規劃理念。加大對鄉村閑置地和廢棄地再利用的力度，以挖潛存量、布局優化等方式，增加經營性用地總量，提供更多可入市的資源。同時，做好規劃預留，以滿足村莊未來發展需求。對于異地入市項目，如將騰挪出的建設用地指標調整到產業集聚區的地塊，或是其他符合入市條件的地塊，往往無需新增布局，符合建設減量目標；對就地入市項目，為更好地實現土地節約集約利用，應優先考慮存量經營性用地資源，并通過盤活零星分散的存量建設用地，逐步提高土地利用效率，實現建設用地指標的總體減量。

構建符合農村特性的規劃管理指標。經營性用地的管制強度對其價值會產生重要影響，既不能任其自由建設，也不能過度約束導致用地缺乏發展彈性。可參照城市控制性詳細規劃對農村集體經營性建設用地進行管理，明確用地邊界、面積、開發強度等指標，便于用地審批。通過控制性詳細規劃管理圖則，采用剛性與彈性相結合方式，細化入市地塊規劃條件。剛性管控生態保護紅線、基本農田、用地面積、建筑高度等，彈性管控風貌、產業、建筑風格等。

保障糧食安全、保護生態環境。入市背景下，村莊規劃編制需要綜合權衡生態保護、耕地保護與產業發展的關系。商業、服務業用地往往布局在生態環境較好的區域，或者與農業發展相結合，形成農旅融合類項目。在符合相關生態管控、耕地保護要求基礎上，可充分考慮環境容量，綜合確定布局位置和建設規模并明確相應的管控要求。工業用地除少數農產品加工外，與生態空間、農業空間往往存在沖突，需要通過設立項目準入清單和負面清單等方式，嚴禁新增有污染的工業，并逐步騰退現狀污染企業。（作者單位：河南省自然資源監測和國土整治院）