嚴守耕地保護紅線 用好每一寸土地

張中強

2023年11月30日，河南省十四屆人大常委會第六次會議審議通過《河南省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》（以下簡稱《實施辦法》），自2024年1月1日起施行。《實施辦法》修訂的意義和主要內容是什么？在節約集約用地、加強耕地和永久基本農田保護等方面有哪些具體要求？……日前，河南省人民政府新聞辦召開新聞發布會，邀請省人大法制委員會、省自然資源廳、省司法廳有關負責人，介紹解讀《實施辦法》，并就有關問題回答記者提問。

記者：《實施辦法》修訂的意義和主要內容是什么？

答：起草《意見》主要基于三方面的考量。

土地制度是國家的基礎性制度，黨中央、國務院及河南省委、省政府始終高度重視土地管理工作，先后就深化農村土地改革、加強土地管理等工作作出系列重大改革部署。2019年、2021年分別修訂的《中華人民共和國土地管理法》及其實施條例，河南省1999年施行的《實施辦法》已經不適應改革需要，也不符合河南省發展實際，并且不能有效銜接上位法。為貫徹落實黨中央、河南省委土地改革精神，實施細化上位法規定，將近年來河南省在土地管理工作中的成熟做法用立法形式固定下來，對原《實施辦法》進行全面修訂十分必要。

2023年初，河南省人大常委會將《實施辦法》修訂列入立法計劃審議項目。根據立法程序，河南省人大法制委員會會同省司法廳、省自然資源廳有關負責同志及立法專家，根據各方面反饋意見，對《實施辦法（修訂草案）》進行多次研究修改。2023年11月30日，河南省人大常委會審議通過《實施辦法》。

《實施辦法》共八章七十四條，分總則、國土空間規劃、耕地保護、農用地轉用和征收、建設用地管理、監督檢查、法律責任和附則。

記者：河南省節約集約用地工作是如何安排的？有哪些具體要求？

答：為進一步提高節約集約用地水平，《實施辦法》在各章節對節約集約用地作出細化規定。

在總則中明確原則性規定。明確各級人民政府應當落實最嚴格的節約集約用地制度，堅持框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，開展節約集約用地活動，嚴格執行國家用地控制標準，依法制定地方用地控制標準，開展節約集約用地評價，提高土地利用效率。

明確優化國土空間格局。《實施辦法》第十條明確，國土空間規劃應當包括國土空間開發保護格局和規劃用地布局、結構、用途管制要求等內容，明確耕地保有量、建設用地規模、禁止開墾的范圍和水資源利用上限等要求，統籌生產生活設施、基礎設施和公共設施用地布局，綜合利用地上地下空間，合理確定并嚴格控制新增建設用地規模，提高土地節約集約利用水平，保障土地的可持續利用。

規定開展土地綜合整治。為有效發揮土地綜合整治的積極作用，《實施辦法》在第二十六條中規定，縣（市、區）、鄉（鎮）人民政府應當依據國土空間規劃，組織開展農用地整理、建設用地整理、未利用地開發以及歷史遺留工礦廢棄地、自然災害損毀土地復墾等土地綜合整治，并鼓勵社會主體依法參與土地綜合整治。

突出提高建設用地效率。《實施辦法》第四十八條規定，建設項目需要使用土地的，應當符合國土空間規劃、土地利用年度計劃和用途管制以及節約資源、保護生態環境的要求，優先使用存量建設用地，鼓勵采用節約集約用地新技術和新模式。同時，通過增加“鼓勵制定地方用地控制標準”條款，作出“建設項目設計、施工和建設用地審批”相關原則性規定，提出開展建設用地利用情況普查要求等措施，加強節約集約用地工作。

規定合理保障宅基地需求。縣級以上人民政府應當合理安排建設用地指標，保障農村村民宅基地需求。縣（市、區）、鄉（鎮）國土空間規劃和村莊規劃要考慮農村村民生產、生活需求，突出節約集約用地導向。

記者：《實施辦法》在加強耕地和永久基本農田保護方面有哪些措施？

答：《實施辦法》堅持落實最嚴格的耕地保護制度，為耕地保護提供堅強法治保障。

落實耕地保護責任制。《實施辦法》第十六條中規定，各級人民政府對本行政區域內的耕地保護負總責，落實國土空間規劃明確的耕地和永久基本農田保護任務，加強耕地種植用途管控，控制耕地轉為非耕地，守住耕地保護紅線和糧食安全底線，確保本行政區域內耕地和永久基本農田總量不減少、質量有提高。

落實耕地占補平衡制度，《實施辦法》在第十七條中規定，依法實行占用耕地補償制度。各級人民政府應當落實耕地占補平衡制度，將各類對耕地的占用統一納入占補平衡管理，堅持以補定占、占一補一、占優補優，健全補充耕地質量驗收制度，依法實行占用耕地補償制度；在縣級行政區域內無法實現占補平衡的，可以通過市場化跨區域調劑的方式補充耕地指標。

明確耕地保有量目標，進一步加強耕地“非農化”“非糧化”管控，堅持

“量質并重”。《實施辦法》在第十八條中規定，各級人民政府應當根據上一級人民政府確定的耕地保有量目標，嚴格控制耕地轉為其他農用地。對耕地轉為其他農用地的，應當堅持量質并重，按照規定及時補足數量相等、質量相當、產能不降的可以長期穩定利用的耕地。

加強對永久基本農田的特殊保護。《實施辦法》第十九條規定，縣級以上人民政府應當按照上一級人民政府下達的永久基本農田保護面積指標，根據依法公布的土地調查成果和定期發布的土地統計資料，在穩定的耕地上組織劃定永久基本農田。要求永久基本農田落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。在第二十條規定，在永久基本農田中禁止從事的具體行為，鞏固永久基本農田劃定成果，守住永久基本農田控制線，全面落實永久基本農田特殊保護制度。

記者：《實施辦法》在加強國土空間規劃和農村土地“三權分置”法治保障方面作出哪些具體安排？

答：《實施辦法》結合河南省實際，從四個方面為加強國土空間規劃和農村土地“三權分置”改革提供法治保障。

一是推動落實“多規合一”。《實施辦法》專設“國土空間規劃”一章，第九條就落實國家改革要求，明確規定經依法批準的國土空間規劃是各類保護、開發、建設活動的基本依據，在國土空間規劃體系之外不再另設其他空間規劃。因此，以后將不再單獨編制主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃，形成全省“一張圖”，真正實現“多規合一”。

二是明確規劃編制要求。《實施辦法》第十條規定，編制國土空間規劃應當堅持生態優先，綠色、可持續發展，落實國民經濟和社會發展規劃提出的國土空間開發保護要求，科學有序統籌安排農業、生態、城鎮等功能空間，劃定落實耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界。第十一條進一步明確省、市、縣國土空間總體規劃和鄉（鎮）國土空間規劃的編制主體、審議機關和批準機關。第十二條對詳細規劃、專項規劃編制批準作出安排。同時，為加強協調性、統一性，《實施辦法》還規定，專項規劃由相應的主管部門組織編制，經同級自然資源主管部門進行國土空間總體規劃符合性審查后，依法按程序報批。

三是嚴格按照國土空間規劃利用土地。為強化規劃權威，保證規劃執行，《實施辦法》第十三條規定，經批準的國土空間規劃應當嚴格執行，不得擅自修改。同時，明確國土空間規劃確需修改的，應當經原審批機關同意后按照法定程序修改。另外，《實施辦法》還突出國土空間規劃的實施和監督，第四十八條規定建設項目需要使用土地的，應當符合國土空間規劃，第十三條要求縣級以上人民政府自然資源主管部門應當會同有關部門組織對下級國土空間規劃的各類管控邊界、約束性指標等管控要求的落實情況進行監督檢查。

四是深化農村土地制度改革。《實施辦法》嚴格落實黨中央改革精神，對依法深化農村土地制度改革進行銜接性規定。第二十九條明確，縣級以上人民政府及其有關部門應當依法深化農村土地制度改革，優化土地資源配置，按照國家規定推進農村土地所有權、承包權、經營權分置并行，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善引導、規范土地經營權流轉的相關制度，培育新型經營主體，促進農業適度規模經營，推進農業農村現代化，推動鄉村振興。