中國視角公共管理的發展、意義與問題論述

作者簡介： 寇玉慧，女，漢族，河南禹州人，碩士研究生在讀，研究方向：公共管理。

摘要：在中國持續深化改革背景下，將公共管理學知識本土化成為學科建設和發展的重點，目的是發現中國在公共管理領域的薄弱環節，構建適合中國國情的公共管理體系。本文通過研究中國公共管理學的發展與歷史過程，分析行政管理學和公共管理學的概念及其兩者相異之處，確定公共管理學的屬性，將公共管理學科的研究方向轉為解決中國公共管理問題的研究。

關鍵詞：本土化；公共管理；發展；概念；屬性

一、研究中國公共管理發展的意義

每個國家都有自己的歷史、習俗、文化，將學科本土化能夠產生1+1>2的效果，即一種知識本土化運用一個國家，就會產生理論指導實踐、實踐充實理論的結果。

第一，研究中國公共管理學發展的意義在于明確學科研究方向，有助于根植我國基本國情探索符合自身要求的公共管理模式；有助于推動中國公共管理研究的系統化、本土化，改變國內唯西方公共管理理論馬首是瞻的局面，引導國內學術界研究中國問題，形成中國學派；有助于正確對待西方公共管理理論與實踐，為中國公共管理科學發展和運用奠定夯實的學理基礎。第二，有助于總結提煉中國公共管理發展規律，堅持行之有效、科學合理的方法，進一步發揮體制優勢，同時按照公共管理的一般要求興利除弊，不斷改革創新，使其在促進經濟社會發展、改善民生和推動國家治理水平及治理體系現代化方面發揮更大的作用。第三，有助于培養和增強研究者的歷史責任感和學術使命感。學者應具備活躍的思維水準、較強的創新意識，學習過程中保持揚棄和批判的學術精神，始終保持一種學習西方文化是為了完善本國的理論的責任感。理論必須對現實進行概括、抽象，以理論特有的方式表達對現實深沉的觀照，努力將理論服務于本國現代化建設。

二、中國公共管理的前身：行政管理學

公共管理學是為滿足我國發展需求而出現的理論。從行政管理學到公共管理學的演進經歷了行政管理學的出現、發現行政管理學在實踐中的不足到公共管理學的誕生幾個時期。

（一）行政管理學概念引進

中國引入行政管理學科是改革開放的結果。改革開放后，國家治理的方方面面都需要理論型、專業型管理人才。1979年3月30日，鄧小平同志指出：“政治學、法學、社會學以及世界政治的研究，我們過去多年忽視了，現在需要趕快補課。”[1]1988年10月13日，中國管理學會在北京正式成立，標志著行政學作為獨立學科已經獲得公認，也標志著中國行政管理學的恢復和重建工作基本完成。行政管理的名稱經歷過爭議，有部分學者稱其為行政學，部分學者稱其為行政管理，部分學者稱其為行政科學，等等。名稱爭論的主要問題在于英文 “Public Administration”的翻譯問題，并未對學科研究產生較大影響。隨后經過國內行政管理學術界的勤懇研究，行政管理學趨于穩定，學術分支豐富，最后學術界給行政管理定義為：國家行政機關行使國家權力，依法管理國家事務、社會公共事務和行政機關內部事務的活動。

（二）發現行政管理學的不足

隨著行政管理學的發展，學科身份得到廣泛認可，爭議聲音不復存在。但是隨之而來的是學術的缺乏活力，不能超越原有的知識框架體系研究新的知識領域。自身理論供給與現實情況匹配程度不一致，對其他交叉學科研究程度不夠，不能以多學科思維透視中國行政管理最本質內容。除了行政管理學理論的研究方法單一和落后外，理論脫離實踐傾向嚴重。實踐需要理論作為基礎，但實踐同樣推動理論的創新發展。隨著我國改革的持續深入推進，社會各界都發現，社會及非營利部門的功能及作用越發重要，不可或缺，然而行政管理學的研究管理主體是政府機關，其管理屬性帶有政治性、強制性、階級性，并不適合非營利部門和社會團體，如民間社團、人民社團、事業單位、社區組織等。學術界及政府機關等迫切需要一種全新的理論指導。

（三）從行政管理學到公共管理學

從國內發展來看，1996年到1997年，國務院學位委員會組織修訂了我國研究生專業目錄，[2]其中行政管理學的改動非常大，目錄中設置了公共管理一級學科，放置于管理學目錄下，強調了公共管理的管理性，并將行政管理學放置在公共管理學二級學科中。如果只是更改目錄也不會有太大影響，但隨后在國內學科帶頭人的呼吁下，國內部分高校開始了第一屆公共管理碩士的招生，標志著公共管理學正式出現在大眾的視野里，并開始廣泛研究。行政管理學改革為公共管理學具有非常重大的現實意義。我國在傳統計劃經濟體制下形成的行政管理體制和管理方式雖幾經改革卻沒有得到有效改變，一些表面上的弊端如部門林立、機構臃腫、層次繁多、人浮于事、副職虛職過多等現象未能得到明顯的解決。[3]事實證明，深化改革需要整個政府的治理水平提升和治理體系改革，需要有新的理論出現，需要一批具有專業意識和專業技能的管理隊伍，公共管理正好滿足我國改革發展。

從國外發展來看，國外新公共管理的思潮興起，新公共管理思潮遍布世界各地，學科改進之風吹入中國，隨后多本新公共管理學的教材引入中國，國外新公共管理思想的發展和引進進一步促進了我國公共管理思潮的發展，為公共管理學科起了良好的鋪墊。

三、行政管理與公共管理的不同

公共管理學作為管理學的一級學科，管理的屬性最為突出，公共管理二級學科包含行政管理、社會醫學與衛生事業管理、教育經濟與管理、民族地區城鎮規劃與管理等，公共管理目錄中將各個種類管理主體研究都包含在內。行政管理作為公共管理的前身，兩者的不同體現在管理目的、詞語語義、管理主體、管理客體等方面。

（一）公共管理的定義

國內學術界對于公共管理主要有以下幾種權威性定義：公共組織以及其他組織推進社會全體協調發展、增進社會共同利益實現，通過制度創新和手段創新對社會公共事務進行調節。[4]以政府為核心的多元社會行為主體及其組成的網絡結構，為了最大限度地實現和增進公共利益，廣泛運用公私領域提供的各種方法和方式，在公眾參與、參加及制約下對社會公共事務所實施的管理活動。[5]雖然用詞不同，但是都強調了公共管理主體的多樣性包含除政府之外的非營利組織，其管理目的是將公共利益最大化，更加強調政府要成為服務型政府，而非統治型，強調管理屬性的公共性與公益性。學術界認為王樂夫對公共管理的定義較為全面準確：公共管理主體為了解決公共問題，實現公共利益，運用公共權力對公共事務施加管理的社會活動。[6]公共管理的價值在于公共利益和公共福祉，而行政管理主要是依法管理國家事務、社會公共事務和行政機關內部事務的活動。

（二）語義不同

公共管理與行政管理的語義不同體現在兩個方面。一方面，在漢語和英語的詞語意義中，行政具有很強的強制性質，是別人下達政策后自己去執行的活動行為，而管理在于自身對于所做的事情有自己的思考方法并為之負責；另一方面，在管理內容中，行政一般指以政府為代表的行使國家權力的機關，如行政機關、行政管理部門等，行政通常與法律、政策、規劃、監管、協調等有關，管理則是指通過計劃、組織、指揮、協調、控制等手段，來實現目標的活動過程，管理更側重于自身的內部資源的整合和激勵，自己對本身要做的事有一個合理的規劃與控制，并為之負責的活動，將公務員從消極的行政者轉向積極的管理者。

（三）主體不同

在中國實行計劃經濟和市場經濟的不同背景下，行政管理與公共管理的管理主體區別更加明顯。行政管理主要是狹義的政府，不包括司法、立法機關，其主體更不包含沒有執法權的非營利組織、民辦組織。行政管理為依法使用法律賦予的權力強制性達到維護社會安定和管理內部事務的活動。而公共管理關注外部公共事務管理和公共服務供給，關注公共利益的最大化，把公共管理與民眾福祉緊密地聯系在一起，其管理主體具有多元性，不再局限于政府，外延至更加廣泛的公共部門。

（四）客體不同

行政管理學采用二分法，將公共事務與私人事務、公共物品和私人物品相分離，把自己的管理客體定位于社會公共事務與自身內部事務管理，暗含的意思是單個個體、經濟組織和社會組織內部的事務政府不應介入，而其他經濟主體也不應參與到行政管理中。但在兩分法之間還存在許多半公半私的物品，對這些物品并非單純的政府力量或者單純的社會力量能夠完全提供管理。而公共管理主體由行政部門擴展到整個政權機構，由公共權力機關擴展到非政府公共組織，突破了長期以來對公共物品與私人物品、公共事務與私人事務之間的二分法。無論是個人、社會、非營利機關和政府都應該以最大化公共利益為目的進行管理活動。

四、中國公共管理面臨問題與解決路徑

社會學科是從具體事物中提取抽象化概念，并確定適用于普遍事物的一般規律。但是普遍性和特殊性存在辯證關系，我們要從特殊規律看出普遍事物，更應該從普遍規律看見特殊事物。美國研究的公共管理就是研究普遍問題，而中國的公共管理就是從其中發現對我國合適的學術理論，發現中國問題，解決中國問題。

（一）中國公共管理研究面臨的問題

學術西方化，缺乏實用性。缺乏本土知識結構建造，市面學術拼湊西方主要是美國的理論，以美國的做法和他國的實踐為標準，沒有積累中國改革與發展的思路與對策。學術中分析中國事件與中國體制較少，分析中國公共管理體制的優劣材料不足，學術理論關于管理人員該如何運用專業工具分析事件、處理事件的知識研究尚有進步空間。學術缺乏自洽性，簡單地將私人部門的管理拼接至公共部門，并未形成有機體系，使管理者缺乏系統的管理理論工具。

管理知識和管理技巧缺失。公共管理的屬性包含公共性和工藝性，但是中國公共管理目前較為缺乏這兩種屬性。公共性缺失表現為公共管理人員對于公共組織角色與職能定位的錯位、管理動機與目的的扭曲、公益和服務意識的淡薄；工藝性的缺失表現為公共組織管理體制、管理方式和管理技巧比較落后，經驗主義成分比較高，科學性比較低。

（二）解決路徑

將公共管理本土化，培養中國化公共管理學科人才。將外國學術中國化，并不是不學習外國先進文化，而是更要深耕前沿知識、深耕前沿領域，通過閱讀相關文獻、參加學術研討會等，建立中國化的學術框架與體系：在將外國學術中國化的過程中，需要建立中國化的學術框架，以便更好地理解和應用外國學術，可以通過借鑒中國現有的學術研究成果來實現。構建符合中國國情的管理體制，我國走的是中國特色社會主義道路，其基本的政治制度就是人民代表大會制度，一定程度上說明我國的制度體系與公共管理的公共性不謀而合，在將學術運用實踐時將公共管理學術中以最大化公共利益為目標整合公務員體制，優化執政效率。

實踐中要建立一種知識型、整合型的公共管理格局。通過培訓、繼續教育等手段不斷提高管理人員公共性與工藝性的理論知識儲備，在理論付諸實踐過程中探究提高管理過程公共性工藝性的途徑。社會治理主體—政府、社會、市場、公民的力量是整合的，形成有分工有合作的管理格局。公共利益主導的實質就是人民本位，公共管理機關應始終以最廣大人民群眾的經濟、政治、文化利益為行動的最高標準，以不斷滿足人民群眾不斷增長的對公共物品和公共服務的需求為努力方向。

五、結束語

當今世界的競爭，是理論知識的競爭，是人才的競爭。中國學者要將學科理論本土化的理念深植于心中，以中國國情和體制為理論立足點，構建中國公共管理學科體系，為公共管理人員提供更完善、更豐富、更適當的理論工具，以此解決管理中產生的各種問題。管理人員要加強對公共管理公共性理論知識的學習，以最大化公共利益為管理價值目標。在實踐過程中，杜絕經驗主義，不斷培養和學習管理技巧，提高管理的工藝性。

參考文獻：

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[4] 孟慶海.利益沖突與公共管理制度創新[D].鄭州：鄭州大學， 2004.

[5] 汪輝勇.公共價值略論[J].湖南財經高等專科學校學報，2009， 25（04）：14-16.

[6] 曹國麗.論公共權力的制約與公共責任的實現[D].長春：吉林大學，2004.