浙江省國有耕地資源清查價(jià)格評(píng)估現(xiàn)狀、問題與對(duì)策建議

□浙江省測繪科學(xué)技術(shù)研究院 賈霞 龔旭崢 王旻雯

黨中央、國務(wù)院高度重視全民所有自然資源資產(chǎn)的管理與保護(hù)，提出了一系列政策措施，旨在通過全民所有自然資源資產(chǎn)的清查、評(píng)估和統(tǒng)計(jì)工作，構(gòu)建全民所有自然資源資產(chǎn)管理體系。2019 年和2021 年，為全面摸清全民所有自然資源資產(chǎn)底數(shù)，自然資源部先后開展了兩批全民所有自然資源資產(chǎn)清查試點(diǎn)（以下簡稱“資產(chǎn)清查”）。資產(chǎn)清查是落實(shí)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)的重要基礎(chǔ)性工作，清查成果為所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)工作的開展提供數(shù)據(jù)支撐。在這個(gè)背景下，浙江省自然資源廳積極響應(yīng)國家號(hào)召，率先開展了全民所有自然資源資產(chǎn)清查工作。

國有耕地資源市場價(jià)格是其資產(chǎn)價(jià)值的真實(shí)反映，故在價(jià)格體系構(gòu)建中，根據(jù)區(qū)域農(nóng)用地質(zhì)量與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件劃分均質(zhì)區(qū)域后，還需通過對(duì)區(qū)域耕地價(jià)格水平進(jìn)行調(diào)查與分析，核實(shí)調(diào)整所劃區(qū)域，保證均質(zhì)區(qū)域內(nèi)價(jià)格水平相對(duì)一致。本文以尊重市場價(jià)格為前提，結(jié)合全民所有自然資源資產(chǎn)清查，著重圍繞耕地保護(hù)這一“國之大者”，對(duì)全省90 個(gè)縣（市、區(qū)）國有耕地資源進(jìn)行調(diào)查，通過國有耕地價(jià)格典型樣點(diǎn)調(diào)查，明確了國有耕地資源價(jià)格體系構(gòu)建的技術(shù)方法，以全面掌握浙江省國有耕地資源資產(chǎn)情況。運(yùn)用《浙江省全民所有自然資源資產(chǎn)清查技術(shù)指南》（以下簡稱《指南》）推薦的收益還原法評(píng)估耕地資源清查價(jià)格。在分析浙江省國有耕地資源清查價(jià)格現(xiàn)狀和存在問題的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)清查統(tǒng)計(jì)制度，切實(shí)履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)打下良好的基礎(chǔ)。耕地資源清查價(jià)格為土地使用權(quán)價(jià)格，使用年限為30 年，評(píng)估基準(zhǔn)日為2020 年12 月31 日，土地還原率采用安全利率加風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整值法，設(shè)置為3%。

一、浙江省國有耕地資源清查價(jià)格評(píng)估現(xiàn)狀

（一）國有耕地資源清查價(jià)格均質(zhì)區(qū)劃分和價(jià)格信號(hào)采集

浙江省國有耕地資源清查價(jià)格體系包括國家均質(zhì)區(qū)價(jià)格、省級(jí)均質(zhì)區(qū)價(jià)格和縣級(jí)耕地平均價(jià)格。國家均質(zhì)區(qū)是根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然稟賦條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素劃分農(nóng)用地區(qū)域，考慮了山脈、水系、行政邊界等主要地理界線分布及耕地質(zhì)量等別與農(nóng)用地價(jià)格的關(guān)系，用于反映全國農(nóng)用地價(jià)格的基本地域差異。浙江省國有農(nóng)用地國家級(jí)均質(zhì)區(qū)域劃分為六個(gè)類型（圖1）。

▲圖1 浙江省國有農(nóng)用地國家級(jí)均質(zhì)區(qū)劃分圖

為確保樣點(diǎn)分布均勻，且覆蓋不同類型和不同價(jià)格水平的縣（市、區(qū)），采用分層抽樣法隨機(jī)抽取代表性樣點(diǎn)并確定30%的樣點(diǎn)采集縣。浙江省國有農(nóng)用地國家級(jí)均質(zhì)區(qū)域價(jià)格估算主要基于國家選取的28 個(gè)樣點(diǎn)縣（市、區(qū)）的價(jià)格信號(hào)成果，其中浙江省國有農(nóng)用地國家級(jí)價(jià)格租賃樣點(diǎn)共計(jì)1960 個(gè)，其中耕地樣點(diǎn)809 個(gè)。浙江省的六個(gè)農(nóng)用地國家級(jí)均質(zhì)區(qū)中，G3304區(qū)的樣點(diǎn)數(shù)量最多，G3305 區(qū)的樣點(diǎn)數(shù)量最少。耕地平均清查價(jià)格最高的是G3305 區(qū)和G3304 區(qū)。其中，G3304 區(qū)的耕地質(zhì)量較高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，耕地平均價(jià)格較高。G3305 區(qū)耕地平均清查價(jià)格較高，主要是由于因?yàn)樵搮^(qū)域耕地面積較少，價(jià)格信號(hào)采集的樣點(diǎn)數(shù)量少，該部分樣點(diǎn)的耕地租賃價(jià)格相對(duì)較高。經(jīng)調(diào)查，舟山市定海區(qū)和普陀區(qū)從2020 年起，耕地租賃價(jià)格均提升到1500 元/畝，而浙江省國有耕地租賃樣點(diǎn)的平均租金為778元/畝。

在考慮地形地貌、耕地利用等別、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等差異性和相似性的基礎(chǔ)上，浙江省將國家均質(zhì)區(qū)域細(xì)化得到省級(jí)均質(zhì)區(qū)域（圖2）。浙江省在全民所有自然資源清查過程采集了90 個(gè)縣（市、區(qū)）價(jià)格信號(hào)數(shù)據(jù)，共計(jì)12859 個(gè)樣點(diǎn)的數(shù)據(jù)。其中，耕地樣點(diǎn)7557 個(gè)，占樣點(diǎn)總數(shù)的58.8%，覆蓋了全省全部2—13等耕地利用等別；非糧化樣點(diǎn)6638個(gè)，占比為51.65%。基于90 個(gè)縣（市、區(qū)）的農(nóng)用地價(jià)格信號(hào)成果構(gòu)建浙江省國有農(nóng)用地省級(jí)耕地價(jià)格體系，采用收益還原法得到省級(jí)國有農(nóng)用地省級(jí)平均價(jià)格，縣級(jí)耕地的平均價(jià)格根據(jù)各縣（市、區(qū)）的價(jià)格信號(hào)成果進(jìn)行計(jì)算。

（二）國有耕地資源清查價(jià)格與耕地質(zhì)量

根據(jù)浙江省耕地資源清查成果，國有耕地資源清查價(jià)格與耕地質(zhì)量總體呈現(xiàn)一致性，即耕地質(zhì)量等別越高，耕地資源清查價(jià)格相對(duì)越高。

浙江省耕地利用等別2 等的國有耕地平均清查價(jià)格為17200元/畝，最低等別13 等的國有耕地平均清查價(jià)格為9250 元/畝，這與國家公布的全國農(nóng)用地租賃樣點(diǎn)價(jià)格分布特征一致。浙江省的耕地質(zhì)量等別2等和3 等主要分布在嘉興市秀洲區(qū)，國有耕地平均清查價(jià)格分別為17200元/畝和16800 元/畝。耕地質(zhì)量等別4 等主要分布在7 個(gè)縣（市、區(qū)），其中桐鄉(xiāng)市的4 等耕地價(jià)格最高，為19600 元/畝。耕地質(zhì)量等別5 等主要分布在18 個(gè)縣（市、區(qū)），其中杭州市蕭山區(qū)的5 等耕地價(jià)格最高，為21100 元/畝。耕地質(zhì)量等別6 等到10 等分布的縣（市、區(qū)）相對(duì)較多，其中杭州市西湖區(qū)的6 等到8 等價(jià)格最高，為39200 元/畝。9 等和10 等耕地價(jià)格最高的區(qū)域均是溫嶺市，分別為22006 元/畝和23800 元/畝。11 等耕地價(jià)格最高的區(qū)域是玉環(huán)市，為19600 元/畝。12等耕地價(jià)格最高的區(qū)域是淳安縣，為16700 元/ 畝。13 等耕地僅分布在安吉縣和天臺(tái)縣，價(jià)格分別為9600 元/畝和8900 元/畝。

（三）國有耕地資源清查價(jià)格與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平

浙江省國有耕地資源清查價(jià)格與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有較強(qiáng)的相關(guān)性，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，國有耕地資源清查價(jià)格越高。“杭嘉湖平原地區(qū)（G3304）海拔較低（55 米，居六個(gè)區(qū)中的第二位），經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)（GDP 為1015 億元，地均常住人口為1116 人/平方公里，地均GDP為4.85 億元/平方公里，均為六個(gè)國家均質(zhì)區(qū)中第一位）”，耕地質(zhì)量在全省最優(yōu)（耕地利用等別為7等，是六個(gè)國家均質(zhì)區(qū)中耕地質(zhì)量最高的區(qū)域），該地區(qū)的國有耕地資源清查價(jià)格相對(duì)較高。同時(shí)，在同一個(gè)國家均質(zhì)區(qū)中，省級(jí)均質(zhì)區(qū)33008 的國有耕地資源平均清查價(jià)格高出省級(jí)均質(zhì)區(qū)33007 約4500 元/畝。這主要原因是33008 省級(jí)均質(zhì)區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平更高，其GDP、地均常住人口和地均GDP 指標(biāo)均高于33007 省級(jí)均質(zhì)區(qū)。同時(shí)，地形地貌和耕地質(zhì)量相似的區(qū)域，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，耕地租賃的租金相對(duì)越高。

▲圖2 浙江省國有農(nóng)用地省級(jí)均質(zhì)區(qū)劃分

浙江省國有耕地資源資產(chǎn)清查的縣級(jí)價(jià)格體系中，部分縣（市、區(qū)）的國有耕地資源清查價(jià)格超過了省級(jí)均質(zhì)區(qū)國有耕地資源清查價(jià)格的1.3 倍。如杭州市西湖區(qū)，6 等、7 等和8 等國有耕地資源的清查價(jià)格均超過了省級(jí)均質(zhì)區(qū)相應(yīng)等別的價(jià)格。義烏市的10 等國有耕地資源平均清查價(jià)格也超過了省級(jí)均質(zhì)區(qū)10 等耕地平均價(jià)格的32%。主要是因?yàn)榱x烏市在所有省級(jí)均質(zhì)區(qū)中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平最高，杭州市西湖區(qū)的耕地資源緊缺，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，耕地等別的樣點(diǎn)租金均超過2000 元/畝。

二、浙江省國有耕地資源清查價(jià)格評(píng)估問題與建議

（一）建議進(jìn)一步完善國有耕地資源資產(chǎn)清查技術(shù)規(guī)范

農(nóng)用地省級(jí)價(jià)格體系建設(shè)工作涉及多源數(shù)據(jù)收集、均質(zhì)區(qū)劃分以及不同類型農(nóng)用地價(jià)格計(jì)算等多個(gè)方面，國有耕地資源清查價(jià)格的形成機(jī)制較為復(fù)雜，建議完善國有農(nóng)用地資產(chǎn)清查價(jià)格建設(shè)的技術(shù)路線，進(jìn)一步完善清查價(jià)格修正的方法體系。

（二）建議加強(qiáng)國有耕地租賃樣點(diǎn)選取技術(shù)培訓(xùn)

國家和省級(jí)主管部門已經(jīng)開展了清查工作的相關(guān)培訓(xùn)和線上答疑，但由于工作內(nèi)容復(fù)雜，技術(shù)承擔(dān)單位對(duì)于農(nóng)用地租賃價(jià)格樣點(diǎn)的市場性及基礎(chǔ)設(shè)施水平的理解存在一定的偏差，可能導(dǎo)致所選擇耕地租賃樣點(diǎn)無法完整反映區(qū)域耕地的價(jià)格水平。為了相關(guān)技術(shù)人員更加充分和準(zhǔn)確地理解《指南》內(nèi)容并開展相關(guān)工作，建議進(jìn)一步加強(qiáng)國有耕地資源資產(chǎn)技術(shù)規(guī)范租賃樣點(diǎn)選取技術(shù)的相關(guān)培訓(xùn)。

（三）建議以基于租賃樣點(diǎn)計(jì)算的耕地清查價(jià)格作為最低控制值

租金是農(nóng)用地市場交易最直接和最真實(shí)的反映，耕地租金遠(yuǎn)低于投入產(chǎn)出樣點(diǎn)的凈收益。浙江省耕地投入產(chǎn)出的凈收益達(dá)3000 多元/畝，但耕地樣點(diǎn)平均租金不到一千元/畝。在耕地資源清查價(jià)格應(yīng)用方面，建議以基于租賃樣點(diǎn)計(jì)算的耕地清查價(jià)格作為最低控制值。