閑話營商環境改革
——政府與市場

文/潘毅剛

浙江省發展規劃研究院副院長、研究員

用政府和市場“兩維、四象限”模型可簡單刻畫我國營商環境改革歷程，尤其是近十年面向國內的以“放管服”為重點的營商環境改革

有一句話叫“人人都是營商環境”，似乎主體很多。大道至簡，竊以為營商環境改革涉及的核心主體就兩個，政府和市場,其余都是受政府規則和市場秩序影響的衍生主體。

按市場和政府兩大主體，以市場有效為經，以政府有為為緯，構思一個改革簡化模型，形成營商環境四種組合，也可視作四個階段。

第一階段，亂為政府、低效市場。沒有整體政府概念，各條線從各自利益出發考慮問題，”七個大蓋帽”管一個小攤販，尋租行為多，監管不夠，公地悲劇多有發生，市場秩序混亂。這在不成熟的市場經濟中常見，解決的辦法就是規范政府行為，通過放松管制來激發市場活力。

第二階段，無為政府、高效市場。此階段，政府放水養魚，多予少取，不過多干預微觀經濟，常見于發展中經濟體起飛期，因受巨大市場成長利益引導，市場自組織力強，容易形成自發市場秩序，實現快速發展。這有點類似改革開放初期沿海地區政府的無為而治。這樣的高效市場，并不具有長期穩定性，在經濟轉型期和非統一大市場環境下，政府在宏觀調控、政策創新和戰略布局上若一味無為，在激烈競爭中容易被主動改變發展約束條件的地區趕超。

第三階段，有為政府、低效市場。這一階段，經濟常處在轉型期，經濟增長速度放緩，發展路徑依賴較大，政府極想通過調控手段，干預經濟、干預轉型，推動經濟向合意方向轉變。最典型的例子是各地的招商。為遏制下行趨勢，各地政府愿意為區域頭部企業和納稅大戶輸血、吃偏飯來穩住經濟增長。在招商上，以低價要素和非市場化的額外條件（如稅費減免），打造相對最優投資環境，吸引增量投資。更為甚者，零地價招商、基金和補貼招商、配售房地產招商等形式層出不窮，以此作為營商環境改善的重要手段。這種行為，多見于地區市場分割環境下的惡性競爭。此階段，市場要素配置容易出現明顯價格扭曲，資源配置效率極不穩定，一遇到大項目爛尾，區域經濟必然雞飛狗跳。

第四階段，善為政府、高效市場。何為善為政府？一句話，做不違反市場化規則的法治政府。營商環境穩定、可預期，就是要按照規則行事，這個規則是事先約定的，有法制保障的，是所有主體都須遵守的，包括政府。而且，從長遠看，這個規則對大多數市場經營主體，先來還是后到都總體公平。

用政府和市場“兩維、四象限”模型可簡單刻畫我國營商環境改革歷程，尤其是近十年面向國內的以“放管服”為重點的營商環境改革。

當然，政府和市場邊界在實踐中是動態的，但市場和政府的基本邊界始終是清晰的，那就是按照市場規律辦事，在法治化環境中確定權責利，這一點在新一輪改革中絕不能走回頭路。在現實中，營商環境改革容易陷入第三階段的原因，主要是混淆了市場和政府邊界，泛化放大了政府作用，比如，把干預經濟、出臺優惠政策、解決特殊問題當做改革，把市場創新成效當做改革成效，把政府配置資源當做改革能力等等，這些對長遠發展都是極其有害的。

總之，市場化營商環境，不是放任的自由市場經濟。每個階段，政府能力都很重要，但政府能力應聚焦調動社會資源能動性和維持公共秩序，多做市場和社會不能做、做不到、做不好的事，尤其是在為企業更大范圍擴大市場、配置資源創新制度供給。從全國趨勢看，以要素市場化配置為基礎的統一大市場建設，是改革攻堅的方向。