智慧專業(yè)化視域下區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的政策思路

沈 婕，柳 婷，胡錦繡

（1.湖北經(jīng)濟學(xué)院財政與公共管理學(xué)院，湖北武漢 430205；2.湖北地方稅收研究中心，湖北武漢 430205；3.華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢 430074；4.東南大學(xué)馬克思主義學(xué)院，江蘇南京 211189）

0 引言

高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)。國家治理體系現(xiàn)代化是中國式現(xiàn)代化的關(guān)鍵部件，區(qū)域治理是國家治理體系的重要縮影，區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化深入推進的重要動力。黨的二十大報告強調(diào)要促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建優(yōu)勢互補和高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟新布局。要全面實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展，需要系統(tǒng)分析高質(zhì)量發(fā)展存在的問題和面臨的障礙，探索推動高質(zhì)量發(fā)展路徑，科學(xué)設(shè)計實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的政策體系。從高質(zhì)量發(fā)展的目標設(shè)定來看，創(chuàng)新驅(qū)動理應(yīng)成為引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵部件。區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展對體制機制改革提出了更高的要求。智慧專業(yè)化是一種新興創(chuàng)新發(fā)展理論，為區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展提供了新的政策思路，這既是國家實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實要求，也是順應(yīng)與國際創(chuàng)新發(fā)展趨勢對接的時代需要。基于此，本文在明確區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的理論沿革的基礎(chǔ)上，按照智慧專業(yè)化邏輯結(jié)構(gòu)構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的政策框架，運用案例分析和對比研究，從政策組合、資本支持和運行監(jiān)管三方面展開詳細闡述，以期為地方政府實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供方向路徑和決策參考。

1 區(qū)域創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的理論路徑

經(jīng)濟由高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型背景下，學(xué)者們從不同視角圍繞高質(zhì)量發(fā)展展開研究。一是高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)視角，從馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)出發(fā)梳理高質(zhì)量發(fā)展理論基礎(chǔ)，刻畫高質(zhì)量發(fā)展內(nèi)涵特征。二是結(jié)構(gòu)化視角，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化［1］、區(qū)域優(yōu)勢互補［2］、創(chuàng)新投入規(guī)模比較等視角展開分析［3］。三是測度評價視角，從高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變緣由和內(nèi)涵特征出發(fā)構(gòu)建評價指標體系，代表性研究有新時代中國高質(zhì)量發(fā)展評判體系［4］、中國區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展評價指標體系［5］、以新發(fā)展理念為基礎(chǔ)構(gòu)建的中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展演進路徑指標體系［6］。四是功能轉(zhuǎn)化視角，結(jié)合中國改革發(fā)展的現(xiàn)實背景和不同時期的突出問題探討高質(zhì)量發(fā)展的具體路徑。中國實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的核心動力主要依靠“雙輪驅(qū)動+雙體系支撐”的中國特色創(chuàng)新發(fā)展模式［7］，而創(chuàng)新驅(qū)動則是中國特定發(fā)展環(huán)境下的戰(zhàn)略選擇和首要動力，是當代時代發(fā)展的要求和使命［8］，是實現(xiàn)新舊動能轉(zhuǎn)換，完成供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要戰(zhàn)略［9］。五是從實踐路徑視角，一般認為高質(zhì)量發(fā)展路徑演化是內(nèi)生規(guī)律與主觀努力的共同結(jié)果。現(xiàn)有文獻多數(shù)是以經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型為最終落腳點，研究如何完善市場體制機制、激勵和形成創(chuàng)新能力、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級等內(nèi)容。

從創(chuàng)新理論起源出發(fā)，張新寧［10］、崔澤田等［11］學(xué)者贊同馬克思的政治經(jīng)濟學(xué)說，尤其是科技創(chuàng)新思想是創(chuàng)新理論的源泉。驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新應(yīng)該是多方面的，蘇振鋒等［12］學(xué)者強調(diào)區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的核心是區(qū)域科技創(chuàng)新。整體上，科技創(chuàng)新在區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略中具有重要作用，是創(chuàng)新驅(qū)動的核心要素。然而，我國區(qū)域創(chuàng)新體系整體效能較弱，創(chuàng)新要素在多元化創(chuàng)新主體之間的流動存在一定阻礙。從創(chuàng)新資源共享機制看，科技創(chuàng)新資源仍然呈現(xiàn)“散點狀”分布，科技投入產(chǎn)出效率較低。從創(chuàng)新激勵機制看，科研成果資產(chǎn)屬性定位不明，極大影響了創(chuàng)新主體的創(chuàng)新意愿和創(chuàng)新成果市場價值轉(zhuǎn)化。從創(chuàng)新政策協(xié)調(diào)機制看，部門間政策系統(tǒng)缺乏協(xié)調(diào)性和耦合性，存在多頭管理和混亂管理等問題。在這個方向上，應(yīng)該運用新的視角梳理區(qū)域創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展的政策思路，提高創(chuàng)新資源利用效率，強化目標協(xié)同，促進部門協(xié)同和政策協(xié)同，增強區(qū)域協(xié)同發(fā)展的制度供給能力，實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展目標。

2 智慧專業(yè)化的邏輯結(jié)構(gòu)

總體上，智慧專業(yè)化（smart specialization）經(jīng)歷了一個短期而快速的發(fā)展過程。智慧專業(yè)化是優(yōu)先發(fā)展區(qū)域內(nèi)在國際市場上具有潛在競爭力和跨區(qū)域凝聚能力的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和技術(shù)［13］。2012 年，經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在《區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展：智慧專業(yè)化的角色作用》報告中［14］，將智慧專業(yè)化定位為區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新框架智慧專業(yè)化的本質(zhì)是通過企業(yè)家發(fā)現(xiàn)選擇特定優(yōu)勢領(lǐng)域，經(jīng)過模仿進入實現(xiàn)知識性生產(chǎn)并擴大其外溢作用，目的是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改革實現(xiàn)政策雙向優(yōu)化，通過源頭創(chuàng)新實現(xiàn)區(qū)域差異化和高質(zhì)量發(fā)展（見圖1）。

圖1 智慧專業(yè)化的邏輯結(jié)構(gòu)

2.1 企業(yè)家發(fā)現(xiàn)

企業(yè)家精神的內(nèi)核是創(chuàng)新和創(chuàng)造力。企業(yè)家發(fā)現(xiàn)（entrepreneurial discovery）反映的是一個區(qū)域或國家在市場活動中進行研發(fā)和創(chuàng)新的能力。企業(yè)家能根據(jù)本地資源和生產(chǎn)能力進行基于區(qū)域的研發(fā)和創(chuàng)新，進而有利于挖掘區(qū)域優(yōu)勢領(lǐng)域［15］。企業(yè)家發(fā)現(xiàn)能力受企業(yè)家自身知識水平的影響。企業(yè)家知識涵蓋了對科學(xué)和技術(shù)的理解，對市場增長潛力評估、潛在競爭者識別，以及平衡創(chuàng)新活動投入和產(chǎn)出的能力，這正是企業(yè)家發(fā)現(xiàn)作為智慧專業(yè)化首要步驟的原因［16］。歐盟委員會從政策角度強調(diào)，鼓勵企業(yè)家發(fā)現(xiàn)并不是推行“不干涉政府”的借口。按照智慧專業(yè)化邏輯結(jié)構(gòu)，企業(yè)家發(fā)現(xiàn)是發(fā)揮基礎(chǔ)識別作用，但企業(yè)家發(fā)現(xiàn)中信息的不確定性、風(fēng)險性和不對稱性，仍需要一個跨區(qū)域、多維度的政策機制來整合信息資源和提供協(xié)同發(fā)展平臺［17］。

2.2 模仿進入

在原始創(chuàng)新巨大競爭優(yōu)勢的驅(qū)動下，具有企業(yè)家精神的行業(yè)領(lǐng)先者率先感知、識別和挖掘區(qū)域特定優(yōu)勢領(lǐng)域，原始創(chuàng)新進入門檻低導(dǎo)致市場活動主體爭先模仿進入相關(guān)領(lǐng)域，經(jīng)濟主體的模仿進入活動促使市場價格向邊際成本靠攏，從而產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)聚集和規(guī)模效應(yīng)，進而增加了社會效益［18］。這種外溢作用在發(fā)揮區(qū)域地理優(yōu)勢和資源儲量的經(jīng)濟活動中表現(xiàn)得尤為明顯。當然，模仿進入也會引發(fā)負外部效應(yīng)。具體表現(xiàn)為可能會抑制企業(yè)家發(fā)現(xiàn)過程，降低企業(yè)家發(fā)現(xiàn)的主動性和積極性，阻礙企業(yè)家創(chuàng)新探索行為。因此需要建立激勵機制鼓勵和支持企業(yè)家發(fā)現(xiàn)［19］。這一進步引致地方政府思考在新發(fā)展態(tài)勢下如何建立一個與之相配適的創(chuàng)新政策支持體系。公共政策制定不能單純保障人才和基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)鍵性區(qū)域資源在數(shù)量上的增長，還需要通過模仿進入，促使區(qū)域內(nèi)資源利用效率的提高和資源網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，實現(xiàn)地方經(jīng)濟增長［20］。

2.3 經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整

企業(yè)家發(fā)現(xiàn)和模仿進入通過知識擴散和技術(shù)外溢會引發(fā)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生變化。傳統(tǒng)觀點認為創(chuàng)新對于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的影響是線性的，即知識、創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展之間具有因果聯(lián)系且呈直線式發(fā)展，但是這種線性發(fā)展方式過于理想化。智慧專業(yè)化對區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整應(yīng)是螺旋上升模式，區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整將經(jīng)過4 個階段。第一，需求轉(zhuǎn)化階段。新的發(fā)展機遇從舊的生產(chǎn)過程中衍生出來，這得益于規(guī)模化的產(chǎn)業(yè)研發(fā)，工程技術(shù)和手工業(yè)技術(shù)的提高，以及持續(xù)的創(chuàng)新過程。第二，技術(shù)現(xiàn)代化階段。在傳統(tǒng)生產(chǎn)部門，通用技術(shù)現(xiàn)代化發(fā)展可為區(qū)域的智慧專業(yè)化發(fā)展提供空間。第三，多樣化發(fā)展階段。這個階段的發(fā)展重點是實現(xiàn)新發(fā)展機遇和舊行業(yè)生產(chǎn)在區(qū)域經(jīng)濟中協(xié)同增效發(fā)展。新發(fā)展機遇能吸引更多資源和投資從而產(chǎn)生更多經(jīng)濟效益。第四，徹底創(chuàng)新階段。此時，新發(fā)展機會被完全開發(fā)并能夠獨立發(fā)展。這4 個階段是交叉發(fā)展、螺旋遞進，最終促進區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型［21］。

2.4 政策制定邏輯

智慧專業(yè)化視域下的政策制定邏輯應(yīng)“自上而下”還是“由下至上”成為了學(xué)界討論核心。按照傳統(tǒng)兩分法討論智慧專業(yè)化實施政策的制定具有邏輯缺陷［22］。單純的二分法本身既沒有捕捉到經(jīng)濟發(fā)展的需求，也沒有掌握智慧專業(yè)化作為一個發(fā)展過程體現(xiàn)出來的政策邏輯。實施智慧專業(yè)化是一個雙向迭代動態(tài)規(guī)劃過程，即通過反復(fù)反饋進行政策適應(yīng)性調(diào)整的發(fā)展過程。而這個迭代過程分為6 個環(huán)節(jié)：一是政府發(fā)現(xiàn)企業(yè)家發(fā)現(xiàn)行為；二是政府建立一系列的激勵機制和輔助條件支持和引導(dǎo)企業(yè)家發(fā)現(xiàn)；三是政府進行監(jiān)控和評估；四是政府宣傳和指導(dǎo)潛在發(fā)展領(lǐng)域的成熟化；五是政府識別和強調(diào)可能性失敗，指導(dǎo)市場主體理性模仿進入新領(lǐng)域；六是持續(xù)監(jiān)控和再評價，尤其是要評價新領(lǐng)域失去政策支持后持續(xù)獨立發(fā)展的可能。

3 一個新的區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的政策思路

一個理想的創(chuàng)新政策體系應(yīng)該能通過制度建設(shè)加強現(xiàn)有政策之間的協(xié)同作用。然而，從地方政府的政策工具屬性看，絕大部分措施屬于政府主導(dǎo)型，政策受阻或者政策真空現(xiàn)象較為普遍，許多政策屬于政府“一廂情愿”的資源分配而非提供服務(wù)，這也是目前我國地方政府創(chuàng)新發(fā)展路徑高度同質(zhì)的主要原因。鑒于此，區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展應(yīng)該是主體互動的和創(chuàng)新驅(qū)動的。智慧專業(yè)化并不會導(dǎo)致區(qū)域發(fā)展的“碎片化”，而是強調(diào)在國家政策框架下探索與區(qū)域創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的體制機制新模式（見圖2）。

圖2 智慧專業(yè)化視域下的區(qū)域創(chuàng)新高質(zhì)量發(fā)展政策框架

3.1 構(gòu)建靈活的智慧專業(yè)化創(chuàng)新政策組合

區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展是一個以地方為基礎(chǔ)的政策，特別是在一些大型經(jīng)濟體中，制定區(qū)域重點和以重點為核心的行動方案顯得尤為必要。鑒于此，可以考慮從4 個方面發(fā)展構(gòu)建靈活的智慧專業(yè)化創(chuàng)新政策組合（見圖3）。

圖3 靈活的智慧專業(yè)化創(chuàng)新政策組合

一是推動小區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。智慧專業(yè)化主張將公共干預(yù)重點放在對增長和就業(yè)具有最大潛在影響和溢出效應(yīng)的領(lǐng)域，即通過縮小公共干預(yù)的影響范圍以擴大和提高其影響效果。推動小區(qū)域發(fā)展是提高區(qū)域創(chuàng)新政策有效性的核心。小區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展有助于為企業(yè)家發(fā)現(xiàn)提供基礎(chǔ)群體，尤其是中小企業(yè)加入這一過程是至關(guān)重要的。將區(qū)域創(chuàng)新主體識別聚焦至某個具體行業(yè)或某項具體技術(shù)，有利于減輕利益相關(guān)者的篩選工作，提高識別的有效性和準確性。

二是支持變革型創(chuàng)新項目。即創(chuàng)造有利于提升區(qū)域技術(shù)轉(zhuǎn)移能力的環(huán)境，從而提高技術(shù)本體由技術(shù)供體向技術(shù)受體的轉(zhuǎn)換效率。歐盟在報告《支持西巴爾干地區(qū)創(chuàng)新議程：工具及方法》報告中指出，變革型創(chuàng)新項目將影響區(qū)域未來實施創(chuàng)新政策的能力，其核心就是區(qū)域技術(shù)轉(zhuǎn)移能力的建設(shè)。

三是借助數(shù)字化技術(shù)轉(zhuǎn)型。數(shù)據(jù)作為一種無形資產(chǎn)為區(qū)域創(chuàng)新政策制定提供直接或間接事實依據(jù)。地方政府應(yīng)該加快建設(shè)數(shù)字議程（digital agenda），突出數(shù)字化轉(zhuǎn)型動力，借助數(shù)字技術(shù)，打造數(shù)字化市場，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟。然而受其交叉性質(zhì)的影響，數(shù)字化轉(zhuǎn)型的實際效果并不容易估計。借助數(shù)字化實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的首要挑戰(zhàn)是創(chuàng)新政策制定，需要建設(shè)開放性市場和數(shù)字化發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施，為數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供必要基礎(chǔ)。數(shù)字化發(fā)展的核心是數(shù)據(jù)驅(qū)動（data driven），借助數(shù)字化實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于解鎖公共部門地理空間數(shù)據(jù)。

四是培育跨邊界合作治理。對于欠發(fā)達地區(qū)來說，培育跨邊界合作治理是一條與創(chuàng)新發(fā)展前沿接軌的綠色通道。區(qū)域?qū)用婵邕吔绾献髦卫淼闹匾饔迷谟冢环矫嬗欣谡莆丈鐣?jīng)濟發(fā)展的實際創(chuàng)新需要，構(gòu)筑縱橫交錯的政策網(wǎng)絡(luò)體系，消除不同政策之間的矛盾和張力；另一方面通過與社會、市場等創(chuàng)新主體開展橫向協(xié)同合作，有利于減少項目的重疊和浪費，提高資源的利用效率。換言之，跨邊界合作治理要求政府合理扮演一個合作型政府、一個服務(wù)型政府和一個有限參與型政府，明確政府在創(chuàng)新政策推行實踐方面的責(zé)任和義務(wù)。這種發(fā)展邏輯的變化是對有為政府的升級，這事實上與區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實需求密切吻合。

3.2 構(gòu)建高效的智慧專業(yè)化資本支持體系

我國在區(qū)域創(chuàng)新資金要素方面，金融服務(wù)對象仍以國有企業(yè)、大企業(yè)和政府性投融資為主，缺乏針對中小微企業(yè)、民營企業(yè)和“三農(nóng)”領(lǐng)域等薄弱環(huán)節(jié)的金融服務(wù)，多層次多渠道的金融供給并不成熟。歐盟智慧專業(yè)化戰(zhàn)略主要資金來源以歐洲結(jié)構(gòu)投資基金和地平線2020 計劃為主，引入歐盟研究中心、歐盟科研與創(chuàng)新總司（DG-RTD）、區(qū)域和城市政策總司（DG REGIO）、歐洲投資銀行（EIB）和歐洲創(chuàng)新與技術(shù)研究所（EIT）等眾多其他公共、半公共和私人投資（見圖4）。這種組合方式有利于發(fā)展有機融合的投資組合，幫助企業(yè)度過“投資死亡谷”（death of valley），提高金融工具的精準度和連續(xù)性。歐盟在2014—2020 期間共投資近1.3 千億歐元，用于支持和補充歐盟成員國研究與創(chuàng)新及相關(guān)活動。其中，約有550 億歐元來自以支持研究和創(chuàng)新為核心目標的凝聚政策（cohesion policy），地平線2020 戰(zhàn)略提供了近750 億歐元的資助額度。同時，還有其他5 個并行項目通過金融工具，參與或影響歐盟地區(qū)的創(chuàng)新研發(fā)活動，即企業(yè)與中小企業(yè)競爭力計劃（COSME）、伊拉斯莫世界之窗獎學(xué)金計劃（Erasmus+），以支持醫(yī)療保健框架建設(shè)的健康計劃（Health Program）、支持環(huán)境研究的生命科學(xué)計劃（Life Program）和用于跨歐洲電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的連接歐洲計劃（Connecting Europe Facility）。

圖4 歐盟國家投資框架

3.2.1 有機融合的投資組合解決“霧化投資”

由于支持研發(fā)創(chuàng)新活動的資金名目眾多，來源廣泛且并不易被理解，各個國家用于支持創(chuàng)新示范活動、創(chuàng)新研發(fā)活動和創(chuàng)新規(guī)模化活動的資金體系，普遍存在“霧化”現(xiàn)象（atomization）。研發(fā)和創(chuàng)新的利益相關(guān)者常常面臨著不同機構(gòu)的管理，遵循不同的規(guī)則和約束機制。這導(dǎo)致需求主體和供應(yīng)主體之間對接不明或重復(fù)對接，造成資源耗散。

按照智慧專業(yè)化理論，構(gòu)建以技術(shù)成熟度（technology readiness level，TRL）為基礎(chǔ)的評價指標體系可以有效解決“霧化投資”問題。歐盟委員會使用TRL9 級量表，針對每個技術(shù)項目的技術(shù)級別提供參數(shù)進行評估，并根據(jù)項目進度分配TRL 評級。從歐盟第7 框架計劃到地平線2020 戰(zhàn)略，TRL量表的介入演變尤為明顯。由于遵循創(chuàng)新線性模型（linear model of innovation）的隱含邏輯，TRL 量表缺乏解釋和概括區(qū)域創(chuàng)新多樣性的能力。技術(shù)和科學(xué)要素并不是影響創(chuàng)新政策和資助目標的唯一或最重要的驅(qū)動因素。TRL 量表無法捕獲技術(shù)創(chuàng)新以外的創(chuàng)新活動，運用TRL 量表分配需求資金容易導(dǎo)致資本支持體系結(jié)構(gòu)失衡。考慮創(chuàng)新可以隨時隨地、同時或相繼產(chǎn)生，開發(fā)TRL 量表補充評價工具，顯然有利于更全面理解創(chuàng)新的復(fù)雜性和多層次性（見表1）。

表1 基于智慧專業(yè)化的補充評價工具

在雙頭管理，甚至多頭管理的混亂格局下，如何有效利用投融資工具，發(fā)揮資本注入的最大效用是值得深思的問題。智慧專業(yè)化將創(chuàng)新投資從“技術(shù)泥潭”中抽離出來，鼓勵發(fā)展中地區(qū)，特別是邊緣落后地區(qū)嘗試新的創(chuàng)新范式，突破技術(shù)成熟度的應(yīng)用邊界，提出了新的應(yīng)用需求。區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動促進決策者提高對可見性和支持性的決策工具的需求，以技術(shù)成熟度為核心的補充評價支撐機制能夠有效回應(yīng)政策目標，提高區(qū)域治理能力，實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

3.2.2 五步驟設(shè)計方案以提供結(jié)構(gòu)指導(dǎo)

按照智慧專業(yè)化邏輯，可以通過五步驟構(gòu)建一個系統(tǒng)方案來構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展資本體系。（1）盡可能選擇具體的資助目標領(lǐng)域。最合適資助領(lǐng)域應(yīng)該滿足地域發(fā)展的某些具體要求。（2）對可用資金來源進行列表。包括適合任何資助主體的通用資金；針對特定利益主體的專項資金，如中小型企業(yè)扶持資金或者大學(xué)研發(fā)等專項發(fā)展資金；以及直接針對選定資助領(lǐng)域的定投資金等。（3）確定每項資金來源的內(nèi)部特征。可以從考察資金的具體支出項目和資金涉及的其他基本信息兩方面展開。前者涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出、人力資本支出、外部支出、人才流動和培訓(xùn)支出以及研討會議支出等。后者包括資金管理主體、資金主要資助對象、有無交叉投資項目、資金類別和每位投資者的出資比例等描述性信息。（4）基于技術(shù)成熟度評價外部資金來源。大多數(shù)創(chuàng)新資本都以技術(shù)創(chuàng)新為投資對象，以技術(shù)成熟度為評價標準衡量技術(shù)創(chuàng)新水平，能在較大程度上解決創(chuàng)新資本投入的服務(wù)對象問題。需要強調(diào)的是，由于創(chuàng)新活動不一定遵循線性過程，資本支持體系也不應(yīng)該按照時間順序設(shè)計。（5）利用所有可能的外部資金構(gòu)建具體的資本體系方案。額外資金來源可能是連續(xù)的，與創(chuàng)新上下游活動順序耦合，也可能與各項創(chuàng)新活動并行對接，或者是服務(wù)同一種創(chuàng)新活動的替代補充資金。從宏觀角度看，半私人或私人資金都可以納入?yún)^(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的資金支持體系建設(shè)中。

系統(tǒng)分析資金來源有利于了解各項投資資本間的關(guān)聯(lián)性，對構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新資本支持體系至關(guān)重要，因為它決定了任意兩種資金來源之間耦合的可行性。可以將資本來源歸納為4 類，即上游補充資金、下游補充資金、并行補充資金和替代補充資金，進而可勾畫一個智慧專業(yè)化視域下區(qū)域創(chuàng)新資本體系設(shè)計方案（見圖5）。該方案的作用在于，通過先前5個步驟所收集的信息，可以幫助定位和連接與特定發(fā)展主題相關(guān)的所有資金來源，從而可以在不同資金工具間尋求多樣化的資助方案。

圖5 智慧專業(yè)化資本支持體系情景設(shè)計初方案

3.2.3 案例研究

西班牙安達盧西亞地區(qū)聚光太陽能發(fā)電（concentrated solar power，CSP）技術(shù)的資本支持體系具有生動且詳細的解釋作用。

（1）CSP 技術(shù)的選擇。CSP 技術(shù)指集中太陽光加熱介質(zhì)（通常是液體或氣體）產(chǎn)生電力，通過高轉(zhuǎn)化效率的光伏電池直接轉(zhuǎn)化為電能以驅(qū)動發(fā)電機的技術(shù)。作為可持續(xù)創(chuàng)新能源平臺的發(fā)展目標之一，CSP技術(shù)本身就屬于歐盟創(chuàng)新發(fā)展計劃的重要部分。就現(xiàn)行的國家政策來看，塞浦路斯、法國、意大利、希臘、葡萄牙和西班牙都將CSP 納入國家可再生能源行動計劃（NREAPs），CSP 技術(shù)擴散和輻射帶動能力是可預(yù)見的。由于CSP 僅能采集太陽輻射的光束分量，因此地理區(qū)位會極大地影響該技術(shù)的效益產(chǎn)出。就歐洲地理區(qū)域來看，CSP 技術(shù)最佳分布地點在歐洲南部，與斯洛文尼亞、南愛沙尼亞、阿斯圖里亞斯和西西里島等地區(qū)具有區(qū)際合作基礎(chǔ)。

（2）可使用資金列表。鑒于支持能源發(fā)展的投資資金是豐富多樣的，關(guān)注重點應(yīng)該從通用資金項目轉(zhuǎn)為更新和篩選支撐CSP 發(fā)展的專項資金。例如，地平線2020 戰(zhàn)略投資基金、歐洲結(jié)構(gòu)和投資基金以及歐洲投資銀行等投資范圍廣泛的資金來源本身就應(yīng)該納入可使用資金列表中。一些私人資本、地方資本應(yīng)該成為研究和分析的重點（見表2）。

表2 安達盧西亞CSP 技術(shù)發(fā)展?jié)撛诳墒褂玫馁Y金來源

表2 （續(xù)）

（3）資金來源的內(nèi)部結(jié)構(gòu)分析。安達盧西亞根據(jù)CSP 技術(shù)可使用資金來源，從資金名稱、資金信息獲取渠道（官方網(wǎng)站或咨詢推介）、資金的撥款方式（撥款或通過金融中介）、資金的資助領(lǐng)域（專項資金或通用資金）和資金的覆蓋地域范圍（相關(guān)計劃成員國或面向全歐洲）建立了一個專項資金數(shù)據(jù)庫，為支持CSP 技術(shù)發(fā)展的智慧專業(yè)化資本支持體系奠定基礎(chǔ)。

（4）外部資金來源分析。在考察資金來源的同時，考慮互補性資金籌資方案，進一步分析影響資金協(xié)同作用的潛在障礙，如資金的地理覆蓋范圍，與其他類型資金的配套耦合性等問題。安達盧西亞將資金來源分為歐盟通用資金、歐盟專項資金、國家/地區(qū)劃撥資金和私人資本共4 個層次，以及撥款獲得（grant）和金融工具（finical instrument）2 種類型（見圖6），以便更好勾勒CSP 發(fā)展資本支持體系。

圖6 安達盧西亞地區(qū)CSP 智慧專業(yè)化資本支持體系

（5）CSP 智慧專業(yè)化資本支持體系的具體構(gòu)建。根據(jù)前4 個步驟收集的信息，可以精心描繪安達盧西亞地區(qū)CSP 智慧專業(yè)化資本體系情境圖。由于可能存在資金申請失敗的情況，應(yīng)該在規(guī)劃過程中考慮一些替代供資方案，尤其要注重多種金融工具和撥款款項的銜接和并行使用以涵蓋不同的支出項目，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

3.3 構(gòu)建清晰的智慧專業(yè)化運行監(jiān)管模式

僅構(gòu)建智慧專業(yè)化資本支持體系在結(jié)構(gòu)上不具備完備性，無法為區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展提供完整的政策支撐框架，如資本投資效益的區(qū)域差異性、投資環(huán)境的不可復(fù)制性、投資結(jié)果的滿意度和投資過程的不可預(yù)測性等問題，仍需要清晰的運行監(jiān)管模式提供保障和支撐。

一是要明確劃分創(chuàng)新主體權(quán)責(zé)范圍。區(qū)域創(chuàng)新管理體制應(yīng)該與公共政策制定流程聯(lián)系起來，每個職能職責(zé)和邊界都應(yīng)該被詳細地界定和描述，以便有效劃分創(chuàng)新主體的權(quán)責(zé)范圍。區(qū)域創(chuàng)新政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性很大程度上取決于地方政府的領(lǐng)導(dǎo)力。由于區(qū)域創(chuàng)新優(yōu)勢領(lǐng)域或創(chuàng)新項目的選擇可能被主要利益集團內(nèi)部的政治壓力捕獲，為保障區(qū)域利益相關(guān)者的信任和組織信譽，地方政府領(lǐng)導(dǎo)能力要在階段性和靈活性兩方面充分體現(xiàn)，即政府參與創(chuàng)新的深度要與區(qū)域創(chuàng)新需求的各個階段相吻合，以平衡其他創(chuàng)新主體的協(xié)同合作方式。

二是設(shè)置結(jié)果導(dǎo)向型的評價體系。區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展是基于區(qū)域特征，吻合區(qū)域情景，這意味著每個區(qū)域的創(chuàng)新評價指標也應(yīng)該因地制宜。要實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展，設(shè)置結(jié)果導(dǎo)向型的評價指標體系是回應(yīng)政策目標的必然要求。基于智慧專業(yè)化的評價體系構(gòu)建必須是結(jié)果導(dǎo)向型的。以此為基線，應(yīng)該包括產(chǎn)出指標（衡量資助項目直接產(chǎn)出類型和水平）、結(jié)果指標（衡量社會經(jīng)濟目標的實現(xiàn)程度）、實踐型指標（優(yōu)勢領(lǐng)域的政策支持情況）、結(jié)構(gòu)型指標（社會經(jīng)濟系統(tǒng)中絕對和相對變化）和內(nèi)容型指標（優(yōu)勢領(lǐng)域的描述性指標）這5 類基礎(chǔ)指標。

三是發(fā)展循環(huán)迭代的全過程監(jiān)管。循環(huán)迭代的全過程監(jiān)管是一種平衡評價和監(jiān)督關(guān)系的有機系統(tǒng)。具體而言，評價環(huán)節(jié)尤其是負責(zé)項目后評價的獨立機構(gòu)可以提供一種外部觀點，能強化政策制定者和公眾政策建議實施的合法性。但是，單獨評價環(huán)節(jié)無法取代監(jiān)督作為一種持續(xù)和定期的測評工具。一個有效區(qū)域監(jiān)管系統(tǒng)必須能在不同層級政策干預(yù)和不同規(guī)模的經(jīng)濟社會現(xiàn)象之間建立聯(lián)系，并且與其他區(qū)域?qū)用婊驀覍用娴谋O(jiān)管系統(tǒng)配合。此外，發(fā)展循環(huán)迭代的全過程管理能催生跨部門合作，有助于更好捕捉優(yōu)勢領(lǐng)域的演變。

4 結(jié)論

智慧專業(yè)化提供了一個新的區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動高質(zhì)量發(fā)展政策思路，主要包括靈活的創(chuàng)新政策組合、高效的資本支持體系和清晰的運行監(jiān)管模式三方面。

（1）要推動小區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展為企業(yè)家發(fā)現(xiàn)提供基礎(chǔ)群體，促進區(qū)域創(chuàng)新可持續(xù)的驅(qū)動發(fā)展。要支持變革型創(chuàng)新項目，提高區(qū)域技術(shù)轉(zhuǎn)移能力。要借助數(shù)字化實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，提高區(qū)域數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力和政策數(shù)據(jù)的處理能力。要培育跨邊界合作治理，幫助落后地區(qū)與發(fā)達地區(qū)快速接軌，實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新質(zhì)量的整體提升。

（2）投資政策對區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的刺激作用是顯著且高效的。在多樣化和復(fù)雜化的現(xiàn)行區(qū)域投資環(huán)境中，應(yīng)該建立有機融合的投資組合以避免“投資死亡谷”，通過精準使用技術(shù)成熟度及其補充支撐評價工具解決投資對象“霧化”問題，具體可以通過五步驟方案建設(shè)高效的智慧專業(yè)化資本支持體系。

（3）應(yīng)該加強區(qū)域政府領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)、確立獨立透明的政策制定過程和形成基于區(qū)域公共政策制定流程的管理體系，從而明確劃分創(chuàng)新主體權(quán)責(zé)范圍以有效推動區(qū)域創(chuàng)新戰(zhàn)略的實施。同時建立結(jié)果導(dǎo)向型的評價體系和發(fā)展迭代循環(huán)的全過程監(jiān)管，為區(qū)域創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)提供全過程保障。