區(qū)域一體化分工—合作視角下的都市圈高質(zhì)量國土空間治理

楊柳青，陳 雯，2

（1. 中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究所，江蘇 南京 210008；2.中國科學(xué)院大學(xué)資源與環(huán)境學(xué)院，北京 100049）

都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)①都市圈的定義來源于國家發(fā)改委2019年發(fā)布的《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》。。作為同城化的通勤區(qū)，都市圈相比于城市群，在跨行政區(qū)之間有著更緊密的經(jīng)濟(jì)地理聯(lián)系。關(guān)于都市圈國土空間治理，在已有的學(xué)術(shù)討論中內(nèi)涵及外延彈性較大。有研究認(rèn)為國土空間治理是依據(jù)資源環(huán)境承載力和國土空間適宜性的雙評價(jià)進(jìn)行空間類型識別與分異，通過資源配置實(shí)現(xiàn)國土空間的有效、公平和可持續(xù)利用，以及各地區(qū)間相對均衡的發(fā)展[1-2]；本質(zhì)是政府、市場、社會主體之間在國土保護(hù)利用上的分工合作關(guān)系的反映[3-5]。國土空間治理與國土空間規(guī)劃有著目標(biāo)—任務(wù)互為支撐的密切關(guān)系，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》明確，到2035年全面提升國土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，基本形成生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，安全和諧、富有競爭力和可持續(xù)發(fā)展的國土空間格局。國土空間規(guī)劃以及配套的政策和責(zé)權(quán)利安排，可以通過對國土空間進(jìn)行不同類型的功能分區(qū)并明確管控要求進(jìn)行國土空間治理[6-7]。都市圈作為緊密聯(lián)系的跨行政區(qū)空間單元，更加需要進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、功能互補(bǔ)、共建共享的國土空間治理及跨界空間規(guī)劃。為此，可以將都市圈的國土空間治理理解為都市圈各個(gè)內(nèi)部區(qū)域在分工合作的過程中促進(jìn)空間布局優(yōu)化、空間要素調(diào)整和空間機(jī)制創(chuàng)新，以更加協(xié)調(diào)均衡的制度安排和行動過程，實(shí)現(xiàn)高水平保護(hù)、高效能利用、高質(zhì)量發(fā)展、高品質(zhì)生活及更加公平正義。

都市圈國土空間治理對推動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。通過對都市圈的經(jīng)濟(jì)、土地、人口、基礎(chǔ)設(shè)施與資源環(huán)境等的失衡或錯(cuò)配進(jìn)行治理，推動資源合理優(yōu)化配置，創(chuàng)造高質(zhì)量生產(chǎn)和高品質(zhì)生活的空間結(jié)構(gòu)，包括經(jīng)濟(jì)集中、生態(tài)安全、社會公平等主要目標(biāo)：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展高效率，將經(jīng)濟(jì)活動集中安排在適宜發(fā)展地區(qū)，增加密度、縮短距離、打破分割，獲取集聚規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，不斷提高空間開發(fā)效率和投資回報(bào)率。二是生態(tài)安全可持續(xù)，在提升空間利用效率基礎(chǔ)上保護(hù)更多的生態(tài)空間，起到水源涵養(yǎng)、綠色碳匯、生物多樣性和災(zāi)害規(guī)避等作用，保障一體化宜居環(huán)境。三是社會福利空間均衡，各地保有特色的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)福利相對均衡，區(qū)域內(nèi)所有地方共享一體化成果，確保所有人獲得均等的社會福利。

然而，都市圈橫跨多個(gè)行政單元，其國土空間治理更加側(cè)重于區(qū)域一體化和同城化背景下的區(qū)域空間關(guān)系治理，不僅包括國土空間功能分工分區(qū)，還包括跨行政區(qū)各類型區(qū)域的合作。都市圈的國土空間功能分工，就是以都市圈為一個(gè)整體的同城化區(qū)域，統(tǒng)籌考慮國土空間開發(fā)與保護(hù)分工總體格局；與一個(gè)行政單元內(nèi)部的空間分工格局相比，都市圈要從更大區(qū)域范圍統(tǒng)籌，以整體經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益最大化為目標(biāo)，考慮重要生態(tài)保護(hù)區(qū)域的整體配置和城鎮(zhèn)化工業(yè)化開發(fā)空間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。而分區(qū)帶來的空間調(diào)整可能會加劇各行政區(qū)之間利益的不平衡，也可能面臨毗鄰地區(qū)的城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間邊界的相互不銜接。為此，基于都市圈的中心城市與周邊城市的同城化和跨界增長的需求，都市圈中的每個(gè)城市既要考慮在區(qū)域分工基礎(chǔ)上進(jìn)行成本共擔(dān)—利益共享的合作，又要考慮自身的國土空間格局如何與毗鄰地區(qū)進(jìn)行銜接，這離不開跨行政區(qū)進(jìn)行共同性的空間調(diào)整優(yōu)化以及在空間之上的要素配置、設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的合作。只有科學(xué)的國土空間分工與合作治理，才能為都市圈的高質(zhì)量發(fā)展奠定空間基礎(chǔ)。而如何進(jìn)行國土空間功能合理科學(xué)的分工分區(qū)，如何推動跨行政區(qū)各類型區(qū)域的有效合作，是都市圈國土空間治理面臨的關(guān)鍵科學(xué)問題。

本文按照“理論建構(gòu)—實(shí)證分析—?dú)w納總結(jié)”的邏輯范式，首先，基于空間均衡理論理清都市圈國土空間分工分區(qū)和跨行政區(qū)合作之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，并分別構(gòu)建“為什么，怎么做”理論分析框架。其次，選取南京都市圈的分工分區(qū)過程和三種類型的跨行政區(qū)空間合作典型案例進(jìn)行實(shí)證研究，分析在具體的都市圈國土空間治理情境中面臨的障礙和破解路徑，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。最后，討論都市圈跨行政區(qū)的產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間合作治理實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量共同發(fā)展的可能情形。本文旨在豐富都市圈國土空間治理的相關(guān)理論知識，為都市圈國土空間治理的實(shí)踐提供借鑒。

1 都市圈國土空間分工與合作治理的分析框架

都市圈國土空間治理的核心要義在空間分工與合作，這是實(shí)現(xiàn)都市圈同城化和一體化的關(guān)鍵。在功能分工基礎(chǔ)上進(jìn)行分區(qū)，實(shí)現(xiàn)因地制宜、分類管控，優(yōu)勢互補(bǔ)，這是合作的基礎(chǔ)；不同功能類型地區(qū)的空間合作，包括了連通型、互補(bǔ)型和共享型三種類型，都需要遵循成本共擔(dān)利益共享的原則，才能達(dá)到整體利益最大化、局部利益均衡化的目標(biāo)，并通過動態(tài)的空間可持續(xù)均衡過程、形成都市圈國土空間高質(zhì)量發(fā)展格局。

1.1 都市圈國土空間分工分區(qū)

都市圈國土空間分工分區(qū)的理論基礎(chǔ)是空間均衡。空間均衡的分工分區(qū)通過匹配空間供給能力與需求的保護(hù)程度，確立空間開發(fā)與保護(hù)的功能分工格局和經(jīng)濟(jì)社會開發(fā)—自然生態(tài)保護(hù)的最優(yōu)空間配置的類型分區(qū)，以此促進(jìn)空間經(jīng)濟(jì)增長與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)整體生態(tài)和經(jīng)濟(jì)效益最大化[8-9]。空間類型分區(qū)是地區(qū)功能分工的重要表現(xiàn)形式[9-10]。空間功能分區(qū)首先應(yīng)分為以生產(chǎn)工業(yè)品為主的開發(fā)空間和以生產(chǎn)生態(tài)品為主的保護(hù)空間，開發(fā)空間主要指承擔(dān)人口居住和產(chǎn)業(yè)發(fā)展活動的建設(shè)空間，保護(hù)空間主要指具有生態(tài)服務(wù)功能和維護(hù)要求的各類生態(tài)空間，以及提供初級生產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)空間[10]。通過評估每個(gè)地區(qū)的生態(tài)—經(jīng)濟(jì)重要性，劃分應(yīng)開發(fā)和需保護(hù)的空間，資源環(huán)境容量大、發(fā)展?jié)摿ν⒌牡貐^(qū)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更多經(jīng)濟(jì)社會活動，開發(fā)強(qiáng)度高；生態(tài)重要性高、發(fā)展?jié)摿^差的地區(qū)主要承擔(dān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)維護(hù)的功能，開發(fā)強(qiáng)度低（圖1）[10-11]。這也是地理學(xué)堅(jiān)持的“因地制宜”科學(xué)認(rèn)識地理環(huán)境、評判區(qū)域比較優(yōu)勢、認(rèn)知空間條件差異的經(jīng)典方法[9,11]。這種空間均衡分工模式有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的長期穩(wěn)定和可持續(xù)，有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由單純資源密集型向資源節(jié)約型、由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵擴(kuò)張的積極方向轉(zhuǎn)化，有利于保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)空間、維護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的穩(wěn)定性，可以更好地滿足人們對改善生存環(huán)境和提高生活質(zhì)量的追求，有利于促進(jìn)社會整體的良性發(fā)展[12]。

圖1 生態(tài)與經(jīng)濟(jì)重要性與開發(fā)強(qiáng)度關(guān)系Fig.1 Relationship between ecological and economic importance and development intensity

都市圈的空間功能分工分區(qū)，是將都市圈空間視為一個(gè)整體，在地域開發(fā)與保護(hù)適宜性分析基礎(chǔ)上確定都市圈空間開發(fā)—保護(hù)的總體格局，使之能夠有效促進(jìn)各類型主體功能區(qū)相對集中與銜接，有益于形成較為集聚的城鎮(zhèn)化空間和較為開敞的自然生態(tài)空間；從開發(fā)保護(hù)格局—主體功能區(qū)—三類空間實(shí)現(xiàn)不同尺度功能分區(qū)的銜接與協(xié)同。

分區(qū)步驟上（圖2），首先遵循國家及重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略要求，基于資源環(huán)境承載力和空間開發(fā)適宜性的雙評價(jià)綜合判斷，識別空間均衡分工的開發(fā)與保護(hù)功能，確定都市圈空間發(fā)展格局，包括城鎮(zhèn)化工業(yè)化點(diǎn)、線、塊與軸帶等組成的開發(fā)格局，生態(tài)斑塊、生態(tài)廊道及保護(hù)帶等組成的重要生態(tài)屏障的保護(hù)格局。在此基礎(chǔ)上，以市區(qū)、縣及縣級市為單元進(jìn)行市縣的主體功能定位，劃定城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三類主體功能區(qū)①2020年以前，主體功能區(qū)分類遵循《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出的優(yōu)化開發(fā)、重點(diǎn)開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)4種類型。2020年，自然資源部辦公廳印發(fā)的《省級國土空間規(guī)劃編制指南》（試行）對主體功能區(qū)體系進(jìn)行調(diào)整，將4類主體功能區(qū)合并為3類，分別是以提供工業(yè)品和服務(wù)產(chǎn)品為主體功能的城市化地區(qū)、以提供農(nóng)產(chǎn)品為主體功能的農(nóng)業(yè)地區(qū)和以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能的生態(tài)地區(qū)。。為進(jìn)一步落實(shí)和銜接市縣主體功能定位，需要在市縣內(nèi)部劃分城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三類空間，并提出管制要求，包括允許做什么、禁止做什么、強(qiáng)度和規(guī)模多少以及分配多少資源等。一般來說，各市縣三類空間的適度規(guī)模和比例結(jié)構(gòu)遵循2014 年國家發(fā)改委《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》②2014年國家發(fā)改委《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》明確提出“城鎮(zhèn)空間占比，要按照優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)依次遞減；農(nóng)業(yè)空間占比，在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的市縣應(yīng)高于50%；生態(tài)空間占比，在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的市縣應(yīng)高于50%。”。如果從都市圈整體優(yōu)化的要求出發(fā)，可以對三類空間的比例規(guī)模因地制宜進(jìn)行調(diào)整（圖3），例如，適宜進(jìn)行城鎮(zhèn)化開發(fā)的區(qū)縣，城鎮(zhèn)化空間比例可以適當(dāng)提高，農(nóng)業(yè)空間和生態(tài)空間的比例便會相應(yīng)降低。

圖2 空間功能分區(qū)體系Fig.2 Spatial functional zoning system

圖3 都市圈基于國土空間統(tǒng)籌分工分區(qū)與跨界空間合作的關(guān)系示意圖Fig.3 The relationship between metropolitan areas based on the integrated division of spatial function and cross-border spatial cooperation in territorial space

1.2 都市圈跨行政區(qū)空間合作類型

都市圈國土空間分工分區(qū)，理論上能夠?qū)崿F(xiàn)整體空間生態(tài)和經(jīng)濟(jì)收益最大化，但局部利益可能不均衡，如一些主體功能定位為生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的地區(qū)因承擔(dān)較多保護(hù)空間功能而帶來發(fā)展權(quán)受損，需要通過產(chǎn)業(yè)分工合作進(jìn)行局部利益均衡，可能涉及到空間調(diào)整與優(yōu)化；毗鄰地區(qū)“三區(qū)三線”的空間布局不銜接、不協(xié)同等，都需要通過跨行政區(qū)空間合作進(jìn)行治理。跨行政區(qū)空間合作包括非毗鄰和毗鄰地區(qū)跨界空間合作兩個(gè)層次。非毗鄰跨界空間合作是指行政區(qū)之間空間發(fā)展功能和強(qiáng)度上的分工，例如生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)容分工與互補(bǔ)合作，跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工及園區(qū)聯(lián)動發(fā)展，大型公共設(shè)施的共享、基于主體功能定位的開發(fā)強(qiáng)度管控和用地空間調(diào)整等。這樣的合作通過都市圈國土空間規(guī)劃或國土空間協(xié)同規(guī)劃的編制與實(shí)施執(zhí)行，根據(jù)兩地比較優(yōu)勢，按照互惠互利、互不干擾的原則，針對跨界空間的規(guī)劃協(xié)調(diào)進(jìn)行約定，落實(shí)國土空間功能分區(qū)管治要求。毗鄰地區(qū)跨界空間合作不僅包括產(chǎn)業(yè)和功能聯(lián)動，還包括毗鄰地區(qū)的城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地空間在行政邊界上進(jìn)行功能銜接和聯(lián)通的合作事項(xiàng)。在城鎮(zhèn)化空間的毗鄰跨界銜接上，可以統(tǒng)籌引導(dǎo)人口、產(chǎn)業(yè)的用地配置及重要公共設(shè)施的共享配置，推動交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施對接與共建共享，一些毗鄰城鎮(zhèn)可以統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展與園區(qū)合作。在農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間的毗鄰跨界銜接上，注重生態(tài)保護(hù)紅線和永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域的無縫銜接，特別是在水域空間協(xié)同上下游、左右岸的水資源、水生態(tài)環(huán)境和水安全的關(guān)系。當(dāng)城鎮(zhèn)化開發(fā)空間與農(nóng)業(yè)和生態(tài)保護(hù)空間在毗鄰地區(qū)發(fā)生功能交錯(cuò)時(shí)，往往會對共建設(shè)施帶來鉗制影響，需要都市圈層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。無論是非毗鄰地區(qū)還是毗鄰地區(qū)的跨界空間合作，按照內(nèi)在邏輯，都可以分為互補(bǔ)型、連通型和共享型三種空間合作類型：

（1）互補(bǔ)型合作。其需求既來自都市圈內(nèi)各城市間資源、資本、技術(shù)等發(fā)展要素的優(yōu)勢互補(bǔ)需求，也來自各地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間的分工合作需求[13-14]。在空間上表現(xiàn)為城市化、農(nóng)業(yè)和生態(tài)功能互補(bǔ)帶來的用地優(yōu)化調(diào)整需求，特別是都市圈中心城市作為優(yōu)化開發(fā)空間，城市建設(shè)用地緊缺，資本技術(shù)向外圍城市化重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域輸出時(shí)，就有了“核心城市資本技術(shù)+外圍城市土地空間”的跨界共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的合作方式。這樣的合作需要探討在國土空間治理中土地產(chǎn)出收益及增值的再分配路徑[15-16]。

（2）連通型合作。交通等線型功能性設(shè)施和功能性空間的跨界連通合作需求，主要包括交通基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的跨行政區(qū)延伸。連通型合作需要進(jìn)行毗鄰地區(qū)空間規(guī)劃的對接與調(diào)整，永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線的“無縫銜接”尤為重要，這樣可以避免空間布局錯(cuò)位帶來的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境負(fù)外部性[7,12]，既保證農(nóng)業(yè)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)完整性和質(zhì)量，也能更好地服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，城際交通基礎(chǔ)設(shè)施的連通可能會面臨跨界雙方需求迫切程度不同，存在建設(shè)意愿不對等，建設(shè)時(shí)序不一致的問題[17]。跨界共建基礎(chǔ)設(shè)施，關(guān)鍵在于同步協(xié)作和成本共擔(dān)[17-18]。

（3）共享型合作。毗鄰行政區(qū)的公共資源、公共設(shè)施等的共建共享合作需求，主要包括跨界資源環(huán)境的共保聯(lián)治和規(guī)模經(jīng)濟(jì)型公共設(shè)施的共建共享。跨界地區(qū)共享水資源，上下游左右岸就需要共同保護(hù)水資源，治理水環(huán)境，空間上需要共建水源涵養(yǎng)保護(hù)區(qū)，共建的關(guān)鍵在于能夠建立資源付費(fèi)、生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境賠償機(jī)制[19-20]。跨界公共設(shè)施如機(jī)場、港口、危廢品處理設(shè)施、大型醫(yī)療機(jī)構(gòu)等是需要發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的公共和準(zhǔn)公共物品，都市圈規(guī)劃鼓勵(lì)城市共建共享規(guī)模集聚型的公共設(shè)施，共建關(guān)鍵在于形成“成本共擔(dān)，利益共享”的市場化合作機(jī)制[21-22]。

1.3 都市圈跨行政區(qū)空間合作治理的障礙及路徑

都市圈的跨行政區(qū)空間合作治理，就是在功能分工和類型分區(qū)基礎(chǔ)上對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等空間開發(fā)與保護(hù)行為在更大區(qū)域范圍進(jìn)行協(xié)同。在行政分割和財(cái)政分權(quán)的背景下，每個(gè)“理性人”地方政府都基于本轄區(qū)發(fā)展需求設(shè)定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)、制定空間發(fā)展規(guī)劃，做出基于自身財(cái)稅實(shí)力的空間治理決策[18,23]。但從整體利益來看，局部相互之間則有可能存在矛盾與沖突。跨行政區(qū)空間合作治理可以被理解為各行政區(qū)之間在跨界公共事務(wù)治理的目標(biāo)及相關(guān)利益沖突上的博弈與調(diào)和過程。對基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境和民生領(lǐng)域的治理具有公共物品或準(zhǔn)公共物品屬性，都市圈相關(guān)地方政府成為跨行政區(qū)空間合作的主要推手。

區(qū)域空間合作治理面臨兩種典型障礙，可能是信息不對稱或無法支付合作成本條件下各地規(guī)劃不協(xié)同“逆向選擇”，也可能是充分權(quán)衡利弊后的“道德風(fēng)險(xiǎn)”。在都市圈跨行政區(qū)空間合作的現(xiàn)實(shí)情景中，“逆向選擇”通常是因?yàn)榕彽貐^(qū)在空間規(guī)劃編制期間缺乏相互溝通，每個(gè)行政區(qū)只關(guān)心本轄區(qū)發(fā)展，而忽略或不愿意與周邊城市進(jìn)行發(fā)展需求的溝通協(xié)調(diào)，結(jié)果造成毗鄰地區(qū)空間規(guī)劃不對接，使得以規(guī)劃對接為前提的跨行政區(qū)空間合作無法開展[17,23]。都市圈的國土空間合作治理，更多體現(xiàn)在毗鄰地區(qū)的空間合作治理上。“道德風(fēng)險(xiǎn)”則發(fā)生在雙方相互溝通了合作需求等信息之后，是合作雙方在充分權(quán)衡自身支付合作成本的能力以及合作能夠帶來預(yù)期收益與風(fēng)險(xiǎn)之后做出的理性決策[17,23]，其背后可能存在兩種情形：第一，雙方對于空間發(fā)展需求迫切程度不同，合作帶來的地域間成本投入和收益預(yù)期不對等，總有一方不愿意合作；第二，雙方均存在迫切的合作需求與意愿，但因合作方支付不起合作成本而導(dǎo)致合作無法成功，如缺乏土地指標(biāo)和缺乏有效投資等。

破除空間合作治理存在的“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，可以通過以下三條路徑。第一，通過毗鄰城市地方政府、上級政府和公眾等多方主體之間的充分溝通進(jìn)行參與式信息調(diào)查，識別出毗鄰地區(qū)存在哪些空間問題需要進(jìn)行合作治理，如此便破除了信息不對稱帶來的“逆向選擇”障礙[17,24]。第二，針對每一項(xiàng)合作內(nèi)容，毗鄰城市地方政府只要通過協(xié)商或交易，調(diào)整空間規(guī)劃內(nèi)容，將合作的地域間成本—收益調(diào)整至相對均衡，達(dá)到雙方滿意，便能破除合作中的“道德風(fēng)險(xiǎn)”障礙[17,24]。第三，如果遇到地方政府無法解決的空間治理內(nèi)容，例如建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)配、生態(tài)紅線調(diào)整、投資短缺、項(xiàng)目立項(xiàng)無權(quán)限等問題，可以通過尺度上推的方式，尋求上級政府的輔助協(xié)調(diào)[24-26]。

在具體的都市圈跨界空間合作治理過程中，三種機(jī)制可能都會發(fā)揮作用。這是因?yàn)椋际腥哂忻黠@的核心—外圍空間結(jié)構(gòu)，各個(gè)城市之間也存在經(jīng)濟(jì)實(shí)力或行政等級的強(qiáng)弱差異，這意味著各地方政府在合作中的話語權(quán)可能存在不對等[17-24]。因此，當(dāng)實(shí)力較強(qiáng)的一方表現(xiàn)出“不合作”，話語權(quán)較弱的一方無法開啟合作協(xié)商，就需要上級政府干預(yù)才能促進(jìn)合作可談，例如，將跨界合作項(xiàng)目納入上級政府法定規(guī)劃，話語權(quán)較弱的一方才有機(jī)會推進(jìn)合作協(xié)商。

2 南京都市圈國土空間分工分區(qū)與合作實(shí)踐

南京都市圈是國家發(fā)改委批復(fù)的第一個(gè)國家級都市圈，其空間范圍是以南京為核心、區(qū)域緊密聯(lián)系的城市區(qū)域，周邊城市包括江蘇省的鎮(zhèn)江市、揚(yáng)州市、淮安市以及常州市的金壇區(qū)、溧陽市和安徽省的蕪湖市、馬鞍山市、滁州市、宣城市。以南京都市圈為案例研究基于以下原因：第一，南京都市圈是長三角重要的組成部分，也是我國最早建立的跨省都市圈之一，在國內(nèi)較早探索空間分工與跨界合作發(fā)展實(shí)踐[27]。早在2014年，南京都市圈8個(gè)成員城市規(guī)劃部門就開始編制《南京都市圈城鄉(xiāng)空間協(xié)同規(guī)劃》，并通過多輪協(xié)調(diào)會商、雙邊對接編制了《南京都市圈區(qū)域空間協(xié)調(diào)技術(shù)準(zhǔn)則》和南京周邊跨界地區(qū)發(fā)展協(xié)調(diào)規(guī)劃，作為城市間跨界空間規(guī)劃協(xié)調(diào)、對接與調(diào)整的依據(jù)[28]。第二，自從長三角一體化上升為國家戰(zhàn)略、國家發(fā)展與改革委員會批復(fù)同意《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》以來，南京都市圈在跨界產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建，基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治等方面的區(qū)域合作進(jìn)程顯著加快。

為此，本文以南京都市圈城鄉(xiāng)空間協(xié)同規(guī)劃的分工分區(qū)過程為例，選取跨界產(chǎn)業(yè)園區(qū)合作共建、城際斷頭路連通和跨界流域水環(huán)境合作治理的典型案例分別進(jìn)行互補(bǔ)型、連通型、共享型跨行政區(qū)空間合作的實(shí)證研究。通過半結(jié)構(gòu)訪談和文本分析還原案例的過程事實(shí)，以期在具體的合作情景中進(jìn)行實(shí)證分析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

2.1 南京都市圈國土空間分工分區(qū)實(shí)踐

在國家發(fā)改委批復(fù)的《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》中，按照“堅(jiān)持極點(diǎn)帶動、同城先行、軸帶支撐、輻射周邊，提高區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”的原則，構(gòu)建了“一極兩區(qū)四帶”的南京都市圈空間發(fā)展格局。空間分工分區(qū)過程如下：

首先，基于核心城市南京與周邊城市之間的通勤聯(lián)系的緊密程度劃定了寧鎮(zhèn)揚(yáng)和寧馬滁兩處同城化片區(qū)。其次，根據(jù)南京都市圈內(nèi)的自然地域特點(diǎn)，主要選擇生態(tài)重要性、災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)性、土地資源豐度、水環(huán)境容量、水網(wǎng)密度、交通區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口集聚度8個(gè)指標(biāo)，進(jìn)行資源環(huán)境承載力和空間開發(fā)適宜性的綜合評價(jià)，重點(diǎn)評判都市圈地域空間進(jìn)行開發(fā)建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的適宜性，突出分析自然生態(tài)、資源環(huán)境要素對于空間開發(fā)的約束程度，重點(diǎn)考慮經(jīng)濟(jì)社會要素對于空間開發(fā)的引導(dǎo)作用，進(jìn)而建立開發(fā)和保護(hù)適宜性的空間序列。由此確立都市圈空間開發(fā)與保護(hù)的基本發(fā)展格局，開發(fā)空間格局劃定滬寧合創(chuàng)新服務(wù)中樞帶、沿江綠色智造帶、寧宣淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶、寧杭滁生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶4條特色發(fā)展軸帶（圖4）；保護(hù)空間格局劃定長江生態(tài)保護(hù)帶、西部江淮丘陵生態(tài)保育區(qū)、東北部水網(wǎng)生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)、南部江南丘陵生態(tài)保育區(qū)等“一帶三片”的區(qū)域生態(tài)框架（圖5）。另外，以縣域?yàn)閱卧Y(jié)合上位規(guī)劃和各城市規(guī)劃對南京都市圈成員城市進(jìn)行主體功能定位，以空間發(fā)展現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，以主要城市功能完善為目標(biāo)，基于雙評價(jià)結(jié)果劃定城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和生態(tài)功能區(qū)三類主體功能區(qū)（圖6）。

圖4 南京都市圈開發(fā)空間格局圖Fig.4 Spatial pattern of development in Nanjing metropolitan area

圖5 南京都市圈保護(hù)空間格局圖Fig.5 Spatial pattern of protection in Nanjing metropolitan area

圖6 南京都市圈空間功能分區(qū)Fig.6 Spatial functional division of Nanjing metropolitan area

2.2 互補(bǔ)型跨行政區(qū)空間合作治理

《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》提出推動以南京江北新區(qū)和淮安盱眙為主體的寧淮南北共建園區(qū)建設(shè)，為落實(shí)規(guī)劃要求，兩地合作共建了寧淮智能制造產(chǎn)業(yè)園，其治理過程如下：首先，南京和淮安牽頭成立了市級層面的規(guī)劃委員會，根據(jù)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)建設(shè)發(fā)展的需要，兩地合作編制寧淮特別合作區(qū)的國土空間規(guī)劃，梳理所有的合作事項(xiàng)，并協(xié)調(diào)好產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃與盱眙上位規(guī)劃及合作園區(qū)周邊市縣（區(qū)）規(guī)劃的關(guān)系，最終通過多層級、多區(qū)域的規(guī)劃協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)合作共建園區(qū)與江北新區(qū)、盱眙縣規(guī)劃建設(shè)“一張圖”。其次，南京和淮安通過聯(lián)合上報(bào)江蘇省政府取得上級政府支持，借由省政府平臺發(fā)布《寧淮特別合作區(qū)發(fā)展總體規(guī)劃》賦予規(guī)劃以法律約束力，確保合作事項(xiàng)均能在空間上落實(shí)。為推動南北產(chǎn)業(yè)合作，江蘇省政府規(guī)劃了寧淮城際鐵路作為南京江北新區(qū)與產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)之間的快速聯(lián)系通道，并通過授權(quán)產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)與江北新區(qū)享受同等的稅收優(yōu)惠政策成功將部分企業(yè)從江北新區(qū)轉(zhuǎn)移到盱眙。最后，南京和淮安通過協(xié)商以7∶3 的比例出資共建了開發(fā)公司，通過稅收分成、GDP 統(tǒng)計(jì)共享、干部職級高配解決了雙方合作驅(qū)動力的問題，保障市場化運(yùn)行模式的可持續(xù)健康發(fā)展。

寧淮智能制造產(chǎn)業(yè)合作園區(qū)的治理經(jīng)驗(yàn)表明，都市圈跨界共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)的合作治理，首先需要通過編制專門的跨界國土空間協(xié)同規(guī)劃，進(jìn)行三類空間的協(xié)同配置，以保障重要空間的共同開發(fā)；其次，暢通上下級政府之間的信息溝通，取得上級政府的支持，提高規(guī)劃的約束力，對于跨界國土空間協(xié)同規(guī)劃落地所需的政策和資源保障也很重要；最后，合作雙方商定共建的成本分?jǐn)偤臀磥硎找娣殖傻谋壤Ｕ铣杀臼找娴目沙掷m(xù)均衡是合作可持續(xù)進(jìn)行的關(guān)鍵。

2.3 連通型跨行政區(qū)空間合作治理

位于南京仙林與句容寶華之間的牡丹西路—廣志路斷頭路治理過程如下：2014 年，南京都市圈8 個(gè)成員城市規(guī)劃部門合作編制的《南京都市圈城鄉(xiāng)空間協(xié)同規(guī)劃》統(tǒng)一了這條跨界道路雙邊的斷面設(shè)計(jì)和紅線寬度，但由于雙方的合作需求和迫切程度不同，這條路并未能同步落實(shí)到各自的法定規(guī)劃中進(jìn)行建設(shè)。2017 年，句容寶華鎮(zhèn)將牡丹西路修建至行政邊界，南京段因?yàn)榻?jīng)過基本農(nóng)田大約900 m成為斷頭路。斷頭路附近的彩虹城小區(qū)居民向兩地的市長信箱進(jìn)行了大量投訴，原本到南京仙林湖地鐵站幾百米的路程，因斷頭路的存在需要繞行很遠(yuǎn)。輿論壓力下，句容主動與南京協(xié)商，但被告知這段路因經(jīng)過基本農(nóng)田而暫無建設(shè)計(jì)劃。直到2020年，句容抓住編制新一輪國土空間規(guī)劃的窗口期與南京協(xié)商調(diào)整了橫亙在斷頭路中間的基本農(nóng)田，這條斷頭路目前已具備實(shí)施條件。

牡丹西路—廣志路斷頭路的治理經(jīng)驗(yàn)表明，跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施的連通，需要在規(guī)劃設(shè)計(jì)和立項(xiàng)決策階段建立信息溝通、利益協(xié)商的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，通過規(guī)劃的道路紅線寬度和技術(shù)等級的對接、用地空間調(diào)整、納入各城市法定空間規(guī)劃奠定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的技術(shù)和制度基礎(chǔ)，通過毗鄰地區(qū)的協(xié)商確定實(shí)施方案，推進(jìn)同步立項(xiàng)、同步審批、共同投資、同步建設(shè)，保障建設(shè)資金、建設(shè)用地指標(biāo)等合作資源。

2.4 共享型跨行政區(qū)空間合作治理

郎溪—溧陽天目湖青蝦退養(yǎng)是南京都市圈典型的跨界流域水環(huán)境合作治理的案例。安徽省郎溪縣凌笪鎮(zhèn)下吳村與江蘇省溧陽市天目湖鎮(zhèn)毗鄰，其中，洙漕河流經(jīng)兩地匯入溧陽重要水源地—天目湖大溪水庫。上游的下吳村大規(guī)模養(yǎng)殖青蝦的尾水流入天目湖，對其水質(zhì)健康穩(wěn)定構(gòu)成較大威脅。為了保證大溪水庫的水資源質(zhì)量，兩地合作治理過程如下：最初，溧陽主動發(fā)起了建立起常態(tài)化的跨行政區(qū)協(xié)商機(jī)制，并引入第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)——中國科學(xué)院南京地理與湖泊研究開展水質(zhì)監(jiān)測和污染源調(diào)查，合作雙方通過環(huán)境質(zhì)量信息共享，明確雙方應(yīng)共同承擔(dān)起跨行政區(qū)環(huán)境問題的治理責(zé)任，減少因信息不完全帶來的扯皮“道德風(fēng)險(xiǎn)”。然后，雙方通過協(xié)商提出解決方案并貫徹落實(shí)，下游的溧陽天目湖鎮(zhèn)通過土地流轉(zhuǎn)的方式獲取上游青蝦養(yǎng)殖用地30 年的土地承包經(jīng)營權(quán)，并按照江蘇標(biāo)準(zhǔn)予以青蝦養(yǎng)殖戶退養(yǎng)補(bǔ)償，下吳村青蝦塘最終得以全部退養(yǎng)。所有退養(yǎng)蝦田由天目湖鎮(zhèn)生態(tài)水源地建設(shè)有限公司承包接管，經(jīng)過整理后改變土地用途用來種植水稻、小麥、油菜等常規(guī)糧食作物，土地利用方式轉(zhuǎn)變保證了水環(huán)境治理的效果。

郎溪—溧陽共保天目湖大溪水庫的治理經(jīng)驗(yàn)表明，跨界水資源環(huán)境合作治理因具有明顯的公共物品色彩，易發(fā)生搭便車效應(yīng)和集體行動困境等多重公共治理問題。一般情況下，跨界水資源環(huán)境合作治理需要通過權(quán)威的第三方環(huán)境監(jiān)測機(jī)構(gòu)披露環(huán)境質(zhì)量變化的信息，推動合作雙方信息準(zhǔn)確共享；通過客觀評估認(rèn)定治理責(zé)任和治理成本的承擔(dān)比例；通過聯(lián)席會議共商確定生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境損害賠償?shù)姆绞胶徒痤~，實(shí)現(xiàn)受益者付費(fèi)補(bǔ)償、污染者負(fù)責(zé)賠償?shù)纳鷳B(tài)環(huán)境共保聯(lián)治。

3 結(jié)論、討論與展望

3.1 結(jié)論

都市圈國土空間治理是實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化和高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，也是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。本文從都市圈國土空間治理的概念出發(fā)，將都市圈國土空間治理過程結(jié)構(gòu)化為區(qū)域一體化的空間分工分區(qū)與跨行政區(qū)空間合作兩個(gè)環(huán)節(jié)，并初步探究得出了二者之間的邏輯關(guān)聯(lián)與實(shí)踐思路。

都市圈國土空間治理的核心要義在于空間分工與合作。都市圈國土空間功能分工能夠確立開發(fā)與保護(hù)的基本格局，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行分區(qū)，實(shí)現(xiàn)因地制宜、分類管控、優(yōu)勢互補(bǔ)。都市圈不同主體功能類型地區(qū)之間的空間合作，包括互補(bǔ)型、連通型、共享型三種類型，能夠解決分工帶來的局部利益不均衡和行政分割帶來的毗鄰地區(qū)不銜接的問題。跨行政區(qū)合作過程常常面臨兩種典型障礙，包括合作雙方信息不對稱引起的空間規(guī)劃不對接“逆向選擇”和地域間合作成本收益不對等導(dǎo)致的不合作“道德風(fēng)險(xiǎn)”，需要遵循成本共擔(dān)—利益共享的合作原則，才能達(dá)到整體利益最大化的分工目標(biāo)。暢通信息溝通渠道，以利益均衡為目標(biāo)的談判協(xié)商，上級政府的協(xié)調(diào)干預(yù)是破除合作障礙，推動局部利益均衡的三條有效路徑。

本文在都市圈空間治理研究中，整合區(qū)域內(nèi)多主體間權(quán)益關(guān)系、區(qū)域資源環(huán)境承載力和發(fā)展?jié)摿Φ纫暯牵崂砹硕际腥Α昂暧^空間開發(fā)與保護(hù)功能分工格局—城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)、生態(tài)主體功能區(qū)分區(qū)—跨區(qū)域非毗鄰及毗鄰跨界空間合作”等國土空間治理事項(xiàng)的邏輯關(guān)聯(lián)。首先，宏觀層面的國土空間功能分工和分區(qū)管治，奠定了微觀主體層面跨行政區(qū)空間合作的大框架，能夠最大限度避免因主體間利益博弈妥協(xié)空間配置合理性的可能。其次，都市圈跨行政區(qū)空間合作強(qiáng)調(diào)自上而下的國家及區(qū)域戰(zhàn)略需求導(dǎo)向和本地發(fā)展自下而上問題導(dǎo)向的銜接，不同于公共選擇理論和新區(qū)域主義理論中強(qiáng)調(diào)個(gè)體行政區(qū)利益、市場機(jī)制和私營部門作用的思考邏輯，通過都市圈的空間統(tǒng)籌和國土治理，一方面可以更好地體現(xiàn)我國都市圈整體國土空間的生態(tài)安全和糧食安全至上的目標(biāo)，同時(shí)可以通多地區(qū)之間的空間結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化與合作，促進(jìn)發(fā)展能力的最大限度發(fā)揮和競爭力的整體提升。最后，不同于西方大都市區(qū)政府理論與尺度重組理論強(qiáng)調(diào)的權(quán)力調(diào)整治理路徑，我國都市圈國土空間治理，雖然也存在一定的行政區(qū)之間和行政層級之間權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，但更多依賴于地方政府之間的理性互動，并在上級政府或國家戰(zhàn)略規(guī)劃的框架下進(jìn)行合作博弈。

3.2 討論

高質(zhì)量的都市圈國土空間治理不僅要解決空間不協(xié)調(diào)發(fā)展的問題，還要考慮可持續(xù)合作基礎(chǔ)上的區(qū)域一體化共同發(fā)展。

高質(zhì)量的都市圈跨界產(chǎn)業(yè)合作發(fā)展有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級[25]。兩種產(chǎn)業(yè)合作形式可能會引發(fā)兩種“產(chǎn)業(yè)升級效應(yīng)”：一種是發(fā)達(dá)城市到欠發(fā)達(dá)城市建立產(chǎn)業(yè)“飛地”，欠發(fā)達(dá)城市借助發(fā)達(dá)城市招商通道與合作政策，以優(yōu)惠的用地政策布局適合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移空間，引入或承接相對高級的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及技術(shù)知識，強(qiáng)化本地優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展[15,25,29]。另一種是欠發(fā)達(dá)城市購入發(fā)達(dá)城市商業(yè)地塊，拓展人才安置和研發(fā)空間，借助發(fā)達(dá)城市產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢，就地以優(yōu)惠招商政策吸納高級產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)齊上游產(chǎn)業(yè)鏈和人才研發(fā)端[25,30]。

高質(zhì)量的都市圈跨界基礎(chǔ)設(shè)施治理不僅限于“連通”，還可能涉及可持續(xù)的共同運(yùn)營[22,31]。在共建項(xiàng)目的運(yùn)營管理與投資回收階段，可以通過統(tǒng)一投資建設(shè)、運(yùn)營主體和立法的方式，保證因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來的土地升值用于平衡基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)交通基礎(chǔ)設(shè)施沿線土地增值溢價(jià)回收[31]，并用于補(bǔ)貼基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營成本和新一輪跨界基礎(chǔ)設(shè)施的滾動開發(fā)，讓都市圈公眾享受優(yōu)質(zhì)均衡且低價(jià)的跨界基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。

高質(zhì)量的都市圈跨界保護(hù)空間治理不僅限于保護(hù)，還可以考慮實(shí)現(xiàn)共保生態(tài)空間的經(jīng)濟(jì)價(jià)值增值[32-34]。例如，可以通過探索異地開發(fā)補(bǔ)償、生態(tài)銀行賠償?shù)哪Ｊ剑岣呱鷳B(tài)保護(hù)地區(qū)可持續(xù)生計(jì)能力，緩解地方政府財(cái)政壓力[19-20,35]。

3.3 展望

我國的都市圈國土空間治理實(shí)踐為中國語境下都市圈國土空間治理的理論總結(jié)提供了鮮活素材。隨著都市圈日漸成為中國式現(xiàn)代化高質(zhì)量發(fā)展的主流政策單元，需要對都市圈空間治理進(jìn)行更多的理論思考。

第一，引入多元主體協(xié)同理論視角。跨界多元主體的協(xié)同始終貫穿著國土空間治理過程，除了本文提到的地方政府，上級政府和地方公眾、企業(yè)在內(nèi)的多元主體在都市圈國土空間治理中的作用需要被進(jìn)一步剖析。例如，上級政府的關(guān)注能夠影響地方政府的空間合作治理決策；上級政府的協(xié)調(diào)干預(yù)，包括納入上級法定規(guī)劃、調(diào)劑城市間節(jié)余建設(shè)用地指標(biāo)、建設(shè)資金的注入等，能夠直接保障區(qū)域合作建設(shè)的物質(zhì)資源[25,33,36]。房地產(chǎn)企業(yè)作為土地溢價(jià)的直接受益者有極強(qiáng)的動機(jī)推動跨界交通基礎(chǔ)設(shè)施的合作建設(shè)[24]。

第二，引入政策工具視角[37-38]。都市圈國土空間治理研究主要服務(wù)于實(shí)踐應(yīng)用。下一步研究可以擴(kuò)大都市圈的樣本數(shù)量，考慮不同發(fā)展階段的都市圈樣本，進(jìn)一步歸納總結(jié)都市圈國土空間治理過程的不同階段運(yùn)用的制度或技術(shù)工具，從而更好地指導(dǎo)都市圈國土空間治理的實(shí)踐過程。