資本下鄉(xiāng)如何嵌入鄉(xiāng)村空間合作治理？
——以上海市鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目為案例

李小天，周小平，谷曉坤

（1.北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100875；2.上海交通大學(xué)國際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030；3.上海交通大學(xué)中國城市治理研究院，上海 200030）

鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)是與城市相對的重要人類活動空間，兼具自然生態(tài)保護(hù)、生產(chǎn)資料供給和社會安全穩(wěn)定等綜合性功能[1]。然而，隨著工業(yè)化的高速發(fā)展和城市化的快速擴(kuò)張，城鄉(xiāng)沖突成為一個全球性的挑戰(zhàn)。中國長期的城鄉(xiāng)二元制使得這一矛盾更加顯著，自改革開放以來城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題日益突出，城市崛起的同時使得鄉(xiāng)村在空間模式、要素結(jié)構(gòu)和社會組織關(guān)系等方面發(fā)生劇變[2]，導(dǎo)致自然村數(shù)量銳減、鄉(xiāng)村空心化、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱和鄉(xiāng)土文化資源流失[3]。從歷史唯物主義視角看，空間是社會建構(gòu)過程中的動態(tài)關(guān)系，學(xué)者們認(rèn)為可以把城鄉(xiāng)發(fā)展失衡問題歸集到空間治理范疇[4]。因此，如何實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間的良性治理是關(guān)系到當(dāng)前中國城鄉(xiāng)融合進(jìn)程和鄉(xiāng)村全面振興成效亟待解決的關(guān)鍵問題。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)，過去單純依靠政府財政兜底進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)的模式將難以為繼，公共財政總量不足和配置剛性等問題會掣肘鄉(xiāng)村空間的保護(hù)和開發(fā)。在以城鄉(xiāng)融合發(fā)展為引領(lǐng)的新階段，以資本為代表的生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的雙向流動日益頻繁。與此同時，近年來的中央一號文件和各部門相繼出臺的政策文件多次提出要鼓勵并規(guī)范資本投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域，為資本下鄉(xiāng)提供了法理依據(jù)[5]。城市中的工商資本外溢至鄉(xiāng)村后，利用鄉(xiāng)村的空間資源開展規(guī)模農(nóng)業(yè)[6]、農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)[7]以及各類科創(chuàng)和文創(chuàng)活動[8]，在很大程度上引致了鄉(xiāng)村空間格局和用途的轉(zhuǎn)變，為鄉(xiāng)村空間治理帶來了新挑戰(zhàn)。

從現(xiàn)實中可以觀察到，資本下鄉(xiāng)后多元主體參與的鄉(xiāng)村空間治理呈現(xiàn)出兩種差異化的模式：一種是“政府主導(dǎo)+資本參與”的政企協(xié)同模式，由地方政府主導(dǎo)鄉(xiāng)村的空間格局規(guī)劃和空間用途管控，企業(yè)承接基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境治理、宅基地歸并等各類政府發(fā)包的工程。在此模式下，地方政府在鄉(xiāng)村空間治理過程中話語權(quán)較高，為提高效率傾向于采取項目制進(jìn)行批量化和可復(fù)制的鄉(xiāng)村開發(fā)建設(shè)，使得“千村一面”的同質(zhì)化問題突出[9]。另一種是“資本主導(dǎo)+鄉(xiāng)村參與”的地產(chǎn)開發(fā)模式，在企業(yè)主導(dǎo)下按照城市中的房地產(chǎn)開發(fā)思路，利用鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)的自然風(fēng)光或特色的鄉(xiāng)風(fēng)民俗打造旅游景點、鄉(xiāng)村民宿、養(yǎng)老公寓等。在此模式下，資本的逐利本性往往促使其對鄉(xiāng)村空間資源進(jìn)行掠奪式開發(fā)，同時鄉(xiāng)村集體組織對資本的約束能力較弱[10]，使得資本下鄉(xiāng)的“跑路爛尾”亂象頻發(fā)[11]。

總體看來，城市工商資本已經(jīng)逐漸成為影響鄉(xiāng)村空間治理的重要外部力量，但當(dāng)前的學(xué)術(shù)和實踐尚未明確資本下鄉(xiāng)后在空間治理方面的角色定位。在共同富裕的價值導(dǎo)向下，資本作為鄉(xiāng)村空間治理的新興主體，與其他主體之間的合作關(guān)系和合作范式仍需進(jìn)一步探索和優(yōu)化。上海是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政策試點的先行區(qū)，在踐行“共建共治共享”和“人民城市”等理念方面走在全國前列，形成了較為濃厚的多元參與、平等協(xié)商的合作治理氛圍，近年來在城市工商資本下鄉(xiāng)和鄉(xiāng)村空間治理創(chuàng)新方面也開展了一系列實踐探索，取得良好成效。基于此，在城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村全面振興的時代背景下，本文將通過理論梳理和對上海市鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目的案例分析，圍繞“資本如何嵌入鄉(xiāng)村空間合作治理體系”這一核心問題，回答兩個關(guān)鍵科學(xué)問題：什么是鄉(xiāng)村空間合作治理？在資本下鄉(xiāng)參與的場景下，鄉(xiāng)村空間多主體合作治理如何組織實現(xiàn)？對上述問題的回答是對當(dāng)前相關(guān)學(xué)術(shù)研究的有益補(bǔ)充，同時也能為共同富裕目標(biāo)下，引導(dǎo)資本與其他主體合作、實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間合作治理提供經(jīng)驗借鑒。

1 文獻(xiàn)回顧與理論框架構(gòu)建

1.1 合作治理理論

自20 世紀(jì)90 年代以來，“治理”（Governance）成為西方公共管理研究領(lǐng)域的熱點議題，與強(qiáng)調(diào)行政力量主導(dǎo)和科層制的傳統(tǒng)政府“管理”（Government）不同，治理旨在面向經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的新問題和新需求，創(chuàng)新政府、市場與社會組織之間相互合作、多元協(xié)同的模式[12]。隨著經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境和政府職能定位的變化，合作治理逐漸成為一種新興的、更符合當(dāng)前國際社會發(fā)展趨勢的治理范式[13-14]。

合作治理理論起源于21世紀(jì)以來西方發(fā)達(dá)國家為了糾偏新公共管理運(yùn)動帶來的碎片化、社會不平等和公共服務(wù)低質(zhì)等負(fù)面效應(yīng)而進(jìn)行的國家治理改進(jìn)探索，例如英國和挪威等國開展的整體性政府運(yùn)動和協(xié)作治理改革[15]。從概念內(nèi)涵看，合作治理是一種以實現(xiàn)和增進(jìn)公共利益為目標(biāo)，面向單一主體難以有效解決的公共問題而開展的多元主體參與的集體行動治理安排[16]：在合作方式上，依靠互信、溝通、協(xié)商和公開的機(jī)制表達(dá)并協(xié)調(diào)利益訴求；在主體關(guān)系上，多元主體之間地位平等，形成以能力、關(guān)系等為鏈接網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)；在價值取向上，提倡權(quán)責(zé)對等的互利共贏，多元主體通過自律和契約精神獲得長期穩(wěn)定的利益回報[13]。當(dāng)前合作治理逐漸被應(yīng)用于數(shù)字治理、環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)治理等多個研究領(lǐng)域，但現(xiàn)有成果以宏觀的理念闡釋和理論建構(gòu)居多，對微觀實踐中的合作機(jī)制、生成邏輯以及行動困境等具體問題亟待進(jìn)一步的研究。

1.2 合作治理理論在鄉(xiāng)村空間治理中的適用性

國土空間既是一種以土地為載體的物質(zhì)空間，又是廣泛社會實踐的產(chǎn)物和政治經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)再生產(chǎn)的工具。2019年出臺的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》將國土空間治理視為推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[17]，空間治理的重要性日益突出。鄉(xiāng)村空間治理是國土空間治理的重要組成部分，其本質(zhì)是從“空間”的視角出發(fā)，研究具有公共性質(zhì)的鄉(xiāng)村空間資源應(yīng)當(dāng)如何配置、使用和收益分配才能化解空間利用過程中的沖突矛盾，關(guān)鍵在于使用恰當(dāng)?shù)闹卫砉ぞ邔︵l(xiāng)村空間的配置權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)等各項空間權(quán)力進(jìn)行合理賦權(quán)和分權(quán)。相較于產(chǎn)權(quán)清晰、開發(fā)模式成熟的城市空間，鄉(xiāng)村空間利用沖突更加復(fù)雜，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元體制下鄉(xiāng)村空間資源的所有權(quán)主體虛置、使用權(quán)分散，加之碎片化管理下資源配置權(quán)割裂[18]，使得鄉(xiāng)村空間治理的市場交易成本和行政管理成本居高不下。因此，鄉(xiāng)村空間治理應(yīng)當(dāng)有別于城市空間條塊化和精細(xì)化的管理，要充分考慮治理主體的多元性和治理工具的兼容性。當(dāng)前學(xué)者們開展的鄉(xiāng)村空間治理相關(guān)研究主要關(guān)注以下幾個方面：從治理主體看，除了傳統(tǒng)空間治理系統(tǒng)中代表法治的基層政府以及代表自治的村兩委和村民，在城鄉(xiāng)要素雙向流動的背景下，城市居民、工商資本、志愿團(tuán)體等也會成為鄉(xiāng)村空間治理的新興主體；從治理工具看，要促進(jìn)規(guī)劃、整治和運(yùn)營三種空間治理工具的有序銜接，其中空間規(guī)劃是進(jìn)行用途管控和發(fā)展方向引導(dǎo)的有效手段[19]，土地整治是優(yōu)化土地空間布局、提升土地質(zhì)量和利用效率的重要環(huán)節(jié)[20]，運(yùn)營則是一種基于市場化手段實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源資產(chǎn)化的新趨勢[21]。雖然這些研究成果闡釋了鄉(xiāng)村空間治理的一些典型特征，但尚無法回答在資本下鄉(xiāng)場景下應(yīng)當(dāng)如何治理鄉(xiāng)村空間。

由于鄉(xiāng)村空間沖突的實質(zhì)是相關(guān)主體之間的利益沖突，實現(xiàn)鄉(xiāng)村空間善治的關(guān)鍵是平衡各方利益，化解利益糾紛。因此在資本下鄉(xiāng)的場景下，鄉(xiāng)村空間治理可理解為地方政府、下鄉(xiāng)資本、村集體、村民等不同空間權(quán)益主體之間調(diào)和式的集體行動[22]，而多元主體參與正是合作治理的基本前提?；厮葜袊^去土地征收、合村并居等行動引發(fā)的輿情事件可以發(fā)現(xiàn)，如果有一方主體憑借權(quán)力或資源占據(jù)強(qiáng)勢地位，主體間關(guān)系形成“中心—邊緣”結(jié)構(gòu)，則鄉(xiāng)村的空間開發(fā)和利用往往演變?yōu)閺?qiáng)勢主體的“一言堂”，弱勢主體的利益訴求難以保障。因此，強(qiáng)調(diào)主體之間地位平等、通過對話協(xié)商制定共同行動規(guī)則、以權(quán)責(zé)對等的互利共贏為價值導(dǎo)向的合作治理，是面向碎片化、復(fù)雜化鄉(xiāng)村空間治理問題的適用模式，但現(xiàn)有研究中鮮少關(guān)注鄉(xiāng)村空間合作治理。

通過對合作治理理論和鄉(xiāng)村空間治理相關(guān)文獻(xiàn)的梳理和總結(jié)可以看到，已有研究圍繞多元主體的集體行動和鄉(xiāng)村空間的治理提升進(jìn)行了卓有成效的探索，但仍存在以下可改進(jìn)之處：一是在資本下鄉(xiāng)的現(xiàn)實趨勢下，應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注鄉(xiāng)村空間的合作治理；二是合作治理理論在微觀實踐中應(yīng)用不夠深入，鄉(xiāng)村空間治理中的合作機(jī)制尚待進(jìn)一步研究探索。

1.3 鄉(xiāng)村空間合作治理的理論分析框架

基于上述分析，本文將“鄉(xiāng)村空間合作治理”的概念界定如下：在資本下鄉(xiāng)場景下，城市工商資本以合作治理理念為指導(dǎo)，與地方政府和鄉(xiāng)村本土行動者圍繞空間權(quán)力重構(gòu)而共同開展“規(guī)劃—整治—運(yùn)營”一體化的治理行動，以提升鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)的可持續(xù)發(fā)展能力。在此基礎(chǔ)上，本文構(gòu)建了資本嵌入鄉(xiāng)村空間合作治理體系的理論分析框架（圖1）。其中，規(guī)劃環(huán)節(jié)是對空間配置權(quán)進(jìn)行重新統(tǒng)籌，整治環(huán)節(jié)是圍繞空間使用權(quán)進(jìn)行的顯性用途和隱性權(quán)屬重構(gòu)，運(yùn)營環(huán)節(jié)的重點則是保障資產(chǎn)增值和多元主體的空間收益權(quán)不受損。

圖1 資本嵌入鄉(xiāng)村空間合作治理的分析框架Fig.1 Analytical framework for capital participation in rural spatial cooperative governance

“規(guī)劃先行”是中國長期以來開展空間治理的基本原則和工作導(dǎo)向，因此將規(guī)劃作為鄉(xiāng)村空間合作治理的邏輯起點。進(jìn)行規(guī)劃編制和調(diào)整需要對國家上位政策法規(guī)有清晰認(rèn)知、對空間資源的屬性和特征有科學(xué)了解、對市場形勢和鄉(xiāng)村發(fā)展方向有正確把握，因此對規(guī)劃編制者的能力、技術(shù)和資源等提出了較高要求。規(guī)劃環(huán)節(jié)符合上述要求的參與者較少，地方政府和下鄉(xiāng)資本是主要的行動主體，基于協(xié)商自治原則讓資本能夠分享到原本封閉掌握在政府手中的空間配置權(quán)是規(guī)劃環(huán)節(jié)進(jìn)行合作治理的關(guān)鍵。與此同時，由于村莊規(guī)劃是在對鄉(xiāng)村未來發(fā)展的前瞻性布局，因此需要充分了解空間使用者的現(xiàn)實訴求，只有進(jìn)行需求前置規(guī)劃設(shè)計，才能助力鄉(xiāng)村空間善治。

整治是對鄉(xiāng)村空間資源用途和權(quán)屬的真實改造，是鄉(xiāng)村空間合作治理的中間環(huán)節(jié)，對上銜接空間規(guī)劃藍(lán)圖的落地實施，對下負(fù)責(zé)為運(yùn)營提供良好的空間底板。在整治環(huán)節(jié)，資本、村集體組織和村民是主要行動者。由于中國的鄉(xiāng)村長期存在空間資源所有權(quán)主體虛置和使用權(quán)分散的問題，村集體組織和村民在空間資源用途和權(quán)屬調(diào)整過程中話語權(quán)較弱。因此，需要堅持參與主體地位平等的原則開展空間使用權(quán)重構(gòu)，并在整治行動過程中從組織結(jié)構(gòu)和權(quán)屬變遷等不同維度厘清多元主體之間的委托代理關(guān)系，以保障鄉(xiāng)村空間整治的有序推進(jìn)。

運(yùn)營是讓鄉(xiāng)村空間資源變現(xiàn)的有效手段，也是形成一個合作治理周期閉環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過鄉(xiāng)村運(yùn)營可以直觀地呈現(xiàn)鄉(xiāng)村空間治理成效。由于地方政府、下鄉(xiāng)資本、村集體和村民分別作為鄉(xiāng)村空間的監(jiān)管者、新使用者、所有者和原使用者，他們對鄉(xiāng)村空間都有各自差異化的權(quán)責(zé)和訴求，因此運(yùn)營環(huán)節(jié)的參與主體最多。為了讓多元主體能夠以鄉(xiāng)村空間善治為共同目標(biāo)達(dá)成長期的合作，需要理清不同主體在空間治理中承擔(dān)的責(zé)任和利益訴求，按照權(quán)責(zé)一致的原則細(xì)化鄉(xiāng)村空間收益權(quán)。同時，為了應(yīng)對外來資本對鄉(xiāng)村既有的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式和熟人社會秩序的沖擊，還需要政府、資本、村內(nèi)行動者探索形成新的、穩(wěn)定的信任關(guān)系，規(guī)避資本下鄉(xiāng)的運(yùn)營風(fēng)險。

2 案例選擇與研究方法

2.1 案例選擇

本文以上海市嘉定區(qū)華亭鎮(zhèn)的鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目作為研究案例。鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目區(qū)涉及5 個村和一個社區(qū)，約6 500 戶農(nóng)戶。整個項目區(qū)的空間治理大致可以分為4 個階段：2017 年底，上海市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革基本完成，為城市工商資本下鄉(xiāng)打造了一個相對可接受的營商環(huán)境；2018年初，嘉定區(qū)人民政府在與上海市屬國有集團(tuán)A簽署了戰(zhàn)略合作框架協(xié)議，政企雙方約定共同開發(fā)嘉定區(qū)涉農(nóng)街鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)悅?cè)A亭則是該框架協(xié)議下的首個合作項目；2020 年6 月，鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目的首批建成區(qū)開始對外開放，進(jìn)入市場化運(yùn)營的新階段；同年11月，該項目代表嘉定區(qū)參加了“2020世界城市日”主題活動，進(jìn)一步打響了知名度。

案例選擇本質(zhì)上是一種理論抽樣，強(qiáng)調(diào)案例的典型性和代表性。鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目的代表性體現(xiàn)在以下三個方面：首先，空間治理前的發(fā)展現(xiàn)狀和空間利用呈現(xiàn)全國大多數(shù)鄉(xiāng)村的共性問題，具體表現(xiàn)為粗放的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式帶來的土壤板結(jié)，空心化、老齡化致使村域內(nèi)宅基地空置率高，以及長期缺乏維護(hù)導(dǎo)致人居環(huán)境較差等；其次，下鄉(xiāng)資本的性質(zhì)具有典型性，國有集團(tuán)A是上海實力強(qiáng)勁的國有功能性企業(yè)集團(tuán)，長期參與包括城中村改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、保障房建設(shè)運(yùn)營管理等涉農(nóng)涉村的重大專項任務(wù)，有與地方政府、村集體組織、村民等多元主體合作的豐富經(jīng)驗，能夠為本文探討資本如何嵌入鄉(xiāng)村空間合作治理體系提供充足的案例資料；最后，從空間治理成效看，項目區(qū)通過對空間資源的合理配置和市場化運(yùn)營，打造了市民農(nóng)莊、農(nóng)民集中居住區(qū)、農(nóng)業(yè)展示中心等不同空間類型，逐漸實現(xiàn)了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)村向城郊多功能鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)型。

2.2 研究方法與資料收集

本文采用驗證性案例研究方法對上述理論分析框架作進(jìn)一步的闡述和補(bǔ)充。為了提高案例研究的信度，本文在數(shù)據(jù)收集階段遵循三角互證原則，通過多種收集方法獲取一手資料，以求能夠形成證據(jù)三角，實現(xiàn)對案例資料的互相補(bǔ)充和相互印證。主要包括：（1）在2021—2023 年對鎮(zhèn)、區(qū)、縣三級分管鄉(xiāng)村和規(guī)劃的政府工作人員進(jìn)行集中座談，并對聯(lián)一村的村長/村書記、當(dāng)?shù)卦〈迕?、項目區(qū)規(guī)劃編制人員和項目公司負(fù)責(zé)人等多元主體進(jìn)行了面對面的深度訪談，共訪談23 人次，積累一手訪談資料約20 萬字；（2）開展了多輪實地調(diào)研，對鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目區(qū)從空間整備到開園運(yùn)營的全過程進(jìn)行跟蹤調(diào)研和現(xiàn)場觀察；（3）通過受訪對象提供和網(wǎng)絡(luò)資料搜集等方式獲得并整理了15 余份相關(guān)的規(guī)劃文本、政策文件和新聞報道。在資料分析階段，本文建立案例研究資料庫，對訪談記錄、政策規(guī)劃和其他資料進(jìn)行分類梳理，對質(zhì)性數(shù)據(jù)進(jìn)行了初步的清理和編碼分析，進(jìn)而采用對照檢驗的分析方法對比案例實踐與所構(gòu)建的理論分析框架的契合性。

3 案例分析

3.1 規(guī)劃環(huán)節(jié)

3.1.1 基于“協(xié)商自治”原則部分下放空間配置權(quán)

鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目在規(guī)劃環(huán)節(jié)將社會資本作為關(guān)鍵主體，允許其參與村莊規(guī)劃編制實踐，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村空間配置權(quán)從政府壟斷到政企共享的轉(zhuǎn)變。具體而言，過去上海市鄉(xiāng)村的空間配置權(quán)力完全掌握在政府手中，以自然資源和規(guī)劃局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村委、住建委等部門為主編制了各類規(guī)劃，例如土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)林水專項規(guī)劃等。部門博弈使得鄉(xiāng)村長期處于多頭管理的情境之中，鄉(xiāng)村空間格局混亂無序，規(guī)劃的科學(xué)性和可實施性較差。為了破解上述困境，嘉定區(qū)政府開始轉(zhuǎn)變思路，嘗試讓資本來統(tǒng)籌承擔(dān)鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目區(qū)的村莊規(guī)劃編制工作，通過對鄉(xiāng)村空間配置權(quán)的適度放權(quán)實現(xiàn)規(guī)劃環(huán)節(jié)的政企合作。

2017年4月，嘉定區(qū)政府與上海市屬國有集團(tuán)A就區(qū)域內(nèi)涉農(nóng)項目整體開發(fā)達(dá)成初步的合作意向，經(jīng)過多輪接洽和協(xié)商談判，政企雙方于2018年5月簽署《美麗鄉(xiāng)村華亭項目合作協(xié)議》，成為戰(zhàn)略合作伙伴。在該協(xié)議下，地方政府和下鄉(xiāng)資本對空間資源配置權(quán)進(jìn)行了重新劃分，由地方政府保留對空間資源的底線管控權(quán)力，資本負(fù)責(zé)繪制具體的鄉(xiāng)村空間藍(lán)圖。其中，地方政府的底線管控體現(xiàn)為基于現(xiàn)行的土地管理體系和上海市各條線部門的相關(guān)政策為資本的規(guī)劃編制工作提前確立了“土地不轉(zhuǎn)性，村民不上樓，建設(shè)用地不增加”的總原則，要求編制完成的村莊規(guī)劃與國土空間規(guī)劃體系相銜接，嚴(yán)格遵守“三區(qū)三線”的剛性約束。

3.1.2 以“需求前置”為導(dǎo)向的規(guī)劃彈性調(diào)整

雖然資本需要在現(xiàn)行規(guī)劃體系框架下編制項目區(qū)的村莊規(guī)劃，但鄉(xiāng)悅?cè)A亭在項目實踐中賦予了資本一部分對既有規(guī)劃進(jìn)行彈性調(diào)整的權(quán)力。在具體實踐中：一方面，將土地整治需求前置進(jìn)行空間布局的彈性調(diào)整。在規(guī)劃設(shè)計過程中，國有集團(tuán)A對項目區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)落地需求和村民安置需求進(jìn)行提前摸底和統(tǒng)籌安排，提出全村域平移歸并的方案，將零散的建設(shè)地塊從大片的非建設(shè)地塊中剝離出來并統(tǒng)一整合、重新布局，為土地集約節(jié)約和規(guī)模利用打下良好基礎(chǔ)；另一方面，將鄉(xiāng)村運(yùn)營需求前置進(jìn)行空間用途的彈性調(diào)整。國有集團(tuán)A 作為后續(xù)項目區(qū)運(yùn)營的空間實際使用者，在規(guī)劃編制過程中提前考慮運(yùn)營需求，借助國家農(nóng)村土地制度改革東風(fēng)和上海本地的各類政策通道，對項目區(qū)內(nèi)部分空間的用途性質(zhì)進(jìn)行了彈性調(diào)整，例如將減量節(jié)余的宅基地統(tǒng)一調(diào)整為集體經(jīng)營性建設(shè)用地并允許其建設(shè)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游相關(guān)設(shè)施，有效釋放了空間資源活力。

3.2 整治環(huán)節(jié)

3.2.1 基于“地位平等”原則重構(gòu)空間使用權(quán)

鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目是一個典型的外來資本與鄉(xiāng)村本土行動者合作的鄉(xiāng)村空間治理行動，涉及3 類主體，分別是以國有集團(tuán)A為代表的資本、村集體和村民。整治環(huán)節(jié)是按照規(guī)劃要求對鄉(xiāng)村空間重構(gòu)，實質(zhì)是調(diào)整空間背后的主體社會關(guān)系，而產(chǎn)權(quán)則是調(diào)整上述三類主體社會關(guān)系的關(guān)鍵。在通過土地整治完成產(chǎn)權(quán)調(diào)整前，項目區(qū)不同主體間存在明顯的地位不對等問題：一方面，集體土地所有權(quán)主體虛置導(dǎo)致企業(yè)和村集體之間的地位不對等。村集體是項目區(qū)集體土地的所有權(quán)主體，然而這些村集體組織長期以社區(qū)管理功能為主，經(jīng)濟(jì)發(fā)展功能缺失，因此國有集團(tuán)A 無法在鄉(xiāng)村找到與其進(jìn)行平等對話的法人主體；另一方面，鄉(xiāng)村空間使用權(quán)分散使得企業(yè)和村民之間的地位不對等。項目區(qū)內(nèi)承包地和宅基地等空間的使用權(quán)散布在村民手中，導(dǎo)致企業(yè)使用這些空間資源需要支付高額的交易成本，而村民個體缺乏議價能力也讓他們在空間使用權(quán)調(diào)整過程中處于弱勢地位。項目區(qū)以使用權(quán)作價入股為突破口，分為鄉(xiāng)村內(nèi)部主體自我整合和鄉(xiāng)企融合兩個階段開展土地整治和權(quán)屬重構(gòu)。在自我整合階段，聯(lián)一村成立了村集體合作社作為鄉(xiāng)村的市場法人代表，并開展了包括騰退村內(nèi)低效工業(yè)用地、集中流轉(zhuǎn)村內(nèi)承包地和閑置宅基地等關(guān)鍵行動，有效解決了所有權(quán)虛置和使用權(quán)分散造成的村企之間法人地位和議價能力不對等問題。完成自我整合后，聯(lián)一村集體經(jīng)濟(jì)合作社以村內(nèi)30 068.5 m2集體建設(shè)用地的40年土地使用權(quán)作價入股，與下鄉(xiāng)資本合作成立了項目公司E，這能夠有效保障鄉(xiāng)村本土行動者不被架空，實現(xiàn)鄉(xiāng)村自然資源的村企共同治理。

3.2.2 以“雙線委托代理”作為整治實施保障

在鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目區(qū)土地整治的實踐進(jìn)程中，形成了公司治理和自然資源資產(chǎn)管理兩條委托代理邏輯線（圖2），以保障各項整治行動順利推行。從公司治理的維度看，不同層級和性質(zhì)的公司在整個空間治理體系中被賦予了異質(zhì)性的委托代理角色。具體來說，集團(tuán)A 是實力雄厚并長期承擔(dān)各類上海市空間整治專項工作的國有獨(dú)資企業(yè)，作為嘉定區(qū)政府授權(quán)的代理方，是整個鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目的責(zé)任主體，全面負(fù)責(zé)項目區(qū)內(nèi)規(guī)劃、整治和運(yùn)營的各項行動。其子公司B和長期從事鄉(xiāng)村開發(fā)運(yùn)營的民營企業(yè)C合作，共同成為項目的投資主體，為項目區(qū)內(nèi)的宅基地騰退、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等具體的空間治理行動提供資金支持，并出資成立項目公司D，負(fù)責(zé)項目區(qū)域內(nèi)的資產(chǎn)運(yùn)營。進(jìn)而通過項目公司D對項目公司E的實際控股形成完整的公司治理委托代理鏈條，確保了讓有豐富市場經(jīng)營經(jīng)驗的投資主體把握鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目長期運(yùn)營的方向。

圖2 雙線委托代理塑造鄉(xiāng)村空間常態(tài)化治理主體Fig.2 Dual principal agent shaping the main body of normalized governance in rural space

通過委托代理制度進(jìn)行集體所有的自然資源資產(chǎn)管理是實現(xiàn)鄉(xiāng)村資源有效保護(hù)和高效利用的關(guān)鍵，在鄉(xiāng)悅?cè)A亭的案例中，形成了一條“村民個體—村集體—企業(yè)”的資產(chǎn)管理委托代理鏈條。具體而言，村民是耕地、宅基地等資源的原使用權(quán)主體，村集體是項目區(qū)集體土地的所有權(quán)主體，在治理中負(fù)責(zé)產(chǎn)權(quán)收回，實現(xiàn)權(quán)利束集聚，并將整合后的集體土地使用權(quán)交付給村集體合作社，委托其作為集體土地的新使用權(quán)主體代表村集體進(jìn)入市場、參與經(jīng)營。進(jìn)而借鑒國有土地市場化交易的成熟經(jīng)驗，通過精細(xì)化的產(chǎn)權(quán)委托代理關(guān)系的設(shè)計，由項目公司E通過出讓的方式獲得了項目區(qū)集體土地一定期限的使用權(quán)，為后期的統(tǒng)一運(yùn)營管理打下了良好基礎(chǔ)。

3.3 運(yùn)營環(huán)節(jié)

3.3.1 基于“權(quán)責(zé)一致”原則進(jìn)行空間收益平權(quán)

運(yùn)營是顯化價值、平衡利益、構(gòu)成鄉(xiāng)村空間治理體系閉環(huán)的重要步驟。由于不同主體的角色和作用存在差異，對空間收益認(rèn)知也不盡相同，因此要細(xì)化鄉(xiāng)村空間收益權(quán)，按權(quán)責(zé)一致的原則進(jìn)行合理的收益分配，促成政、企、村多元主體在鄉(xiāng)村空間治理進(jìn)程中的長效合作。

資本下鄉(xiāng)后，企業(yè)成為運(yùn)營環(huán)節(jié)的主導(dǎo)者，承擔(dān)著資金投入和業(yè)態(tài)優(yōu)化的重任。鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目以國有企業(yè)投資為錨點，吸收整合了民營資本和上海市各項為鄉(xiāng)村空間開發(fā)提供的政府專項資金，形成多源資金支持格局。同時以農(nóng)企整合為抓手構(gòu)建了“農(nóng)業(yè)+農(nóng)旅+農(nóng)居”的多元產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)業(yè)態(tài)升級。企業(yè)對空間收益的訴求體現(xiàn)為資本穩(wěn)定增值，從運(yùn)營成效看，有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種銷、中央廚房業(yè)務(wù)以及經(jīng)營性長租頤養(yǎng)農(nóng)莊和度假酒店為企業(yè)帶來了穩(wěn)定現(xiàn)金流。

村集體和村民是鄉(xiāng)村的主人公和鄉(xiāng)村空間的供給者，要在鄉(xiāng)村空間市場化運(yùn)營過程中保障他們的主體地位，讓村集體和村民共享空間增值收益，才能獲得他們的支持和配合，為資本下鄉(xiāng)創(chuàng)造良好營商環(huán)境。一方面，村集體和村民在運(yùn)營過程中的空間收益體現(xiàn)為直接的經(jīng)濟(jì)福利，例如建立股權(quán)化收益分配機(jī)制，保障了村集體組織可以長期參與到土地收益的分享過程，同時形成了多種農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)利益聯(lián)結(jié)方式，大幅提升了村民收入水平。另一方面體現(xiàn)為間接的環(huán)境福利，運(yùn)營過程中引入了專業(yè)的綠化保潔服務(wù)團(tuán)隊以及康養(yǎng)和休閑等多樣化的新業(yè)態(tài)，能夠提升當(dāng)?shù)卮迕竦母ｌ硭健?/p>

地方政府是鄉(xiāng)村發(fā)展方向的引導(dǎo)者，并未直接參與市場化的運(yùn)營行動，其主要職責(zé)是確保鄉(xiāng)村運(yùn)營不脫鉤農(nóng)業(yè)底色，避免走上過去資本下鄉(xiāng)“圈地”和純地產(chǎn)開發(fā)的老路。地方政府對于鄉(xiāng)村空間收益的訴求在于通過有效運(yùn)營吸引上級政府的注意力，獲得政績激勵。在“壓力型體制”下，耕地、生態(tài)用地等資源保護(hù)的硬性指標(biāo)和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)是上級政府對地方政府進(jìn)行政績評價的重要標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目中探索形成的地方政府引導(dǎo)下的鄉(xiāng)村市場化運(yùn)營模式，既可以規(guī)范資本的短期逐利行為以達(dá)成耕地保護(hù)和生態(tài)空間保護(hù)的指標(biāo)任務(wù)，又能夠借助市場力量提高資源資產(chǎn)化效率，促進(jìn)鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)振興。

3.3.2 以“雙重信任”的保障機(jī)制規(guī)避運(yùn)營風(fēng)險

傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村空間治理體系是由地方政府和村內(nèi)行動者（村委會、村民）構(gòu)成的，它們在政府權(quán)威和熟人社會秩序的基礎(chǔ)上建立了較為穩(wěn)定的信任關(guān)系。資本作為一個新興主體嵌入鄉(xiāng)村空間合作治理體系，并成為運(yùn)營環(huán)節(jié)的主導(dǎo)者，勢必會對原有的信任關(guān)系造成沖擊，使得多方主體產(chǎn)生風(fēng)險感知。因此，為了規(guī)避潛在風(fēng)險，鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目在實踐過程中重塑了鄉(xiāng)村空間合作治理的信任邏輯，探索形成了政企和村企雙重信任的保障機(jī)制。

一方面，通過將合作的層級上升到區(qū)一級建立政企信任，以降低地方政府和下鄉(xiāng)資本對于合作的風(fēng)險敏感性。在企業(yè)看來，相較于村鎮(zhèn)兩級政府，區(qū)一級政府掌握更多的政策資源以及政策創(chuàng)新的主動性，與區(qū)級政府直接建立戰(zhàn)略合作關(guān)系能夠有效降低由政策變化帶來的風(fēng)險。在地方政府看來，國有集團(tuán)A具有長期投資鄉(xiāng)村的資金實力和良好的市場經(jīng)營能力，又有國企的身份作為“背書”，穩(wěn)定性和可控性要高于民營資本。另一方面，將村集體作為村企信任的關(guān)鍵錨點，其既是村民的代言人，又是下鄉(xiāng)企業(yè)的合作伙伴。在鄉(xiāng)村的熟人社會秩序下村民對村集體的信任程度更高，村集體作為項目公司股東參與運(yùn)營決策，能夠有效減少村民對外來資本的警惕，規(guī)避村民抵抗心理帶來的風(fēng)險。同時，相較于獨(dú)立、分散的村民個體，村集體經(jīng)濟(jì)組織是更加理性的市場法人，資本與村集體合作能夠降低持續(xù)經(jīng)營風(fēng)險。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

在城鄉(xiāng)融合發(fā)展的趨勢下，資本作為重要的生產(chǎn)要素之一，已經(jīng)逐漸成為推動鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型和空間重構(gòu)的關(guān)鍵力量。上海市鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目作為一個城市工商資本深度參與鄉(xiāng)村空間治理的典型實踐，為本文解構(gòu)資本如何嵌入鄉(xiāng)村空間合作治理體系提供了案例素材。通過理論梳理和案例剖析，結(jié)論如下：

首先，由于鄉(xiāng)村空間存在地類布局混雜、管理主體模糊、所有權(quán)主體缺位和使用權(quán)主體分散等固有問題，使得其相較于城市呈現(xiàn)出更為復(fù)雜多樣的空間利用沖突。因此，鄉(xiāng)村空間治理需要多元主體廣泛參與，讓地方政府、外來資本與鄉(xiāng)村本土行動者合作開展“規(guī)劃—整治—運(yùn)營”一體化的治理行動，圍繞空間配置權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)重構(gòu)形成治理合力，這是提高鄉(xiāng)村空間治理成效和實現(xiàn)共同富裕的關(guān)鍵。

其次，合作治理是一種以實現(xiàn)和增進(jìn)公共利益為目標(biāo)的集體行動治理安排，其倡導(dǎo)的協(xié)商自治的行動方式、地位平等的主體關(guān)系和權(quán)責(zé)一致的價值取向，適用于參與主體多元、利益關(guān)系復(fù)雜、行動周期較長的治理情境。鄉(xiāng)村空間治理中一系列碎片化、復(fù)雜化的問題適合通過合作治理來應(yīng)對，而資本作為一個從城市走向鄉(xiāng)村的新興主體，應(yīng)當(dāng)在“規(guī)劃—整治—運(yùn)營”各個環(huán)節(jié)以合作治理理念為指導(dǎo)，嵌入鄉(xiāng)村空間合作治理體系，參與鄉(xiāng)村空間各項權(quán)力的重構(gòu)過程。

最后，鄉(xiāng)悅?cè)A亭的項目實踐為資本參與鄉(xiāng)村空間合作治理提供了經(jīng)驗借鑒。具體而言，規(guī)劃環(huán)節(jié)的核心是地方政府與下鄉(xiāng)資本通過協(xié)商談判的方式讓資本能夠分享鄉(xiāng)村空間的配置權(quán)力。同時要將整治需求和運(yùn)營需求前置，對現(xiàn)行規(guī)劃進(jìn)行適度的彈性調(diào)整；整治環(huán)節(jié)是資本與村集體和村民等鄉(xiāng)村空間實際所有者和使用者的互動，在此過程中需要整合鄉(xiāng)村空間分散的產(chǎn)權(quán)、培育市場法人主體，與下鄉(xiāng)資本開展地位平等的合作。并且要基于委托代理邏輯完成對組織架構(gòu)和空間資源產(chǎn)權(quán)的梳理，保障整治工作順利推行；運(yùn)營環(huán)節(jié)要根據(jù)不同主體對空間收益權(quán)的需求和認(rèn)知，按照權(quán)責(zé)一致的原則進(jìn)行收益分配。在此基礎(chǔ)上，要重塑鄉(xiāng)村空間治理的信任保障機(jī)制，以規(guī)避資本下鄉(xiāng)在運(yùn)營環(huán)節(jié)的潛在風(fēng)險，保障合作治理的穩(wěn)定性。

4.2 討論

相較于傳統(tǒng)的純農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)村，大城市周邊鄉(xiāng)村在資源稟賦、發(fā)展路徑和治理規(guī)則等方面呈現(xiàn)出明顯的異質(zhì)性[22]。農(nóng)業(yè)人口流出與返鄉(xiāng)歸鄉(xiāng)的非農(nóng)人口流入疊加，使得大城市鄉(xiāng)村的人口構(gòu)成日趨復(fù)雜[23]。人口結(jié)構(gòu)的變化一方面為大城市周邊鄉(xiāng)村帶來了新業(yè)態(tài)和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新趨勢，進(jìn)而引發(fā)了多樣化的空間功能需求，另一方面人口的城鄉(xiāng)逆向流動也將城市的市場規(guī)則、多元參與、合作協(xié)商等空間利用和空間治理理念引入鄉(xiāng)村。與此同時，大城市“資本過?！钡膯栴}相較于中小城市也愈發(fā)突出，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展和要素市場化配置改革的背景下，引導(dǎo)大城市的資本有序下鄉(xiāng)參與鄉(xiāng)村空間合作治理，有利于實現(xiàn)資本穩(wěn)定增值和鄉(xiāng)村振興的雙贏。

在城市化高速推進(jìn)的過程中，資本是最具活力的生產(chǎn)要素之一。資本在政策紅利和租差紅利的驅(qū)使下開始從城市流向鄉(xiāng)村，勢必會成為推動鄉(xiāng)村空間格局、生產(chǎn)關(guān)系和社會秩序變革的重要外部力量[24]。資本在發(fā)揮促進(jìn)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施水平提升、風(fēng)貌環(huán)境改善和資源價值顯化等積極作用的同時，也暴露出一系列的不適配問題，使得資本下鄉(xiāng)出現(xiàn)“懸浮困境”。在實踐中，大多數(shù)下鄉(xiāng)資本沿襲工業(yè)文明的慣性邏輯，批量化復(fù)制鄉(xiāng)村振興樣板村的成功經(jīng)驗，在進(jìn)行鄉(xiāng)村改建和業(yè)態(tài)植入時呈現(xiàn)出明顯的脫域趨勢[25]，這與農(nóng)耕文明強(qiáng)調(diào)的在地化鄉(xiāng)土情結(jié)是悖離的。與此同時，長期以來鄉(xiāng)村的社會環(huán)境較為封閉，形成了以親緣關(guān)系和地緣關(guān)系為紐帶的熟人社會秩序，村民之間以“人情”作為行事準(zhǔn)則，而非資本慣常遵循的契約精神[26]。因此，資本下鄉(xiāng)后需要將自身的經(jīng)營行為嵌入到鄉(xiāng)村社會背景中[27]。只有設(shè)計長線開發(fā)的方案，與鄉(xiāng)村的制度背景、主體關(guān)系和地域特征等因素相銜接，才能實現(xiàn)“村里人”與“村外人”的融合，破解資本短期逐利造成的“懸浮困境”。

在鄉(xiāng)村空間治理實踐中，“規(guī)劃—整治—運(yùn)營”是一個從藍(lán)圖繪制、底板打造到價值顯化的完整治理鏈條。但在大多數(shù)資本下鄉(xiāng)的實踐中，城市工商資本都被排除在規(guī)劃和整治行動之外，治理環(huán)節(jié)的割裂導(dǎo)致資本利用鄉(xiāng)村空間開展生產(chǎn)經(jīng)營行動處處碰壁[28]。當(dāng)資本只能參與運(yùn)營環(huán)節(jié)時，往往只會考慮自身經(jīng)濟(jì)利益最大化，對鄉(xiāng)村空間資源實行一次性買斷[29]，導(dǎo)致鄉(xiāng)村無法共享后續(xù)資源資產(chǎn)化的增值收益，也難以控制資本“逐利本性”對鄉(xiāng)村價值的透支和偏離。鄉(xiāng)悅?cè)A亭項目中的兩個亮點能夠很好地規(guī)避上述問題，一是為資本提供了前端嵌入的機(jī)會，即從規(guī)劃環(huán)節(jié)開始，資本就可以深度參與項目區(qū)的規(guī)劃編制工作，能夠從源頭上解決鄉(xiāng)村建設(shè)與非建設(shè)地塊空間格局混亂的問題，為其順利開展空間改造和生產(chǎn)經(jīng)營活動打下良好基礎(chǔ)；二是讓資本參與全生命周期的鄉(xiāng)村空間治理，在整治和運(yùn)營環(huán)節(jié)以資本為主導(dǎo)開展宅基地平移、空間權(quán)屬整合和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入等一系列行動。