成品油消費稅改革：國際經驗與現(xiàn)實考量

白雪苑

內容提要：當前我國面臨著“雙碳”目標下能源轉型這一艱巨任務。成品油消費稅是具有調節(jié)性質的流轉稅，因其寓禁于征、稅基廣泛、稅源穩(wěn)定等特征而受到各國青睞。當前，一些發(fā)達國家及能源大國成品油消費稅改革及監(jiān)管呈現(xiàn)出征收范圍設計精準、稅率調節(jié)作用顯著、征稅環(huán)節(jié)部分后移、稅收征管高效等特征。基于我國成品油消費稅現(xiàn)狀，結合海外相關經驗，我國成品油消費稅的未來改革應重點在擴大細化稅目、設置差別稅率、后移征稅環(huán)節(jié)、完善全流程監(jiān)管等方面發(fā)力。

關鍵詞：成品油；消費稅；稅制改革；綠色稅制；雙碳

中圖分類號：F812.42? 文獻標識碼：A? 文章編號：2095-1280（2024）01-0079-08

一、我國成品油消費稅制及征管現(xiàn)狀

黨的二十大報告擘畫了以中國式現(xiàn)代化全面推進中華民族偉大復興的宏偉藍圖，中國式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。2021年，全球與能源相關的二氧化碳排放量增加6%，達到歷史最高水平①。研究表明，全球范圍內近80%的人類溫室氣體排放來自化石燃料和工業(yè)過程的燃燒②。在此背景下，綠色低碳發(fā)展已成為世界主流共識。成品油消費稅是我國綠色稅收體系中的重要一環(huán)，可以通過調控部分能源價格，向納稅人發(fā)送強烈的價格信號以調節(jié)納稅人的能源使用行為，鼓勵居民和企業(yè)減少不可再生能源的使用并轉向清潔能源，實現(xiàn)應對氣候變化與可持續(xù)發(fā)展的目標。因此，成品油消費稅的建設和發(fā)展對于加快我國發(fā)展方式綠色轉型、推進綠色低碳發(fā)展有至關重要的意義，需要立足我國成品油消費稅的現(xiàn)狀及問題展開系列探索。

（一）征稅范圍較窄，應稅產品劃分仍不明確

自1994年以來，我國成品油消費稅經歷三次范圍調整及擴張。2006年3月，首次以汽油、柴油設立“成品油”稅目并確定具體征稅對象。2021年6月，對混合芳烴、輕循環(huán)油、稀釋瀝青等成品油征收進口環(huán)節(jié)消費稅以避免進口環(huán)節(jié)的稅收流失。2023年7月，明確烷基化油、石油醚、粗白油等成品油屬于政策執(zhí)行口徑，堵塞通過變換產品名稱逃避成品油消費稅的漏洞。然而，國際上的成品油消費稅征收范圍更為廣泛。俄羅斯及歐盟眾多國家對于原油、焦油、煤油、液化石油氣和礦物油等煉化產品均征收消費稅，實現(xiàn)從初始開采到最終銷售的精細化管理和調控。相比之下，我國成品油消費稅的征稅范圍仍然較窄，有必要對稅目的范圍進行重新考慮。

在應稅產品的劃分方面，根據(jù)《財政部 國家稅務總局關于提高成品油消費稅稅率的通知》（財稅〔2008〕167號），主要依據(jù)化學特性、生產許可、主要原料和外觀形態(tài)以及國家標準四個方面來區(qū)分不同的成品油子稅目，但在實際操作中存在一定困難。首先，該文件對汽油、柴油的界定主要側重于流動性和辛烷值等物理性質，忽視了化學成分、餾程指標等更深層次的專業(yè)判定標準，而稅務機關缺乏相應的專業(yè)檢測手段。其次，文件中使用了“輕質油”“重油”和“渣油”等尚未在稅法中明確定義的概念，同時未提供這些產品具體的物理性質和化學分子式結構等關鍵鑒定信息。這種模糊性使得應稅產品在歸類和認定上充滿不確定性，在石腦油與燃料油的界定上爭議和分歧頻發(fā)（韓智勇和陳校堂，2011）。再者，文件主要以生產用途和成分為其余成品油的判斷依據(jù)。但考慮到石化產品生產技術的快速發(fā)展、生產鏈條的復雜性以及品目的繁雜性，文件中的定義和分類標準常常滯后于市場變化（楊洋和李聰，2023）。部分成品油在原料、性質和用途上存在交叉重疊，譬如粗白油、導熱油、液壓油與潤滑油在生產工藝和技術指標方面十分相近，因此存在跨稅目逃避稅款的漏洞。同時，我國在界定部分石化產品時采取了正向列舉與反向規(guī)定相結合的方式，但尚未被明確列舉的石化產品存在一定的政策空白。例如，我國在粗液體石蠟、穩(wěn)定輕烴、生物重油等產品是否應納稅的問題上均發(fā)生過稅企爭議①。

（二）征稅環(huán)節(jié)單一，偷逃稅形式復雜多樣

我國長期以來僅在生產或進口的單一環(huán)節(jié)征收成品油消費稅，稅務部門直接對接企業(yè)，稅源集中程度和穩(wěn)定性較高。數(shù)據(jù)顯示，我國2021年成品油消費稅占消費稅的比重約為31%，2019年全國重點稅源企業(yè)所繳納成品油消費稅占比高達95.66%②。盡管單一的征稅環(huán)節(jié)為稅收征管帶來便利，但在運行中逐漸暴露出一些問題。第一，成品油作為消費量巨大的重要能源產品，涉及的稅收額度相對較高，單一環(huán)節(jié)征收可能存在稅款流失風險。有數(shù)據(jù)顯示，2012—2017年間，我國成品油應收稅額與實收稅額之間差值由255億元增至1664億元（張靜，2021）。白彥峰（2020）測算發(fā)現(xiàn)，我國成品油消費稅的實際征收率由2014年的92.62%下滑至2018年的73.92%，稅收流失規(guī)模約為應征稅額的30%。據(jù)作者測算，我國近年來國內成品油消費稅在生產環(huán)節(jié)流失率達20%～30%，其價內稅特性還將引發(fā)增值稅、城市維護建設稅、教育費附加流失。值得注意的是，2022年我國全年地方煉廠表外汽柴油資源量為3286萬噸，調和汽柴油資源量為82萬噸③。大量來源不明的表外成品油以低價銷售等手段進入市場，逃避稅收監(jiān)管并侵蝕消費稅稅基。第二，在單一環(huán)節(jié)征稅，稅務機關難以通過稅收鏈條識別漏洞，隱蔽的偷逃稅款行為層出不窮。在煉油生產環(huán)節(jié)，部分企業(yè)利用簡單的調和或再加工工序非法調和油品，使其按照含消費稅的成品油流入市場，造成環(huán)境污染和稅款流失。在流通交易環(huán)節(jié)，部分煉油企業(yè)通過商貿流通企業(yè)進行關聯(lián)交易、虛開發(fā)票及變更稅目等行為，造成少繳稅款和虛假抵扣的雙重損失。在終端消費環(huán)節(jié)，部分加油站進行無票銷售、摻假銷售、賬外經營等不正當手段以規(guī)避稅款④。在稅收優(yōu)惠方面，部分企業(yè)通過混淆用途或冒用資質的方式騙取航空煤油及生物柴油方面的稅收優(yōu)惠①，或通過虛假出口騙取稅款。第三，在生產環(huán)節(jié)對成品油征收消費稅對企業(yè)和消費者產生一些負面影響。對于石油企業(yè)而言，在尚未實現(xiàn)銷售收入時墊付稅款將占用企業(yè)的現(xiàn)金流，加大企業(yè)資金成本。對消費者而言，稅款由煉油廠在前端環(huán)節(jié)先行代繳將模糊價格與稅收的界限，使消費稅引導消費者節(jié)約資源、保護環(huán)境功能受到一定程度的限制。

（三）稅率導向性不足，監(jiān)管水平不均衡

我國現(xiàn)行稅率設置在以下方面具有改進空間，一是稅率導向性不足。我國現(xiàn)行成品油稅目中僅將汽油劃分為含鉛與無鉛，未根據(jù)行業(yè)、用途、成分以及污染水平程度設置差異化稅率，政策設計的維度較為單一。二是我國成品油稅率與油價、物價之間的聯(lián)動性相對較弱。我國成品油消費稅實行的是定額稅率制度，稅率與油價的漲跌并沒有直接的對沖關系，也未能靈敏地反映出物價水平的變化，難以平抑市場價格的沖擊及波動，在抑制石油消費量增長方面存在滯后效應。三是我國成品油消費稅稅率在國際上處于低水平，對于高污染能源的抑制能力有限，延緩了低碳能源轉型進展。我國成品油消費稅的稅率遠低于歐盟最低稅率標準和OECD成員國的平均稅率水平（林穎和李成，2022）。OECD數(shù)據(jù)顯示，其成員國2022年無鉛汽油和柴油的平均稅率分別為0.57美元/升和0.44美元/升，換算同期人民幣分別大約為3.62元/升和2.79元/升③。相比之下，我國同期汽油和柴油的消費稅稅率僅達到OECD成員國平均稅率的41.97%和42.97%。

另外，我國成品油的稅收監(jiān)管力度在區(qū)域間明顯不均衡。一方面，各地區(qū)對成品油消費稅的監(jiān)管力度呈現(xiàn)出強弱不均的情況。山東、遼寧省作為我國最早的石油煉化基地，在打擊偷逃成品油消費稅違法犯罪方面取得了顯著成效，這與其在成品油市場監(jiān)管方面的嚴格執(zhí)法密不可分。但由于成品油消費稅偷逃稅款行為隱蔽、行政監(jiān)管難度大，部分省份的監(jiān)管水平相對較為薄弱。另一方面，各省份在稅收信息化建設的進度和水平上差距較大。據(jù)《中國石油流通行業(yè)發(fā)展報告》顯示，2022年我國境內加油站總量已達10.76萬家①，但加油站智能稅控系統(tǒng)并未在全國范圍內廣泛應用，且經濟發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)的推廣程度存在明顯差距，部分欠發(fā)達地區(qū)尚未推進實施。此外，各省在駕馭稅收數(shù)據(jù)的能力上也存在顯著差異。例如，山東、江蘇等省已完成加油站數(shù)據(jù)信息實時采集系統(tǒng)、成品油市場監(jiān)測智慧云平臺的部署，但部分西部省份的稅收信息化系統(tǒng)建設仍面臨資金不足、技術落后等挑戰(zhàn)，信息化建設進度緩慢。

二、成品油消費稅政策及征管的國際經驗

從國際上看，成品油消費稅征收模式大致可分為三種，一是以消費稅稅目形式對于特定的能源產品征稅，如澳大利亞、比利時、盧森堡等國；二是對征稅對象的品目單獨設立稅種，如燃油稅、礦物油稅、能源稅等，丹麥、德國、愛爾蘭等國家采用這種模式；三是并行式，即在一國范圍內消費稅和單獨設立的稅種同時存在。如韓國同時開征個人消費稅和交通能源環(huán)境稅，美國在聯(lián)邦、州、地方層面分別設置成品油的消費稅。下面以OECD成員國及俄羅斯等能源大國為主體，對成品油消費稅制度及征管進行比較分析。

（一）征收范圍設計精準

具體而言，這些國家的成品油消費稅征稅范圍有以下幾個特點。第一，整體趨同但存在部分差異。歐盟成員國在成品油消費稅方面有統(tǒng)一的框架，各國可以在基準范圍上自主決定是否對其他產品、服務征稅。從全球范圍來看，汽油、柴油是最普遍的征稅對象，燃油、液化石油氣次之。其余常見的應稅產品分為三類：一是石油化工中間產品，如俄羅斯、希臘等國征收的中間餾分油、苯；二是工業(yè)原料，如澳大利亞、德國等國征收的溶劑油、潤滑劑；三是環(huán)保型燃料，如美國、西班牙等國征收的液化天然氣、沼氣。第二，許多國家根據(jù)成品油的用途區(qū)分應稅產品，實現(xiàn)收支關聯(lián)。歐盟指令提出，僅對于機動車燃料或取暖用途的能源產品征收消費稅。美國分別對用作機動車燃料、航空燃料、水運燃料的成品油征稅，并將收入投入高速公路信托基金、內河航道信托基金、機場和航路信托基金，用于承擔這些公共設施的維護建設成本。第三，部分國家借助環(huán)境法規(guī)劃分應稅產品，以增強稅法的科學性。瑞典采用《燃料法》中不同環(huán)境等級的規(guī)定，將燃料油、柴油、煤油、汽油劃分為三個環(huán)保等級。美國規(guī)定生物柴油等燃料需要達到美國環(huán)保署根據(jù)《清潔空氣法》制定的燃料和添加劑的注冊要求，并滿足美國測試和材料協(xié)會（ASTM）制定的燃料標準。第四，大多數(shù)國家將調和油的添加劑、成品油混合物和替代燃料產品納入征稅范圍，以此避免借名目變更來逃避消費稅的現(xiàn)象。芬蘭、美國規(guī)定所有用作交通燃料的產品都要繳納消費稅，并需要達到其替代燃料的最低稅率。荷蘭規(guī)定用作發(fā)動機燃料或取暖燃料的植物油也被認定為礦物油，必須繳納消費稅。

（二）征稅稅率調節(jié)作用顯著

OECD國家稅率設置一般為汽油稅率較高，柴油、燃料油次之，而煤油、液化石油氣通常采用較低稅率。發(fā)達國家在設定稅率時，往往從多角度綜合考慮。具體來說：一是對于所鼓勵的產品、主體征收較低的稅率。從環(huán)保角度來看，OECD各國普遍對于辛烷值、化學物質（硫、鉛、芳烴、苯等）含量、碳排放較低的燃料設置相對較低的稅率。在較低稅率的引導下，英國的成品油消費主體從含鉛汽油轉向柴油和無鉛汽油，繼而向超低硫汽油和柴油轉型。目前，超低硫汽油、柴油幾乎占銷量100%，稅率更高、污染更嚴重的汽油和柴油幾乎不再銷售。從使用主體來看，各國的國家武裝部隊、殘疾人、公共交通運營商、農民、出租車經營者等主體是低稅率的主要受益者。歐盟指令還引導減輕能源密集企業(yè)的稅負，以增強其國際競爭力。二是對于受益性和負外部性較高的稅目征收高稅率。美國對公路用途的機動車燃料征收高稅率，一方面因使用汽車燃料造成污染及交通擁堵，應削弱其消費，減少社會危害；另一方面，將公路燃油稅與高速公路維護建設成本掛鉤，貫徹“用戶付費”的原則，國會可以通過提高聯(lián)邦稅率來支付預計的高速公路和公共交通支出，部分州也可以通過調高稅率來滿足當?shù)亟煌ㄙY金需求。三是對于混合油料及替代性燃料征收相近的稅率。法國政府自2014年起通過減少柴油相對汽油的優(yōu)惠稅率來縮小兩者價格差，防止需求從高稅率商品轉向低稅率商品造成稅款流失。芬蘭規(guī)定發(fā)動機燃料的混合油料和替代產品必須達到車用汽油和柴油的最低稅收水平，避免其侵蝕總稅額。四是設立稅率“自動調整”機制。成品油消費稅大多為從量定額征收，稅率調整不夠靈活，而與指標掛鉤進行自動調整成為一種趨勢。英國燃油稅的自動調整機制確保了其在1993—1999年期間實際稅率的每年增長。澳大利亞根據(jù)CPI的上升趨勢制定指數(shù)化系數(shù)，稅率隨之變動。美國22個州和華盛頓特區(qū)的燃油稅稅率根據(jù)通貨膨脹、價格等因素浮動。值得關注的是，隨著越來越多的國家根據(jù)《巴黎協(xié)定》承諾在本世紀中葉實現(xiàn)“凈零”排放，各國對于成品油消費稅稅率中減排因素的關注大為增加。2021年7月14日，歐盟委員會通過了一項修訂能源稅指令的提案，提出根據(jù)能源含量以及環(huán)境性能制定稅率，逐步取消目前化石燃料減免稅政策，旨在對環(huán)境危害最大的燃料征收最高的稅率①。

（三）征稅環(huán)節(jié)部分后移

出于征管便利考量，很多國家在進口、生產環(huán)節(jié)征稅。然而，成品油的生產和銷售需要流經油田、煉油廠、分銷商、加油站等多個實體。若以生產企業(yè)為納稅義務人，則將增加煉油廠企業(yè)的資金占用，不利于“煉化一體化”的發(fā)展趨勢。若在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)征稅，分散的稅源將激發(fā)偷逃稅行為，增加稅收征管成本。因此，發(fā)達國家多采取折中方案，通過監(jiān)管免稅制度，將成品油在生產環(huán)節(jié)產生的納稅義務遞延至實際進入消費領域時征收，使得征稅環(huán)節(jié)部分后移。

一個可以觀察到的規(guī)律是，經濟越發(fā)達、技術越先進的國家，越具有完備的消費稅監(jiān)管體系。以歐盟國家和美國為例，歐盟法律框架列明消費稅監(jiān)管免稅制度的運行規(guī)則。從地點來看，能源產品消費稅一般在最終消費國征收。在運輸?shù)阶罱K目的地前，應稅貨物處于暫停征稅狀態(tài)。從時點來看，產生納稅義務與繳納稅款的時點顯著不同。生產或進口應稅成品油所產生的納稅義務，將遞延至“第一次釋放以用于消費”時，由稅收監(jiān)管倉庫業(yè)主、批發(fā)企業(yè)或代理企業(yè)繳納。如果商業(yè)貨物已被釋放消費，又被運往另一個消費國，則將通過退稅制度來避免雙重征稅。事實上，美國也設置此類監(jiān)管免稅制度。美國稅法規(guī)定，對于汽油、柴油、煤油，在煉油廠出廠或者終端實體移出時征收稅款；對于其他替代性燃油，則在最終銷售給消費者時征稅。在實踐中，美國采用燃油輸送和終端系統(tǒng)進行監(jiān)管，成品油生產、銷售、儲存、運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)的企業(yè)均需要在系統(tǒng)內注冊，注冊企業(yè)相互交換和移送應稅成品油將免于繳納稅款，只有運出接收站或儲罐并被機動車使用時才進行征稅，一般由經注冊的批發(fā)商作為納稅義務人，并轉嫁給最終用戶。總而言之，這項安排兼顧了生產環(huán)節(jié)和零售環(huán)節(jié)征稅的優(yōu)點，一方面可以減輕生產商墊付消費稅的責任，緩解產業(yè)鏈前端企業(yè)的資金壓力，為產品供應和流轉注入動力；另一方面，后移的征稅環(huán)節(jié)更加靠近消費市場，對消費行為更具備引導作用，使稅收歸屬與稅負歸宿更協(xié)調。全流程監(jiān)管能從源頭上控制成品油以合法、合規(guī)的途徑生產，又能以批發(fā)環(huán)節(jié)作為著力點，增強了征稅環(huán)節(jié)后移的可操作性，又避免了零售環(huán)節(jié)征稅所要承擔的征管成本，故而具備很強的參考借鑒價值。

（四）稅收征管精準高效

借助數(shù)字化平臺雙側發(fā)力、疏堵結合是成品油消費稅征管的國際通行做法。一方面，通過數(shù)字化平臺集成企業(yè)、產品的信息，為納稅人提供精細化服務，引導納稅人主動遵從。一是通過完整的登記系統(tǒng)從源頭加強管控。美國規(guī)定，所有在供應鏈上的企業(yè)，包括進口商、煉油企業(yè)、調油商、批發(fā)和零售商、工業(yè)用戶，均需要在燃油輸送和終端系統(tǒng)內登記和按月申報。如不進行登記，將被處以首次10000美元、隨后每天1000美元的罰款①。二是通過數(shù)字化系統(tǒng)體系監(jiān)控產品流向。歐盟通過消費稅移動控制系統(tǒng)（Excise Movement and Control System，EMCS）來實時監(jiān)控暫停征稅情況下應稅貨物的移動，用電子行政文件對貨物移動進行記錄。美國通過消費稅匯總終端活動報告系統(tǒng)詳細記錄成品油進出終端的情況，包括成品油庫存和運輸信息。三是通過電子申報加強數(shù)據(jù)集成。美國稅法要求大宗燃油運輸商和終端系統(tǒng)運營商每月報告產品的變動、接收、交付情況，具體包括船舶編號、設施控制編號、終端操作員收據(jù)、產品代碼、進出口、最終用途等信息。

另一方面，通過精準識別偷逃稅行為、設置嚴厲罰則、加強國際共治等方式堵塞漏洞，實現(xiàn)精準監(jiān)管和嚴厲打擊。第一，通過信息報告系統(tǒng)追蹤識別非法逃稅計劃。美國國稅局、交通部、各州和燃料行業(yè)聯(lián)合開發(fā)了消費稅文件信息檢索系統(tǒng)，旨在通過自動收集和分析汽車燃料行業(yè)報告，識別未足額納稅的活動和潛在不合規(guī)的納稅人。第二，設置嚴厲的罰則。美國各州規(guī)定如果納稅人通過系統(tǒng)進行逃稅，不僅會面臨高額罰款，還將受到違反燃油稅法帶來的民事和刑事處罰。第三，通過標記系統(tǒng)制止燃油摻假以及違法交易，并實現(xiàn)稅收優(yōu)惠產品的精準識別?？夏醽喺ㄟ^稅收標記來遏制非法的燃料傾銷和利用低稅率煤油摻假行為，歐盟、美國、英國等國通過稅收標記來識別享受稅收優(yōu)惠的成品油。稅收標記可以在復雜的運輸系統(tǒng)中保證產品質量和數(shù)量。第四，通過電子信息交換加強國際稅收征管合作。歐盟各成員國根據(jù)EMCS技術標準和計劃方案，開發(fā)、測試以及維護各自的消費稅數(shù)據(jù)互換模塊。以標準化、易于理解的格式進行信息交換和貨物監(jiān)管，共同打擊逃稅和消除雙重征稅。

三、成品油消費稅的改革方案與路徑

我國最初開征成品油消費稅的目的在于籌集交通建設資金。隨著經濟發(fā)展，成品油消費稅調節(jié)市場、治理環(huán)境、管理資源等作用日益凸顯，同時對征管水平提出了較高要求。未來的改革需要從以下四個方向穩(wěn)妥推進。

（一）研究擴大征稅范圍，規(guī)范細化稅目

首先，應研究擴大征稅范圍。隨著科技的進步，能源產品的種類和結構更加多樣化，應根據(jù)現(xiàn)實需要重新審查稅目的適用性?？紤]將重油、焦油等高污染能源產品，液化天然氣、沼氣等生物燃料以及替代性燃料納入范圍，使覆蓋范圍更全面。第二，規(guī)范稅目名稱和質量標準，將稅目名稱與國標名稱、國際通用名稱、企業(yè)標準名稱對標，并在稅目注釋中加入具體的參考依據(jù)和技術指標，使得征稅的標準更為明確，減少油品認定模糊引起的稅企爭議，增強稅法的科學性和確定性。第三，未來可規(guī)定對特定用途、活動下的成品油征稅。譬如，將其與高速公路的使用聯(lián)系起來，進而與籌措交通建設資金的目的精準契合，通過對應稅事項進行精準區(qū)分達到“?？顚Ｓ谩钡男Ч４送?，還可以緊跟我國經濟社會的實際建立稅目調入、調出機制，根據(jù)生產關系、進口價格等因素對征稅范圍進行動態(tài)調整，既可以適應經濟發(fā)展形勢，又能為政策調整預留空間，

（二）設置差別稅率，避免一刀切

我國成品油消費稅稅率設置簡單，不能滿足現(xiàn)階段調控要求，需要發(fā)揮稅收的調節(jié)功能，適時調整稅率。下一步，應當通過有區(qū)分度的稅率設計來應對復雜的成品油市場。從用途角度，可以將其劃分為機動車燃料、工業(yè)或商業(yè)用途燃料以及取暖燃料等類別；從環(huán)保角度，可以根據(jù)能源含量以及環(huán)境影響等因素將稅率細分。其次，應當注意平衡各成品油產品的相對價格，理順子稅目間的關系?？梢越栌脷W盟能源稅指令中最低稅率之間的比例，并在替代性燃料之間設置相近的稅率，防止能源產品之間的價格差異過大導致的燃料轉換和摻假。此外，對于消費稅稅率的調整應當相機抉擇。國際市場油價波動通常會對我國成品油的價格和銷量造成影響，為避免稅負激增，調整稅率應抓住價格調整的窗口期?？梢匝芯颗c價格掛鉤的自動調節(jié)機制，避免頻繁進行稅率調整。

（三）逐步后移消費稅征稅環(huán)節(jié)

“十四五”規(guī)劃提出，在征管可控的前提下，將部分在生產（進口）環(huán)節(jié)征收的現(xiàn)行消費稅品目逐步后移至批發(fā)或零售環(huán)節(jié)征收。根據(jù)我國現(xiàn)階段情況，實現(xiàn)成品油消費稅征稅環(huán)節(jié)的后移需要在以下三方向著力。一是以征管可控作為前提。國際經驗顯示，消費稅征稅環(huán)節(jié)后移的必備前提條件是成熟的征管技術。如果未來我國征稅環(huán)節(jié)后移，則需重點把握加油站這一終端銷售環(huán)節(jié)，通過高效能的智慧稅務系統(tǒng)進行智能監(jiān)管。二是分步推進環(huán)節(jié)后移。將征稅環(huán)節(jié)后移有利于減少生產企業(yè)代繳的稅款，變相降低生產成本，符合我國供給側結構性改革的趨勢。然而，數(shù)量眾多的消費終端容易滋生偷稅漏稅行為，直接將征稅環(huán)節(jié)終端化將增加改革難度，可以先后移至批發(fā)環(huán)節(jié)，待條件成熟時再推行至零售環(huán)節(jié)。此外，成品油消費稅的銷售包括批發(fā)、直銷、零售等多種渠道，對于非加油站終端的銷售方式要予以關注，避免產生稅收漏洞。三是審慎劃分中央地方的稅收收入比例。國際來看，在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)征收稅款的成品油消費稅一般為地方稅種。我國消費稅一直屬于中央稅收收入，鑒于成品油是僅次于卷煙的第二大消費稅來源，建議將成品油消費稅改為共享稅，既能補充地方財政收入，又可以推動收入分享改革。此外，我國的煉油大省和消費大省不一致，還應當基于現(xiàn)有成品油消費稅數(shù)據(jù)來預測對各省份的影響，提前做出相關部署。

（四）搭建數(shù)字化系統(tǒng)，實現(xiàn)全流程征管

成品油消費稅改革要以“征管可控”作為前提，其重點在于搭建數(shù)字化系統(tǒng)，實現(xiàn)稅收全流程征管。一是為征稅環(huán)節(jié)后移奠定技術基礎，要在全國范圍內鋪開加油站智能稅控系統(tǒng)，彌合區(qū)域之間的數(shù)字鴻溝。同時借助發(fā)票電子化和稅收大數(shù)據(jù)，以平臺集成的發(fā)票數(shù)據(jù)作為稅源監(jiān)控的信息源泉，提高對于偷逃稅的甄別能力。二是建立全流程監(jiān)管體系。對于產業(yè)鏈上下游企業(yè)實行注冊登記準入制度，及時更新企業(yè)涉稅信息。通過計算機系統(tǒng)對于成品油移動進行監(jiān)視，重點把握生產、存儲、運輸、終端銷售四個環(huán)節(jié)。建議對監(jiān)管系統(tǒng)內的成品油的運輸和流轉實行納稅遞延，直至從終端釋放以用于銷售時再征稅。三是嚴加監(jiān)管、打擊取締偷稅漏稅行為。與市場監(jiān)管部門聯(lián)動，加強對終端成品油產品的監(jiān)察力度，根據(jù)稅收鏈條對不合規(guī)的成品油進行追溯，重點關注自用成品油、化工用成品油的流轉情況。四是建議采用成品油稅收標記系統(tǒng)。一方面對優(yōu)惠稅率的成品油施加標記，另一方面通過標記比對出廠產品和終端產品的數(shù)量和質量，打擊成品油摻假和非法交易，使產品免于多次移送、分銷的影響，保障市場的正常運作。

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