資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶助政策與稅收可持續(xù)能力

楊得前 曾靜

內(nèi)容提要：稅收可持續(xù)性是稅收發(fā)揮其在國家治理中基礎(chǔ)性、支柱性和保障性作用的重要基礎(chǔ)。資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型在推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展、促進稅收可持續(xù)能力有效提升等方面被寄予厚望。文章以資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶助政策作為準(zhǔn)自然實驗，基于新發(fā)展理念構(gòu)建稅收可持續(xù)能力度量體系，并采用多時點DID考察了資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型對稅收可持續(xù)能力的影響。結(jié)果表明：（1）資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶助政策顯著推動了地區(qū)稅收可持續(xù)能力的提升；（2）機制分析表明，扶助政策主要通過優(yōu)化地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、縮小地區(qū)間居民收入差異兩條渠道促進稅收可持續(xù)能力的提升；（3）政策效果會因城市地理區(qū)位、資源類別、稅收征管強度的不同而產(chǎn)生顯著差異性。基于上述發(fā)現(xiàn)，應(yīng)進一步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、利用城市區(qū)位優(yōu)勢、發(fā)揮市場作用以及優(yōu)化稅收征管，推動資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型，進而更加高效地促進稅收可持續(xù)增長。

關(guān)鍵詞：資源枯竭型城市；稅收可持續(xù)能力；新發(fā)展理念；城市轉(zhuǎn)型

中圖分類號：F812.42? 文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：2095-1280（2024）01-0034-12

一、引言

黨的二十大報告指出，要深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。目前，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵時期，助力低效能城市協(xié)調(diào)發(fā)展是推動經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的必由之路。在工業(yè)化進程早期階段，資源型城市依托自然資源優(yōu)勢，成為基礎(chǔ)能源和重要生產(chǎn)物資的主要供應(yīng)地，為國家經(jīng)濟社會發(fā)展作出重要貢獻。然而，隨著過度開采，資源效能逐漸降低，資源枯竭現(xiàn)象日益顯現(xiàn)，資源枯竭型城市也由此產(chǎn)生。在此背景下，城市經(jīng)濟發(fā)展動力不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低度化、接續(xù)產(chǎn)業(yè)缺失、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等問題不斷暴露，高能耗、高污染、低技術(shù)的開采型生產(chǎn)方式也難以為繼。面對突出的發(fā)展矛盾和發(fā)展困境，推動資源枯竭型城市有序轉(zhuǎn)型升級，已經(jīng)成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵命題。

促進資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型是一項意義重大且影響深遠的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革，如何破除地區(qū)經(jīng)濟增長無效率甚至發(fā)展停滯的“路徑依賴”困境，將資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟優(yōu)勢，已經(jīng)成為學(xué)術(shù)界討論的熱門話題。對一些資源型城市而言，豐裕的自然資源優(yōu)勢似乎并沒有帶來預(yù)期收益，反而使其陷入了“資源詛咒”陷阱。因此，迫切需要尋求有效的治理路徑，為資源枯竭型城市的可持續(xù)發(fā)展提供參考思路。從制度層面來看，促進城市可持續(xù)發(fā)展需要多方協(xié)調(diào)綜合處理，通過多部門協(xié)同合作促進經(jīng)濟發(fā)展方式由資源依賴型向創(chuàng)新驅(qū)動型轉(zhuǎn)變，從而實現(xiàn)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展（Mabon和Shih，2018）。為此，我國政府先后推行多項資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶助政策（以下簡稱“扶助政策”）。大量文獻也對扶助政策的實際效果展開了系統(tǒng)評估，認(rèn)為相關(guān)扶持政策能夠鼓勵資源枯竭型城市主動轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，逐漸縮小地區(qū)經(jīng)濟差異，不斷提高區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，顯著提升人均GDP與就業(yè)率（孫天陽等，2020；余林徽和馬博文，2022）。不過，就扶助政策與稅收可持續(xù)能力關(guān)系的問題，已有研究還缺乏關(guān)注。加強稅收可持續(xù)能力，既是推動資源枯竭城市高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的應(yīng)有之義，也是進一步提升地方財政保障能力、發(fā)揮地方政府治理效能的根本要求，需要予以足夠重視。

據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，近十年來，我國資源枯竭型城市的經(jīng)濟總量、稅收收入總額顯著提升，經(jīng)濟增長、稅收增長良性循環(huán)的目標(biāo)正逐漸實現(xiàn)。在解釋稅收收入增長的原因時，呂冰洋和郭慶旺（2011）指出，除了經(jīng)濟因素、管理因素、政策因素以及稅制因素外，稅收努力也具有重要影響。可見，在扶助政策的作用下，相對穩(wěn)定的經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的社會環(huán)境可使稅收收入在數(shù)量上得到基本的保障。但是，作為反映稅收質(zhì)量的重要指標(biāo)，資源枯竭型城市稅收可持續(xù)能力的表現(xiàn)如何，目前為止還尚無定論。那么，在扶助政策推動地區(qū)發(fā)展的過程中，兼顧量的合理增長和質(zhì)的有效提升的稅收可持續(xù)能力是否也得到相應(yīng)加強？如果扶助政策對地區(qū)稅收可持續(xù)能力產(chǎn)生積極作用，其具體影響機制是什么？區(qū)位因素、資源類別、稅收征管因素等方面的差異，是否又會對政策效果產(chǎn)生異質(zhì)性影響？這些問題仍有待深入探討。

為了厘清上述問題，本文擬在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，選取2005—2015年地級市面板數(shù)據(jù)構(gòu)建多時點雙重差分模型進行檢驗。選擇此樣本期間是因為2016年以后分類執(zhí)行的補助“退坡”政策和獎勵措施可能會導(dǎo)致結(jié)果偏差。針對稅收可持續(xù)能力指標(biāo)的構(gòu)建，部分學(xué)者以單一指標(biāo)作為關(guān)鍵變量進行刻畫（姚東旭和李金娟，2021），另外一些學(xué)者則通過主成分分析法或熵值法構(gòu)建綜合指標(biāo)進行測度（楊森平和陳麗敏，2022）。為了克服單一指標(biāo)法的主觀片面性，本文基于新發(fā)展理念借助綜合指數(shù)法構(gòu)建多維指標(biāo)體系，以期更加客觀系統(tǒng)地呈現(xiàn)我國稅收可持續(xù)發(fā)展的綜合能力。本文可能的邊際貢獻主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，基于新發(fā)展理念構(gòu)建稅收可持續(xù)增長能力衡量指標(biāo)，豐富了現(xiàn)有扶助政策效果的研究內(nèi)容和研究體系。第二，通過分析扶助政策影響稅收可持續(xù)能力的具體路徑機制，為進一步促進資源枯竭城市轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)稅收質(zhì)量提升、加強地方財政保障提供了有力證據(jù)和方向指引。第三，通過構(gòu)建準(zhǔn)自然實驗?zāi)Ｐ停Y(jié)合不同因素對政策實施效果進行異質(zhì)性分析，證實了扶助政策實施對于稅收可持續(xù)能力所存在的差異性影響，為其他城市轉(zhuǎn)型支持政策的優(yōu)化完善提供了理論支撐和實踐參考。

二、政策背景與理論分析

（一）政策背景

21世紀(jì)以來，資源型城市的自然資源枯竭問題逐漸顯化，資源型經(jīng)濟的效益日漸式微，城市發(fā)展后勁不足。為了加大政策扶持力度，有效推動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展，遼寧省阜新市在2001年被確認(rèn)為全國首個資源枯竭型城市，由此拉開了資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型的序幕。2007年，我國頒布了首個有關(guān)資源型城市問題整治的綜合性政策文件《國務(wù)院關(guān)于促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》（以下簡稱《意見》），主要依托中央財政轉(zhuǎn)移支付，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、貧困人群救助等角度對資源枯竭型城市進行幫扶，目標(biāo)是2015年以前在全國范圍內(nèi)普遍建立健全資源開發(fā)補償機制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機制，使其經(jīng)濟社會步入可持續(xù)發(fā)展軌道。根據(jù)《意見》，中央針對資源枯竭型城市實施分批次試點，69個地市、區(qū)縣先后于2008年、2009年、2011年被確立為資源枯竭型城市，政策惠及總?cè)丝诩s1.54億。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，該階段扶助政策的支持期限為9年①，分兩輪進行。試點城市自2007年起可依次獲得含專項資金、可持續(xù)發(fā)展專項貸款等多層次轉(zhuǎn)移支付，并于2011年延長獲得轉(zhuǎn)移支付的年限。隨后，為提高扶助資金使用效率，財政部發(fā)布《2012年中央對地方資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法》，進一步規(guī)范了轉(zhuǎn)移支付資金的管理。2013年，隨著城市轉(zhuǎn)型升級步伐加快，國務(wù)院頒布《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），將國內(nèi)262個城市列為資源型城市（含地級市126個），并為資源枯竭型城市制定了針對性的規(guī)劃目標(biāo)和發(fā)展機制。在扶助政策逐步推進的9年時間里，為了合理引導(dǎo)地方預(yù)期，體現(xiàn)政策公平，所有試點城市始終受到同等政策扶持。

2015年以后，扶助政策進入分類引導(dǎo)階段。對于轉(zhuǎn)型成功和尚未成功的城市，二者的扶持政策截然不同，獲得的轉(zhuǎn)移支付資金存在顯著差異。不僅如此，在2016年頒布的《關(guān)于加強分類引導(dǎo)培育資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新動能的指導(dǎo)意見》中可以看到，為了全面打贏資源枯竭城市轉(zhuǎn)型攻堅戰(zhàn)，對問題嚴(yán)重、困難突出的資源枯竭城市，要“一城一策”研究制定針對性較強的扶持措施。2019年《對資源枯竭城市轉(zhuǎn)型升級真抓實干成效明顯地方進一步加大表揚激勵支持力度的實施辦法》也強調(diào)，為加大激勵力度，推進資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型升級，將根據(jù)轉(zhuǎn)型績效考核評價結(jié)果給予不同檔次的表揚激勵。為了更好促進資源枯竭地區(qū)可持續(xù)發(fā)展，國家發(fā)展和改革委員會、財政部、自然資源部在2021年聯(lián)合發(fā)布《推動資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實施方案》，要求進一步完善配套措施，強化資源枯竭城市轉(zhuǎn)型績效評價結(jié)果的運用，繼續(xù)通過轉(zhuǎn)移支付對相關(guān)地區(qū)予以支持，明確提出2035年基本實現(xiàn)資源型城市高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。這也標(biāo)志著我國資源枯竭城市轉(zhuǎn)型正式進入高質(zhì)量發(fā)展階段。圖1梳理了我國資源枯竭型城市扶助政策的變遷。

圖1? 資源枯竭型城市扶助政策變遷

注：（1）時間軸框線分別表示政策實施的四個不同時期：起步階段、逐步推進階段、分類引導(dǎo)階段和高質(zhì)量發(fā)展階段。（2）時間軸上側(cè)展示資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶助政策的主要文件，下側(cè)主要呈現(xiàn)政策試點城市及試點時間。

（二）理論分析和研究假設(shè)

從理論上來說，在推動資源枯竭型城市經(jīng)濟社會步入可持續(xù)發(fā)展軌道的過程中，扶助政策可能通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整效應(yīng)與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)效應(yīng)兩條不同渠道影響稅收可持續(xù)發(fā)展能力。

首先，從經(jīng)濟層面來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化是涵養(yǎng)稅源的重要基礎(chǔ)。合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有助于引導(dǎo)資源配置、提高生產(chǎn)要素的使用效率，推動經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，進而實現(xiàn)地方稅收的可持續(xù)增長。在資源型城市發(fā)展的早期，由于資源稟賦相對豐裕，地方政府側(cè)重于加強資源工業(yè)建設(shè)的發(fā)展模式，對經(jīng)濟增長和穩(wěn)定稅基發(fā)揮了重要作用。然而，以資源型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的發(fā)展偏向，相應(yīng)也造成了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型困難的問題。城市經(jīng)濟對資源工業(yè)的過度依賴，減緩了第三產(chǎn)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展速度，致使出現(xiàn)大量潛在稅收收入的損失（鄧明，2020）。與此同時，資源型城市在推進工業(yè)化的過程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾不斷凸顯，這不僅阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，也相應(yīng)削弱了基層政府的稅收保障能力，不利于發(fā)揮地方政府促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的職能作用。隨著資源的不斷消耗，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡問題加劇，資源枯竭現(xiàn)象也使傳統(tǒng)資源工業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到進一步限制，給稅收收入的可持續(xù)增長帶來了更大挑戰(zhàn)。因此，在扶持資源枯竭城市轉(zhuǎn)型升級的過程中，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整成為重中之重。有關(guān)研究指出，以轉(zhuǎn)移支付為主的扶助政策，能夠通過“輸血”和“造血”的方式，對資源枯竭型城市產(chǎn)生積極影響（李丹等，2019）。一方面，轉(zhuǎn)移支付資金本身的“輸血”作用有助于緩解資源枯竭城市的短期財政困難，推動地方政府優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、加強產(chǎn)業(yè)設(shè)施建設(shè)，增強產(chǎn)業(yè)初始發(fā)展階段所需的公共服務(wù)保障。另一方面，在完成“輸血”的基礎(chǔ)上，扶助政策能夠發(fā)揮“造血”功能，激勵地方政府培育壯大成長性好、競爭力強的接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建新的經(jīng)濟增長點，通過進一步加大資源工業(yè)以外的產(chǎn)業(yè)投入，助力實現(xiàn)后續(xù)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)鏈條完善，從而形成良性循環(huán)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)合理化發(fā)展，為稅收可持續(xù)增長奠定基礎(chǔ)。

其次，從社會層面來看，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，同樣會對稅收可持續(xù)性產(chǎn)生顯著影響。受制于居民就業(yè)條件、地區(qū)發(fā)展環(huán)境等因素，資源枯竭城市存在的貧困代際問題較為突出。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入差距尚未得到充分緩解，相對貧困人口仍然較多。與此同時，資源枯竭城市由于資金受限，面臨較大支出壓力，在社會保障、教育衛(wèi)生等領(lǐng)域，對低收入群體的支持力度相對不足，不利于提升人力資本質(zhì)量和就業(yè)水平，減貧效果仍有待增強。在這種情況下，過高的城鄉(xiāng)居民收入差距可能會進一步導(dǎo)致人口收縮外流，轄區(qū)居民參與消費和投資的積極性下降。這在一定程度上會制約區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，無法為稅收可持續(xù)性提供更加穩(wěn)定的社會環(huán)境。不僅如此，城鄉(xiāng)收入差距過大，也會降低低收入群體的工作積極性，對勞動者的生產(chǎn)效率造成負面影響，長期來看不利于提高稅收增長潛力。而在扶助政策的支持下，針對資源枯竭城市的資金投入，有利于增強低收入居民的保障力度，通過生活質(zhì)量改善（尹志超和郭沛瑤，2021）、人力資本升級（范子英，2020）、就業(yè)環(huán)境優(yōu)化（王科斌等，2023）、投資生產(chǎn)激勵（岳林峰等，2023）等不同渠道，實質(zhì)性地解決貧困問題。可以預(yù)見，這能夠顯著改善城鄉(xiāng)收入分配，促進經(jīng)濟社會穩(wěn)定健康發(fā)展，為資源枯竭城市稅收持續(xù)增長提供良好支撐。

據(jù)此，本文提出假設(shè)1和假設(shè)2。

假設(shè)1：扶助政策能夠減少資源枯竭城市對資源工業(yè)的過度依賴，激勵地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理調(diào)整，進而提升稅收可持續(xù)能力。

假設(shè)2：扶助政策有利于縮小資源枯竭地區(qū)的城鄉(xiāng)收入差距，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，進而推動稅收可持續(xù)增長。

三、研究設(shè)計

（一）數(shù)據(jù)來源及預(yù)處理

由于69個扶助政策試點城市包含24個地級市以及45個縣區(qū)級城市，且同一地級市內(nèi)存在多個縣區(qū)在不同時點被認(rèn)定為資源枯竭型城市的情況①。出于數(shù)據(jù)可比性、可獲取性以及真實性的考量，本文剔除了研究期間撤區(qū)設(shè)市、數(shù)據(jù)較難獲取、數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重以及與其他地級市差異值較大的直轄市等城市樣本，將24個地市級資源枯竭型城市作為實驗組，剩余204個地級市作為對照組。此外，由于2016年以后資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型可能面臨補助“退坡”或者分檔表揚獎勵的情形，為了確保試驗期間樣本所受到的政策沖擊強度以及受處理強度一致，避免“一城一策”等因素造成估計偏誤，本文將樣本期間確定為2005—2015年。文中所使用的數(shù)據(jù)主要源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》、各省統(tǒng)計年鑒、EPS數(shù)據(jù)庫以及WIND數(shù)據(jù)庫等。為了降低測量誤差，在數(shù)據(jù)預(yù)處理時，對其進行取對數(shù)標(biāo)準(zhǔn)化處理。

（二）模型設(shè)計

本文采用多時點雙重差分法考察資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型對稅收可持續(xù)增長的影響。為確保回歸方法選取的合理性，在對數(shù)據(jù)進行豪斯曼檢驗后，確認(rèn)采用雙向固定效應(yīng)模型。現(xiàn)將具體模型列示如下：

Scorec，t=a0+θTreatc×Postt+βXlistc，t+μc+δt+γp+εc，t? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?（1）

Scorec，t為稅收可持續(xù)增長水平的綜合得分。Treatc×Postt（以下用Treated表示）為衡量資源枯竭型城市所構(gòu)造的虛擬變量，若c市在t年被納入資源枯竭型城市的范圍，則賦值為1，否則賦值為0。Xlistc，t為實驗過程中所觀測到的所有控制變量的合集。a0、μc、δt、γp、εc，t分別為截距項、個體固定效應(yīng)、時間固定效應(yīng)、省份時間聯(lián)合固定效應(yīng)以及隨機擾動項。估計系數(shù)θ用來度量扶助政策對地區(qū)稅收收入可持續(xù)能力的影響。

（三）變量說明

1.被解釋變量

稅收可持續(xù)增長能力（Score）：從新發(fā)展理念的角度出發(fā)，通過熵值法對稅收可持續(xù)性進行評價，根據(jù)“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”基本原理構(gòu)建評價模型，從15個維度對稅收可持續(xù)能力進行賦值分析，并計算綜合得分。具體指標(biāo)列示如下：

2.控制變量

為了更好地評估政策效應(yīng)，本文對以下變量進行控制：（1）市場化指數(shù)：選自樊綱市場化指數(shù)。（2）人員流動程度：以每萬人戶籍人口表示。（3）專業(yè)化程度：以目標(biāo)地區(qū)采掘業(yè)與制造業(yè)從業(yè)人數(shù)對數(shù)值進行衡量。（4）經(jīng)濟發(fā)展水平：以實際GDP對數(shù)值反映地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平。（5）經(jīng)濟集聚程度：以單位面積非農(nóng)產(chǎn)出量表示。本文主要變量的描述性統(tǒng)計如表2所示。

四、實證分析

（一）基準(zhǔn)回歸

本文基準(zhǔn)回歸結(jié)果如表3所示。其中列（1）是僅加入固定效應(yīng)后的基準(zhǔn)回歸結(jié)果，隨后，在列（2）中加入控制變量后進行回歸，結(jié)果顯示系數(shù)θ均在5%的水平上通過檢驗。這在一定程度上反映出資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶助政策會對稅收可持續(xù)增長產(chǎn)生正向推動效應(yīng)，理論假設(shè)初步成立。為了更綜合地考慮實驗組的非隨機選擇問題，本文將可能影響地級市被選擇成為實驗組的影響因素作為選擇變量，并將該類變量政策前的平均值分別與時間趨勢（一次項、二次項、三次項）依次構(gòu)建交乘項后納入回歸模型，結(jié)果在列（3）－（5）進行匯報。可以看到，加入選擇標(biāo)準(zhǔn)后的估計系數(shù)與前述回歸無明顯差異，意味著非隨機因素不影響基本結(jié)論。在后續(xù)檢驗中，本文主要以列（2）作為基準(zhǔn)回歸模型進行分析。

（二）多時點DID模型有效性檢驗

1.平行趨勢檢驗

由于各地級市的政策實施試點略有差異，為了更好地檢驗政策是否滿足多期DID模型的基本前提假設(shè)，本文使用事件研究法進行平行趨勢檢驗，具體模型如下：

其中，控制變量及被解釋變量與主回歸一致，新設(shè)虛擬變量Policyc，t-j表示城市c在t-j年是否受到政策沖擊，若是則取1，否則取0。本文以政策前一期作為基期進行平行趨勢分析。圖2所呈現(xiàn)的結(jié)果表明，在扶助政策實施以前，實驗組和對照組的稅收可持續(xù)能力并未表現(xiàn)出明顯差異，滿足平行趨勢的前提假定；隨著時間的推移，政策效果在前4年的顯著性逐漸增強，從第5年開始相對有所減弱。總體而言，資源枯竭城市在獲得中央財政扶助支持以后，其稅收可持續(xù)能力會有明顯提高。

2.安慰劑檢驗

為排除難以觀測因素可能的影響，本文進一步進行了安慰劑檢驗。通過隨機抽樣的方式構(gòu)造偽試點城市，同時隨機選取政策試點時間，并重復(fù)進行500次測試得到稅收可持續(xù)能力的相關(guān)估計系數(shù)。從核密度圖（圖3）可以發(fā)現(xiàn)，估計系數(shù)主要集中分布在0值附近且服從正態(tài)分布，與基準(zhǔn)估計結(jié)果存在顯著差異。因此可以推斷，不可觀測因素對本文結(jié)果的影響相對較小，研究結(jié)論具有穩(wěn)健性。

3.異質(zhì)性處理效應(yīng)分析

現(xiàn)有研究表明，多時點DID的估計量在雙向固定效應(yīng)（TWFE）下易存在異質(zhì)性處理效應(yīng)，即可能出現(xiàn)“壞控制組”以及“負權(quán)重”問題，致使研究結(jié)果存在偏誤，進而影響政策效果的可信度（Baker et al.，2022）。因此，本文借鑒Goodman-Bacon（2021）提出的培根分解法來檢驗異質(zhì)性處理效應(yīng)。分析發(fā)現(xiàn)，在合適的處理效應(yīng)中，從未接受處理的組別（Never-treated Group）與時變處理組（Timing Group）對比的權(quán)重高達93.51%，意味著實證結(jié)果不存在明顯偏誤。同時，根據(jù)Chaisemartin和DHaultfoeuille（2020）的方法，對實驗樣本負權(quán)重的占比進行分析，結(jié)果顯示并未出現(xiàn)明顯的負權(quán)重處理效應(yīng)，即本文結(jié)論具有相對穩(wěn)健性。此外，參照Sun和Abraham（2021）、Borusyak et al.（2021）提出的“異質(zhì)性—穩(wěn)健”估計量方法，分別計算組別－時期平均處理效應(yīng)以及插補估計量，對研究結(jié)果做進一步分析。從圖4和圖5呈現(xiàn)的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型扶助政策實施前，實驗組與對照組之間的趨勢并無顯著差異，而在政策實施后的部分年份里可以很明顯地看出，扶助政策的實施對資源枯竭型城市的稅收可持續(xù)能力具有非常顯著的正向推動作用。

4.評估遺漏變量偏誤

本文盡可能地考慮了所有潛在因素的影響并對其進行控制，但仍不可避免遺漏變量對結(jié)果估計造成的內(nèi)生性偏誤問題。因此，本文借鑒Cinelli et al.（2020）的方法進行敏感性分析，將GDP指標(biāo)作為潛在遺漏變量的對比變量，從而估計潛在遺漏變量強度。估計結(jié)果如下圖所示，其中橫坐標(biāo)表示控制其他控制變量的情況下，遺漏變量對于核心解釋變量的偏R2，縱軸表示控制所有控制變量的情況下，遺漏變量對于稅收可持續(xù)能力指標(biāo)的偏R2。圖6和圖7的結(jié)果顯示，即使存在潛在遺漏變量，當(dāng)其強度為GDP強度的三倍時，政策效果的核心估計系數(shù)依然為正，且估計系數(shù)在1%的顯著性水平上顯著。因此，可以基本確定，遺漏變量對現(xiàn)有回歸產(chǎn)生強烈干擾的可能性較小。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.具體化政策試行時點

由于三批扶助政策的具體公布時點不在年初，政策頒布當(dāng)年并非全年受到政策影響，試點城市當(dāng)年受到的影響可能與政策推行的后續(xù)年份存在一定差異（首批資源枯竭型城市的試點時間為2008年3月17日，第二批試點城市為2009年3月5日，第三批試點城市為2011年11月15日）。為了排除這一因素的影響，本文將試點城市在當(dāng)年所受到政策沖擊的具體天數(shù)作為政策沖擊的時間節(jié)點，生成新的虛擬變量treated-day對目標(biāo)年份依次賦值，其中2008年賦值為4/5，2009年賦值為5/6，2011年賦值為1/8，其他年份賦值則與基準(zhǔn)回歸一致。其回歸結(jié)果列示于表4列（1），回歸系數(shù)與主回歸相差較小，基本回歸結(jié)果相對穩(wěn)健。

2.考慮其他政策影響

考慮到“兩控區(qū)”環(huán)境規(guī)制政策①、振興東北老工業(yè)基地相關(guān)政策與資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型扶助政策實施時點存在一定的重疊。為了排除上述政策的影響，本文構(gòu)建新的虛擬變量，對相應(yīng)年份實施政策的城市賦值為1，未實施政策的賦值為0，加入回歸模型中進行分析，結(jié)果如表4第（2）列和第（3）列所示。此外，由于《規(guī)劃》要求于2013年開始在一些城市鋪開，其中被設(shè)為資源衰退型城市的地區(qū)與原有試點城市樣本重疊。故將《規(guī)劃》作為第四期扶助政策，重新設(shè)定解釋變量進行回歸，具體結(jié)果呈現(xiàn)在表4第（4）列。可以看到，在考慮其他政策因素的影響后，回歸系數(shù)依舊正向顯著，進一步支撐了本文結(jié)論。

3.傾向得分匹配

由于本實驗為準(zhǔn)自然實驗，觀測數(shù)據(jù)可能存在選擇偏差，PSM-DID可以在一定程度上對樣本選擇偏差進行修正。本文依次選取面板數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化法與逐年匹配法兩種方法，采用1：2近鄰匹配的方式進行傾向得分匹配，在滿足共同支撐假設(shè)前提下，對匹配后的樣本進行回歸分析。結(jié)果列示于表5第（1）列和第（2）列。可以發(fā)現(xiàn)，進行傾向得分匹配后，核心解釋變量的系數(shù)值與基準(zhǔn)回歸無明顯的實質(zhì)性差異，且均在5%水平上通過顯著性檢驗。這也進一步佐證了資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶助政策對稅收可持續(xù)能力的提升效果相對穩(wěn)健。

4.改變樣本

為了有效控制可能存在的由于樣本自選擇導(dǎo)致的內(nèi)生性問題以及目標(biāo)城市投機行為誤差。本文通過剔除實施政策當(dāng)年城市數(shù)據(jù)方式對原有樣本重新進行回歸。實證結(jié)果于表5列（3）所示，結(jié)果顯著且系數(shù)為正。此外，為了有效避免異常值的影響，本文對實驗數(shù)據(jù)進行1%的縮尾處理，并重新進行回歸檢驗。表5列（4）中所列示的結(jié)果顯示核心解釋變量的估計系數(shù)在5%的水平上通過檢驗，原有實證結(jié)論具有穩(wěn)健性。

（四）異質(zhì)性檢驗

1.地理區(qū)域因素差異

我國幅員遼闊，經(jīng)緯跨度大，資源枯竭型城市地理位置較分散，各個地區(qū)在高質(zhì)量發(fā)展方面存在區(qū)位集聚效應(yīng)和空間差異性。為了更好地衡量不同區(qū)域政策實施效果的異質(zhì)性，本文將研究樣本劃分為東部地區(qū)和其他地區(qū)進行分組回歸。從表6列（1）、列（2）可以看出，資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶助政策對非東部地區(qū)的推動作用更為明顯。可能的原因是，與其他地區(qū)相比，東部城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展多樣，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，地理區(qū)位優(yōu)勢明顯，對資源依賴程度較低，故而受相關(guān)扶助政策的激勵效果不明顯。

2.城市資源類型差異

資源枯竭型城市發(fā)展依托的資源各異，可能會導(dǎo)致稅收增長情況出現(xiàn)明顯不同。為此，根據(jù)各地主要依賴資源的類型，將樣本大致分為森林資源型城市與礦產(chǎn)資源型城市進行分析。對比表6列（3）、列（4）的結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，相比森林資源型城市，礦產(chǎn)資源型城市受扶助政策的影響更大，稅收可持續(xù)能力的提升更為顯著。對于礦產(chǎn)資源型城市而言，在轉(zhuǎn)型扶助政策的支持下，通過加強綜合治理，有助于提高礦產(chǎn)資源的保護和利用，轉(zhuǎn)變相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，為經(jīng)濟增長提供支撐，進而實現(xiàn)稅收增長。而就森林資源型城市而言，由于該類城市在生態(tài)保護方面扮演著更為重要的角色，其經(jīng)濟增速在轉(zhuǎn)型過程中可能相對有所放緩（余林徽和馬博文，2022），從而造成稅收增速放緩。

3.稅收征管強度差異

稅收征管能力是決定稅收收入增長的重要影響因素，地區(qū)間稅收征管強度差異與稅收可持續(xù)能力具有密切相關(guān)性。為了對此加以考察，本文以稅收征管強度的中位數(shù)進行分組，將樣本劃分為稅收強征管地區(qū)和稅收弱征管地區(qū)，并分別進行回歸檢驗。估計結(jié)果見表6列（5）和列（6）。從結(jié)果上看，扶助政策在稅收強征管地區(qū)的實施效果更為明顯。原因在于，地區(qū)經(jīng)濟在政策扶持下實現(xiàn)有序增長后，伴隨稅源的不斷穩(wěn)定擴充，強征管地區(qū)的征稅積極性會更大程度地提高，進而增強稅收持續(xù)增長的政策扶助效力。

（五）影響機制檢驗

1.產(chǎn)業(yè)調(diào)整效應(yīng)

資源枯竭型城市可能會通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)作用于稅收可持續(xù)能力的提升。由于資源枯竭型城市的原有發(fā)展模式主要依賴于資源工業(yè)相關(guān)的第二產(chǎn)業(yè)，致使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到一定限制。為了檢驗轉(zhuǎn)型扶助政策通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)影響資源枯竭城市的稅收可持續(xù)能力，本文首先構(gòu)造產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化指標(biāo)，并結(jié)合第二產(chǎn)業(yè)占比的變化，考察城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整情況。從表7第（1）列的結(jié)果可以看到，在扶助政策的影響下，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化對應(yīng)的估計系數(shù)為0.188，并在10%的顯著性水平下通過檢驗，這為扶助政策的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)提供了有力支撐，假設(shè)1得到驗證。進一步地，結(jié)合表7第（2）列的結(jié)果來看，扶助政策對試點地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比的估計系數(shù)為-0.0138，在5%的水平上顯著。這一結(jié)果說明，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理調(diào)整，資源枯竭型城市對資源工業(yè)產(chǎn)業(yè)的依賴程度顯著下降，會有更強的激勵發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)鏈條的完善。

2.城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)效應(yīng)

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展可以為稅收可持續(xù)能力的提升提供更加良好的發(fā)展環(huán)境。在扶助政策推動試點地區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，不僅產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會發(fā)生調(diào)整變化，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)性也會受到一定程度的沖擊。為了檢驗扶助政策是否會進一步通過城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)效應(yīng)來影響資源枯竭城市的稅收可持續(xù)能力，本文度量了各地城鄉(xiāng)收入差距，并以此作為反映城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展情況的關(guān)鍵變量。表7第（3）列的結(jié)果顯示，城鄉(xiāng)收入差距對應(yīng)的估計系數(shù)為-0.031，且結(jié)果在10%的水平上通過了顯著性檢驗。這一情況說明，資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶助政策可以顯著地縮小城鄉(xiāng)居民間的收入差距，從而促進稅收收入的持續(xù)增長。由此，本文假設(shè)2得到驗證。綜合來看，為了加強地方稅收可持續(xù)能力的建設(shè)，既要重視經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高經(jīng)濟發(fā)展效率，也要調(diào)節(jié)收入分配，扎實推進共同富裕。二者相輔相成，可以更好發(fā)揮扶助政策的激勵效果。

五、結(jié)論與啟示

本文基于2005—2015年地級市面板數(shù)據(jù)，通過構(gòu)建多時點雙重差分模型，評估了資源枯竭城市轉(zhuǎn)型扶助政策對其稅收可持續(xù)能力的影響效應(yīng)和內(nèi)在機理，并據(jù)此展開一系列穩(wěn)健性檢驗和異質(zhì)性檢驗。研究發(fā)現(xiàn)，扶助政策對于資源枯竭型城市的高質(zhì)量發(fā)展以及稅收可持續(xù)能力提升具有顯著的正向激勵作用，此結(jié)論經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗后依然成立。機制檢驗表明，扶助政策主要通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整效應(yīng)以及城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)效應(yīng)提高地區(qū)稅收可持續(xù)能力。異質(zhì)性分析表明，中西部欠發(fā)達地區(qū)的政策扶助效果明顯強于東部發(fā)達地區(qū)；礦產(chǎn)資源型城市的政策促進效應(yīng)優(yōu)于森林資源型城市；扶助政策在強征管地區(qū)的激勵效應(yīng)更為顯著。基于上述結(jié)論，本文具有如下幾點啟示。

第一，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。引導(dǎo)目標(biāo)地區(qū)推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，將第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈條延長，破除“路徑依賴”，最大限度地利用現(xiàn)有資源的優(yōu)勢，將“資源詛咒”效應(yīng)轉(zhuǎn)化為“資源推動”效應(yīng)，最終通過“經(jīng)濟—稅收”的傳導(dǎo)實現(xiàn)稅源穩(wěn)定和可持續(xù)增長的目標(biāo)。

第二，利用區(qū)位優(yōu)勢。宏觀層面，關(guān)注城市自有資源以及區(qū)位因素等異質(zhì)性的影響，充分考慮各地獨有優(yōu)勢分類施策，實現(xiàn)政策扶助效應(yīng)最大化。微觀層面，在推動資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，要避免地方政府濫用、錯用扶助政策，通過營造公平競爭環(huán)境，提升企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營效率，保障地方政府稅收穩(wěn)定。

第三，發(fā)揮市場作用。政府應(yīng)當(dāng)充分利用市場經(jīng)濟的優(yōu)勢，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，主動負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施安排以及其他政策的設(shè)置、實施及管控，并把握城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的大方向。同時，有效利用市場的驅(qū)動作用，激發(fā)市場活力。鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，引導(dǎo)企業(yè)“引進來”和“走出去”，利用現(xiàn)有資源的優(yōu)勢發(fā)展新產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造新財富，促進城市經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第四，優(yōu)化稅收征管。隨著數(shù)字化稅收征管時代的到來，稅務(wù)信息共享程度不斷加深，有關(guān)機構(gòu)可以積極引導(dǎo)企業(yè)在業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型的同時兼顧財稅系統(tǒng)升級，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析財務(wù)信息，評估企業(yè)轉(zhuǎn)型狀態(tài)以及經(jīng)營狀況，基于智能化系統(tǒng)對企業(yè)進行針對性轉(zhuǎn)型幫扶，從而全方位推動企業(yè)與城市的轉(zhuǎn)型升級。征管能力層面而言，稅務(wù)人員應(yīng)當(dāng)提高自身征管能力，主動參與繼續(xù)教育學(xué)習(xí)，提高個人素養(yǎng)，真正做到與時俱進強化征管水平，從而實現(xiàn)促進地區(qū)稅收可持續(xù)增長的目標(biāo)。

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（責(zé)任編輯：盛楨）