做好國土“年度體檢”，破除弄虛作假怪圈

劉蘭

為了在國土變更調查中蒙混過關，從2023年12月中旬起，安徽省蕪湖市無為市泥汊鎮8個村村委會組織人員弄虛作假，在抽水后未經復墾的蟹塘內移栽蔬菜作為耕地調查。該行為作為弄虛作假典型問題被自然資源部公開通報。

2023年12月至2024年2月，國家自然資源督察機構對2023年度全國國土變更調查工作同步開展專項督察，聚焦耕地流入流出的真實性和準確性，嚴把國土變更調查質量關。2月底，自然資源部公開通報了這次專項督察發現的7個弄虛作假和9個工作不認真、把關不嚴的典型問題，這是第三次全國國土調查之后首次開展的調查專項督察和首次公開通報。

相互配合，企圖蒙混過關

根據公開通報的問題，弄虛作假的方式可分為兩類：一類是現狀造假，比如以臨時移種甘蔗定點擺拍方式冒充耕地，或是在硬化地面覆土等；一類是流程造假，比如以“困難圖斑、無法到達”為由將林地調查為耕地，或是通過召開會議方式有組織地主導弄虛作假等。

“此次專項督察的重點集中在兩點：其一是已經流出的耕地是否按非耕地調查，其二是流入的耕地是否真實?！蹦呈∽匀毁Y源廳調查監測處相關負責人告訴記者。

耕地流出就是耕地轉變為其他非耕地地類，按照規定，在國土變更調查時，這類國土利用變化必須“應變盡變”。但個別地方不顧實際情況，地類應變的沒變。比如貴州省遵義市綏陽縣弄虛作假舉證，將1278.10畝灌木林地、喬木林地等其他農用地調查為耕地。調查人員在處置部分疑似耕地流出監測圖斑時，未在圖斑范圍內提交舉證照片，還在系統內填報“困難圖斑、無法到達”，并判定疑似耕地流出圖斑為“實地地類未變化，與基礎庫一致”，將實地為林地的地類調查為耕地，未能做到應變盡變。

對于新增耕地，國家的認定標準也十分嚴格?！案胤譃樗?、水澆地和旱地。新增耕地必須‘出土長苗，主要是防止出現新增耕地‘光開墾、不種植，確保新增耕地名副其實。”上述調查監測處相關負責人解釋。

為了把水產養殖場調查為水田，重慶市璧山區大路街道辦和項目業主璧山區順意水產養殖場等相關人員想出一個辦法，將干稻草捆綁在竹棍上組成“谷樁”，聘請村民在養殖水面間插，人為制造“稻蝦混養，一年能保證種植一季，水稻已收割”的水稻種植痕跡，并通過了區級自查。這種方式在此次專項督察中露了餡兒。

“自然資源部每年會根據衛星影像，和上一年度的地類圖斑數據庫進行比對，發現不一致就提出疑似的變化圖斑，再把圖斑下發到各個省核查，最終下沉到縣級?！蹦晨h自然資源與規劃局相關負責人介紹，縣級部門再請調查單位逐一實地拍照舉證，通過“國土調查云”系統及時提交，上報一個、核查一個、通過一個。

有的地方政府為了維持耕地紅線的“政績”而弄虛作假，甘肅省定西市通渭縣就是典型。為確保耕地保有量不低于耕地保護目標任務，通渭縣政府組織自然資源、林草及有關鄉鎮等單位，召開2023年耕地流出變更調查工作推進會，決定將林地錯誤調查為耕地，涉及面積8900畝。這種“闖關”思想有了地方相關部門的保駕護航，在相互配合中“一路綠燈”，這樣的主觀造假更容易加劇形式主義，傷害老百姓對政府的信任。

首次考核，確保數據準確

嚴守18億畝耕地紅線事關國家糧食安全。習近平總書記多次強調，要采取“長牙齒”的硬措施保護耕地，全面壓實各級地方黨委和政府耕地保護責任，簽訂耕地保護“軍令狀”，嚴格考核、終身追責。

在此背景下，從去年開始，年度國土變更調查目標任務新增加了“扎實做好耕地保護和糧食安全責任制首次考核的數據準備”。年度國土變更調查結果中的耕地數據成為耕地保護和糧食安全責任制考核的基本依據，因此，2023年度全國國土變更調查工作及其同步開展的專項督察意義重大。

“耕地保護和糧食安全考核中，3個‘一票否決都與變更調查成果密切相關。比如，各地年度流出耕地的數據，包括永久基本農田范圍內的現狀耕地流出，均以年度國土變更調查耕地流出數據為準?！鄙鲜稣{查監測處相關負責人說。

為了保證耕地流入流出的真實性和準確性，國家自然資源督察機構在各地開展專項督察。

根據《2023年度國土變更調查專項督察工作方案》，各督察專項組首先通過與省級自然資源主管部門及市縣政府座談對接、查核資料等，了解耕地流入流出數據，進行綜合研判；其次通過影像比對、人工判讀相結合的方式，對地塊舉證資料進行核查；最后，還要采取現場察看、暗查暗訪、在線舉證、無人機拍攝等多種方式，對無法確認的疑似問題圖斑進行實地核查。在年度國土變更調查縣級調查階段，各督察局抽核圖斑167.83萬個，實地督察了434個縣（市、區），發現問題圖斑1.7萬個，占抽核圖斑總數的1.0%。

督察發現的問題，除了上述被通報的弄虛作假典型問題以外，還有一些容易被基層忽視的問題，比如對政策的理解有偏差。

“從問題反饋來看，一些地方對耕地應種植什么農作物的理解把握不到位?！鄙鲜隹h級自然資源和規劃局相關負責人解釋，耕地是每年種植一季及以上糧棉油糖菜及飼草等農作物（含以一年一季以上的耕種方式種植多年生農作物）的土地。因此，種植西瓜等一年生草本水果或者甘草、穿心蓮等一年生藥材的土地可以算耕地，而西洋參、三七等藥材的種植周期在一年以上，種植它們就不算耕地。

其次是國家監測圖斑范圍外耕地的變化。“每年的調查工作要把客觀情況通過技術手段反映到圖斑上來，以圖管地。但客觀講，有些衛星圖斑也有技術差錯，導致個別圖斑顯示與實際情況有出入。調查人員按照國家下發的圖斑調查舉證，按照當前的調查舉證技術，只能看到待調查圖斑的現狀，不能看到周圍圖斑的原調查地類情況，因此難以發現其他圖斑的地類變化?！鄙鲜稣{查監測處相關負責人認為，地方也要在自然資源管理工作中自主發現變化并及時開展變更調查。

責任倒逼，分層分級履責

督察是一種責任倒逼，典型問題被通報后，各地陸續開始追責問責。福建省寧德市古田縣水口鎮政府和嵩溪村組織以臨時移種甘蔗定點擺拍方式虛假舉證，冒充耕地。目前，古田縣委、縣政府已對2名有關縣領導開展提醒談話，縣紀委監委對水口鎮、嵩溪村和縣自然資源部門11名有關責任人進行追責問責，并向縣自然資源局發出紀律檢查建議書。

如何杜絕國土變更調查中弄虛作假的問題，受訪專家提供了解題思路：根本在思想認識上，關鍵在質量管控上，基礎在技術手段上。在思想認識上，以高度的政治責任感做好土地“年度體檢”，為耕地保護和糧食安全黨政同責考核打下堅實基礎。在質量管控上，嚴格落實“分階段分層級”全過程質量管控機制要求，確保調查數據真實準確可靠。在技術手段上，通過加強調查監測成果源頭控制等，優化自然資源調查與核查技術流程。

落實“分階段分層級”全過程質量管控機制，各層級應怎樣壓緊壓實工作責任？

土地調查條例規定，“縣級以上地方人民政府對本行政區域的土地調查成果質量負總責”?！翱h級自然資源部門需要認真履行調查的首位責任，從源頭把好調查成果‘質量關、時間節點‘進度關，組織技術力量對變更成果進行100%全面自檢。”上述縣級自然資源和規劃局相關負責人告訴記者，技術力量主要來自調查單位，調查單位是由縣級自然資源主管部門通過政府采購方式確定，在國土變更調查中調查單位充當“搬運工”角色，技術人員不僅要實地舉證，還要結合相關技術標準將實地狀況“搬運”到數據庫中，技術人員要守好源頭關，相關部門也應加大對這部分人才的保障力度。

某省自然資源廳相關負責人指出，市級自然資源部門需要履行質量把關責任，對轄區內各縣級調查單元的變更調查成果進行全面檢查。省級自然資源部門需要認真做好政策解讀、技術指導等工作，及時研究解決地方的困難、問題，同時要統籌技術力量，開展省級核查。

“在日常工作中，一方面要提高省級部門動態監測精準度，把耕地流出數據及時發給地方作為參考，方便及時整改；另一方面也要提醒地方及時舉證，因為耕地認定有季節性特征，比如春季油菜花多，拍照舉證耕地特征明顯，所以只要達到耕地認定標準就應及時拍照舉證?！鄙鲜稣{查監測處相關負責人告訴記者，國家層面對新增建設用地圖斑、新增耕地圖斑2個單項差錯率和變更圖斑總體差錯率指標，按3項差錯率均低于2%為合格。

耕地和糧食安全責任制考核中，衛片執法是其中重要一項，也就是對違法用地的監測。為解決衛片監測圖斑下發頻次過高、核實舉證多，一些地方層層加碼、加重基層負擔等問題，2023年12月，自然資源部印發《關于統籌規范耕地保護衛星遙感監測工作的通知》，把衛片監測任務統籌為季度衛片監測和年度衛片監測兩項。自然資源部每季度將疑似違法違規的變化圖斑下發地方，由地方認真履職，但不需要向部里反饋核實舉證信息。“2024年度衛片執法工作將和2024年度國土變更調查同步開展，通過國土變更調查圖斑計算違法用地?！鄙鲜稣{查監測處相關負責人說，這一方面減輕了基層負擔，另一方面對監測的精準度提出了更高要求。