水庫移民后扶產業聯農帶農效果及優化路徑研究
——以Q省為例

王 瀟，嚴登才

(河海大學中國移民研究中心，江蘇 南京 210024)

0 引 言

黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，實現全體人民共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村[1]。新中國成立以來，我國因大中型水利工程建設產生的水庫移民后期扶持總人口已達2 502萬人[2]，其中絕大多數為農村人口。因此，實現鄉村振興和共同富裕不僅要推動農村農民致富，也要將水庫移民共同富裕囊括其中，水庫移民后期扶持工作同樣是鞏固脫貧攻堅和實現鄉村振興的重要內容[3]。2018年，水利部出臺的《水利部關于進一步做好大中型水庫移民后期扶持工作的通知》(水移民〔2018〕208號)，要求大力推動水庫移民產業升級發展，幫助移民增強自身造血能力，促進水庫移民增收致富[4]。同樣，黨的二十大報告中也進一步強調要“發展鄉村特色產業，拓寬農民增收致富渠道”[1]。隨著移民村莊基礎設施的不斷完善，移民后期扶持工作重點也由重基礎設施建設轉向拓寬移民增收的產業項目扶持工作。

當前，關于水庫移民產業扶持的研究主要集中在3個方面：一是產業扶持項目類型。“十四五”時期，各地推進庫區和安置區鞏固脫貧攻堅和鄉村振興有效結合，因地制宜鼓勵發展鄉村產業[5]。移民村根據因地制宜、資源整合、市場導向等產業扶持原則確定了如特色種養植業、農產品加工業、休閑農業和鄉村旅游、光伏產業、資產型生產開發項目、鄉村新型服務業等產業扶持項目類型[5-6]。二是產業扶持過程中存在的問題。移民長遠生計恢復是一個很長的過程[7]，加之移民安置區自然條件較差、經濟基礎薄弱以及外部制約因素多等原因，水庫移民產業扶持過程面臨著土地資源緊張、產業結構單一、產業可持續發展能力不足、一二三產業融合度不高[8]、人力資本存量低、利益聯結機制不完善等問題。三是產業扶持的實踐探索。相關學者指出，可從4個方面著手克服產業扶持過程中的問題。一是，發揮能人示范作用帶動移民群眾創業和就業；二是，構建多方利益共同體維護產業項目的可持續性，拓寬移民增收渠道；三是，推動一二三產業深度融合，提升農戶共享產業增值收益水平[8]；四是，完善項目利益聯結機制，培育移民自主發展能力。

現有研究主要著眼于產業扶持宏觀層面，對水庫移民產業扶持聯農帶農微觀層面的研究明顯不足。因此，有必要進一步探討水庫移民產業扶持聯農帶農微觀層面的效果、問題及優化路徑，從而更好地促進移民增收，實現鄉村振興和邁向共同富裕。基于此，本文以Q省為例，探討當前該地移民社區產業扶持聯農帶農呈現的效果和存在的問題，以期提出優化后扶產業聯農帶農的路徑建議，為其他地區后扶產業聯農帶農提供具體的現實參考。

1 Q省大中型水庫移民后期扶持產業實踐

Q省大中型水庫移民產業扶持實踐大體可分為三個階段：第一階段為2018年之前，后扶項目偏向于基礎設施和公共服務設施建設；第二階段為2018年～2020年，開始試點推動移民村產業升級發展，村集體經濟開始起步；第三階段是2021年至今，結合“鄉村振興戰略”，移民村產業創新和實施得到逐步重視。

1.1 重基礎設施和公共服務階段

由于Q省絕大部分水電站庫區自然條件較差，鄉村經濟社會發展整體水平偏低等因素影響移民村基礎設施和公共服務設施建設。因此，2018年之前，Q省大中型水庫移民后期扶持主要針對移民村組基礎設施和公共服務設施的提升改造，包括土地整治、農田水利、農村飲水、道路交通、防洪排水、供電通訊、文化教育、生產開發、技能培訓、村莊整治、危舊房改造等11類基礎設施建設項目。在這一階段，產業扶持項目尚未得到有效開發。

1.2 產業扶持項目發展試點階段

2018年，Q省響應水利部的水移民〔2018〕208號文件要求，先后制定并完善了關于大中型水庫移民后期扶持產業項目發展、移民技能培訓、后扶產業項目發展給予小額貸款貼息以及后扶基金切塊到縣，支持貧困移民村脫貧工作等制度意見。Q省移民后期扶持產業項目發展進入試點和起步階段。從2018年起，Q省針對村“兩委”班子戰斗堡壘作用發揮明顯、模范帶頭作用強的移民村，有針對性地進行產業扶持和產業結構調整，對產業培育較好、產業結構配置合理的移民村進行重點扶持，對能帶領移民增收的領頭羊、致富能手進行重點支持。在這一階段，Q省共投資1.87億元，完成73個生產開發類項目，包括種植業、畜牧業、養殖業以及旅游業，累計培育102個新型農業經營主體，建成11個“一村一品”特色移民村。為助力脫貧攻堅，移民部門先后在全省13個貧困移民村切塊下達5 200萬元，建成9個移民后期扶持產業基地，目前均已投入使用并發揮效益，實現了貧困移民村村級集體經濟破零。

1.3 產業扶持項目逐步被重視階段

在水庫移民后期扶持政策實施的最后一個五年期收官戰中，Q省秉持著“授人以魚不如授人以漁”的理念，逐步重視移民村產業創新和發展，以全面實施鄉村振興戰略為契機，精準發力，補短板、促升級。2021年～2022年期間，Q省立足移民村資源稟賦和特色優勢，共投資14 907.23萬元用于移民村產業發展、生產開發及配套設施建設，在L庫區實施了蠶豆青稞規模化種植基地項目、標準化生豬養殖基地以及沿黃鄉村生態文化旅游發展配套項目等其他產業項目。所有后扶產業項目待投入資金形成資產后，產權將全部移交移民村集體經濟組織，并納入固定資產管理，產業收益均與移民戶簽訂收益分配協議。隨著移民村后期扶持產業結構調整和特色產業發展，移民村集體資產不斷壯大，村集體經濟收入不斷提高。

2 后期扶持產業聯農帶農的效果

產業聯農帶農效果是指以各種新型經營主體為橋梁，與參與農戶建立緊密利益聯結關系，通過就業拓展、增值共享以及組織創新等路徑，實現農戶現有生產要素跨界的一種帕累托改進[9]。而Q省移民后扶產業項目的實施也旨在通過以各種新型經營主體為紐帶，把聯農帶農、助農增收作為重要目標[10]，帶動移民參與項目并分享收益。總的來說，Q省后扶產業聯農帶農效果較為明顯，具體體現在以下3個方面。

2.1 促進移民增收，優化移民收入結構

推動鄉村產業振興，最終目的是通過產業發展達到促進農民增收，實現鄉村生活富裕[8]。水庫移民后扶產業的實施和壯大有2個方面的效果。一是促進移民增收。Q省后扶產業發展目前主要通過培育新型農業經營主體，走規模化、集約化和標準化的道路不斷發展壯大新型農村集體經濟，拓寬移民群體增收渠道，分享產業發展帶來的增值帶動作用，并賦能移民安置區以及庫區內生發展動力，進而達到促進移民群體增收的效果。2022年，Q省移民人均可支配收入達13 820元，較2020年11 117元增長2 703元，年均增長率為11.49%。二是優化移民收入結構。后扶產業的持續發展，不僅拓寬了移民增收渠道，而且促使移民收入結構從單一的農業收入轉變為以工資性收入、經營性收入以及財產性收入為主的多重收入結構。比如，S村探索出的“土地整體托管”發展思路，不僅通過入股分紅的方式促使移民獲得財產性收入，更因“土地托管”解放大量農村勞動力，助推移民外出務工，帶動移民工資性收入增加。

2.2 一定程度上拉動移民就業及創業

產業項目發展的特征之一是起到帶動創業就業的示范作用，即通過產業項目的發展和融合為村莊閑置移民群體提供就業崗位，鼓勵并帶動外出移民回鄉創業。Q省通過培育新型農業經營主體，鼓勵新型農業經營主體流轉移民土地、山林、房屋等現有資源，擴大經營規模，引導新型農業經營主體優先吸納具有勞動能力的移民進行長期就業或季節性務工[11]，拉動移民就業生產。這不僅推動了移民就近就地就業，又解決了外出務工后土地資源閑置的問題，多渠道擰緊移民與新型農業經營主體之間的利益聯結關系。譬如，J縣某經濟林提質增效(觀光采摘)項目的實施，不僅使當地生態環境得到有效保護，而且帶來了良好的經濟效益和社會效益。項目建成后，優先安排當地移民農戶參與項目發展，直接帶動移民農戶100余戶，拉動就業200余人，具有較強的輻射帶動能力。同時，項目的實施不僅起到示范帶動當地果業經濟發展的作用，還帶動了營銷、運輸、包裝、加工、餐飲等相關服務業的發展。在此期間，移民群體還享有相關技能培訓機會，培訓內容包括種植、養殖、餐飲、刺繡、安保、電工、電子商務和工程機械等適合移民群眾創業、就業的農業生產技術培訓和實用技能培訓，自主發展能力在培訓過程中得到不斷提升。

2.3 引領帶動移民村集體經濟發展和產業振興

2018年以來，為破解移民行政村無集體經濟收入、“無錢辦事”的困境，Q省全面啟動實施全省集體經濟“破零”工程。在調研和論證基礎上，Q省各級移民主管部門瞄準移民和移民村產業發展中的設施薄弱、啟動資金困難，以及經營方式落后等矛盾，投入專門移民后扶資金，結合移民村資源稟賦、生產經營特點與優勢，鼓勵和支持移民村發展特色農產品種植、畜牧養殖，農產品深加工以及休閑旅游等產業項目，通過資源變股權、資金變股金、農牧民變股民等方式激活生產要素[12]，不斷壯大移民村集體經濟。譬如，G縣某村依托后扶資金投資建設的集加工、篩選、倉儲為一體的種植產業扶持基地項目，采用“土地流轉+移民土地作價入股+簽訂收益分配協議”模式進行產業運營和管理，項目產生的經濟和社會效益顯著。村集體經濟收入由2018年的1萬元增至2022年的220萬元，村集體經濟創收能力不斷增強。該產業項目基地還帶動農產品儲藏加工、銷售、農機具租賃等經濟活動，引領移民村產業發展和振興。

3 后期扶持產業聯農帶農過程中存在的問題

(1)新型農業經營主體發育不足，聯農帶農效果不明顯。農村產業經濟高質量發展，離不開新型農業經營主體的支撐[13]。Q省移民村緊跟政策要求，積極培育和扶持新型農業經營主體，為后扶產業發展不斷注入活水。但從實際情況看，Q省新型農業經營主體的發展因移民后扶產業起步晚，外部制約條件多等因素導致經營主體發育不足，聯農帶農效果不明顯，主要體現在兩個方面：一是農業組織管理體制不規范。因后扶產業起步較晚，農業合作社等農業組織目前仍處于初期發展階段，產業規模較小，市場競爭力缺乏，產業經營效益低，且部分產業項目并未產生明顯效益；多數產業項目還未形成規模化效應，沿襲固定的銷售宣傳模式，全產業鏈收益能力較低，與移民利益聯結方式單一，移民無法分享更多由產業鏈延伸帶來的增值收益。二是農業社會化服務能力較弱。農業社會化服務是解決小農戶與大市場有效對接的重要手段[14]。整體而言，Q省移民村農業社會化服務能力較弱，尤其是在產業鏈延伸層面較為薄弱，抗風險能力差，制約移民生產效率的提高。

(2)后扶產業項目融合程度不高，移民增值收益不顯著。中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》提出，我國到2022年初步形成農村一二三產業融合發展格局[15]。產業融合是鄉村振興和農民增收的重要途徑。近年來，移民后扶產業規模初顯，逐步成為移民村經濟發展和移民增收的重要支撐。但就目前來說，Q省移民后扶產業發展還處于起步階段，存在產業鏈條不完善以及產業融合程度低等挑戰。一是產業鏈條不完善，產品附加值較低。移民后扶產業項目多處在初級產品的生產環節，如蠶豆種植、生豬養殖等等。盡管部分項目建造了加工廠，但也停留在初級加工層面，深加工能力不足，缺乏倉儲、冷鏈、物流、信息咨詢等服務。產品銷售仍以零售和本地市場為主，難以形成從產地到餐桌“一條龍服務”鏈條，導致產品附加值較低，移民增值收益未得到有效開發。二是產業融合程度低，帶動移民發展能力不足。總體來說，Q省移民村后扶產業項目目前仍以第一產業為主，大部分農業產業項目與生態、教育、服務等產業融合發展不足。與文旅業相關的第三產業、特色餐飲服務業及文化產業等項目雖占有一定比例，但同質化嚴重，存在定位模糊、宣傳不足、復制粘貼以及資源浪費等問題，帶動移民發展能力不足。

(3)后扶產業持續發展能力較弱，移民增收渠道不穩定。移民村因人才缺乏、管理經驗不足以及經營方式單一等因素，導致部分產業項目存在結構單一、可持續發展能力較弱，創收渠道不穩定等問題。產生上述問題的原因主要有3個：一是人才隊伍不足。一方面，移民后扶主管部門因政府機構改革，相關部門合并，導致管理人員規模逐漸縮小，機構能力逐步減弱，一定程度上影響移民后扶工作效果；另一方面，大量有頭腦、有闖勁的青壯年紛紛外出務工，致使多數農業組織由村集體或移民專業大戶經營，但留守的群體普遍年齡偏高且文化程度較低，對新技術、新思想和新品種的接受能力不足。且因自然地理環境，當地難以引進懂管理、會技術、善經營的復合型人才。二是后扶產業發展形式和經營模式單一。部分產業項目經營方式保守，缺乏創新和活力，市場競爭不足。如某養殖項目，目前該項目經營模式主要以養殖和繁殖藏系羊進行活羊售賣為主，但活羊售賣價格受市場影響呈現上下波動，養殖場收益穩定性差，移民收益及增收渠道不穩定。三是移民受益缺乏機制保障。一方面，就項目申報而言，縣級其他職能部門在移民村項目申報中，存在“遇到移民村繞著走”的現象，凡是移民村，其發展項目都由移民部門解決；另一方面，移民部門在后扶項目選擇和資金整合的過程中，仍然面臨“條塊分割”、互相獨立、缺乏溝通協調和統籌服務問題，導致后扶產業項目可持續發展能力較弱。這間接使得移民群體受益并未得到制度保障，移民難以獲取均衡穩定的收入。

4 優化后扶產業聯農帶農效果的路徑建議

(1)增強新型農業經營主體帶動能力，優化利益聯結機制。新型農業經營主體主要包含以下4類：家庭農場、合作社、龍頭企業、社會化服務組織和農業產業化聯合體。增強新型農業經營主體帶動能力，是加快推進移民安置區及庫區發展的必然選擇。一要規范合作社管理機制，創新社會化服務模式。通過政策和規劃引導農民合作社開展規范化建設，確立“產供銷一體化”的全新理念，強化示范帶動作用。構建服務意識強、專業化水平高的社會化服務體系。創新新型農業經營主體發展方式，如電商發展。二要培育整合新型農業人才。選擇一批有基礎、有條件的移民，有針對性地將其培育成產業發展帶頭人、農業經理人、特色產業經營人。三要優化利益聯結機制。推動鼓勵移民村和移民采取入股分紅、訂單服務、托管服務以及組建農業產業化聯合體等形式，與新型經營主體形成更緊密的利益共同體，引導移民積極參與產業發展，深度融入產業鏈，共同分享產業發展成果和產業鏈增值收益。

(2)推動后扶產業深度融合，促進移民享有更多增值收益。推進移民村一二三產業融合發展是促進當地移民享有更多增值受益、構建現代農業產業體系的重要舉措。一要加快農業產業結構優化調整，推進三產融合。積極探索多類型產業融合方式、培育多元融合主體、建立多形式利益聯結機制，提升農業服務水平，促進農業產業化發展[16]，助推三產融合。二要貫徹落實政府政策，健全三產融合推進機制。緊跟黨的指導思想，持續推進農村產業融合、支持鼓勵返鄉下鄉人員創業創新、促進農產品加工業進一步發展、培育一批示范性強、影響力大、能讓更多移民分享全產業鏈增值收益的融合發展經營主體。三要搭建服務交流平臺。大力推進農產品加工流通、生態旅游、電子商務、農產品展銷等平臺建設，政府通過購買服務等方式為企業提供政策咨詢、融資信息、人才對接等公共服務。四要健全農業產業化帶農惠農機制。以保底收購、保底分紅、利潤返還、合作制、股份合作制、股份制及社會化服務等為主要形式，引導企業和移民建立緊密的利益聯結關系，把產業鏈增值收益更多地留給移民群體。五要確立“全產業鏈”理念[17]。立足移民村產業項目產地初加工和精深加工，建設現代化農業產業園、農業產業強鎮、優勢特色產業集群[9]。

(3)提升后扶產業持續發展能力，拓展并穩定移民增收渠道。水移民〔2018〕208號文件規定，產業發展所獲得的經營性資產，應由移民村(組)集體和水庫移民共享[18]。因此，村集體和移民個體均是提升產業持續發展能力的重要支撐。一要大力提高移民群體自主發展能力。采取獎勵機制、精準培訓、能人帶動等方式，逐步解決觀念落后、生產粗放、市場意識缺乏等問題。切實增強移民生產技能，培育市場經濟意識，提供發展機會，重視扶志與扶智相結合[19]。二要培育壯大鄉村建設隊伍，引進各類人才。大力推進優秀人才返鄉下鄉、龍頭企業興鄉、社會團體助鄉工程，鼓勵社會各界投身鄉村建設。充分利用人才資源，建立“致富帶頭人+村集體+合作社”模式[8]。三要創新后扶產業經營模式。通過資金扶持、政策優惠及教育培訓使水庫移民成為電商創業帶頭人。帶動移民、合作社社員成為擁有互聯網思維、掌握信息化技術的發展主體，創造更多就業渠道，穩定移民收入[20]。四要完善移民受益機制。規范產業項目行政審批及監督管理制度，加強與鄉村振興、農業農村、自然資源等相關部門的協同發展，并與地方特色產業發展、美麗家園建設等規劃進行科學合理銜接，增強產業項目可持續發展能力，保障移民受益。

5 結 語

移民后扶產業扶持是增強移民自身造血功能的主要扶持方式[21]，是提升移民自主發展能力，實現“穩得住”的關鍵手段。移民后扶產業不僅促進移民增收、優化移民收入結構，更進一步拉動移民就業和生產，帶動移民村集體經濟發展。Q省在后扶產業項目發展過程中取得了良好的經濟和社會效益，積累了先進的發展經驗，但聯農帶農過程中也面臨著聯農帶農效果不顯著，產業融合程度低、移民增值收益較少，后扶產業持續發展能力弱以及移民增收渠道不穩定等挑戰。因此，在后扶政策實施的最后一個五年期收官戰中，應切實推進移民村產業振興發展，從新型農業經營主體培育、產業深度融合以及產業可持續發展能力提升等方面入手，提高后扶產業聯農帶農水平，實現庫區和移民安置區高質量、可持續發展。