國資監管政策20年演變呈現五大特征

王文成 朱昱蒙

黨的十八大以來，經濟的發展與國家政策導向的變化，對國有資產監管不斷產生新要求。基于我國完善社會主義市場經濟體制的客觀需求導向、國有企業提高運營效率的內在驅動以及數字技術廣泛應用的時代要求，有關國有資產監管的政策不斷發展完善，呈現靈活化、專業化、內控化、法治化、組織化的特征。

監管手段靈活化

黨的十八大召開后，國務院國資委的監管方式從以管資產為主向以管資本為主的監管方式轉變，監管方式日趨靈活化。十八大與十八屆三中全會強調深化國有企業改革，增強國有經濟活力、控制力、影響力。為貫徹落實會議精神，2015—2016年間國有資產監管機構積極創新監管方式，完善監督體系與制度，實現監管主體的多元化，初步實現靈活化。黨的十九大對國有經濟布局優化、結構調整、戰略性重組提出更高要求。為適應這一要求，國務院國資委進一步強化監管協同，并運用信息化手段來實時動態調整監管方式，實現動態調整的靈活化。

第一階段為機制創新的靈活化。2015年國務院發布《關于深化國有企業改革的指導意見》（以下簡稱《意見》），強調要以管資本為主推動國有資產監管機構職能的轉變，實現監管方式由行政化向法治化、市場化轉變，提出實施多樣化、創新化的監管手段。國有資產監管機構在上述《意見》指導下實現監管方式的轉變以及監管手段的創新，建立起高效協同的外部監督機制。此后，國務院發布多個“關于改進國有資產監管的意見”，對國有資產監管方式的轉變提出了指導，強調在強化監督的同時要積極創新并完善監督機制，在國有企業內部健全問責機制，強化責任追究，同時健全改進外派監事會制度、國有資本審計監督制度等監督制度，利用好多方監管主體，通過信息公開加強社會監督，確保監管的科學有效。

第二階段為數字應用的靈活化。黨的十九大對數字技術在各領域的融合應用提出了新要求。2019年國務院發布《關于印發改革國有資本授權經營體制方案的通知》，再次提出對監管手段的創新，在轉變國有資產監管機構職能、強化監管力量的基礎上充分運用數字化、信息化手段，建立實時在線的國資監管平臺，實現專業化的信息采集、處理及應用，推動監督工作的信息化與專業化。此后國務院國資委相繼發布授權放權清單、加快監管職能轉變等政策文件，在建立在線監管平臺的基礎上強調通過數字技術的應用實現對權責清單、監督機制等的動態調整，對各項監管工作、監督追責工作實現信息化全覆蓋，提高國有資產監管的數字化水平。

監管權責專業化

黨的十八大以來，始終強調政府簡政放權工作的展開，國有企業政企分開、政資分開一直是強調的重點。國務院國資委積極響應黨中央、國務院政策指示，轉變監管職能，堅持放管結合，聚焦監管機構職責范圍內重要領域，強化專業化監管。黨的十九大強調要完善各類國有資產管理體制，改革國有資本授權經營體制。為貫徹落實會議精神，國務院國資委積極推進政策調整，繼續堅持放管結合，在此基礎上明晰各監督主體的權責范圍，最大化發揮監管效力，推進監管專業化實現。

第一階段為重點明確的專業化。2015年國務院發布《關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》，強調推進國有資產監管機構的職能轉變，堅持放管結合，做到該放的依法放開，該管的科學管好，抓好國有資產監管的重點。有關國有資產監管的政策均強調聚焦監管內容，明確監管重點，尊重與維護企業依法享有的自主權，科學界定國有資產監管的邊界，準確定位國有資產監管機構的職責，發揮監管機構的專業化監管優勢，提高監督的針對性與有效性。

第二階段為分類監管的專業化 。2015年國務院國資委發布《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，按照國有企業特征與功能將國有企業進行分類，分為商業類與公益類兩類。此后，國務院國資委針對國有企業的分類監管以及分類考核均進行規定。在監管方面，國務院國資委規定對商業類國有企業要重點管好國有資本布局，健全監督機制，嚴格履行責任追究制，嚴防國有資產流失；對公益類國有企業要重點監管其提供公共產品與服務的質量和效率，重點接受社會監督。

第三階段為權責明晰的專業化。2019 年國務院發布《關于印發改革國有資本授權經營體制方案的通知》，強調國有資產的授權要堅持權責明晰、“一企一策”分類授權，清晰且科學地界定好各類主體的權責邊界，統籌協同各類監督力量，明確界定各主體監督職責，提高監督科學性、有效性。此外，在國務院國資委發布的多項政策文件中均強調明確各主體的監管權責，堅持并完善放管結合，進一步明確監管重點，創新完善監管方式，增強各主體協同監督的工作合力，不斷提高監管的專業化水平。

監管責任內控化

國務院國資委在轉變監管職能過程中，堅持放管結合，歸還國有企業經營自主權，使國有企業作為監管主體可實現自我監管與內部控制。在第一階段企業初步獲得監管權，為更好發揮監管效能，國務院國資委對于企業內部監督執紀進行了一系列引導，落實企業監管責任，促進內控監管體系的初步形成。在第二階段國務院國資委對于企業承擔社會責任有了更高要求，要求企業強化責任意識，完善責任追究制度。在第三階段國務院國資委對企業內控監管體系提出更為細致更加優化的要求，從具體領域與事項的角度完善內控監管體系，提高企業監管內控水平。

第一階段為責任落實的內控化。2014年國務院國資委發布《關于以經濟增加值為核心加強中央企業價值管理的指導意見》，對國有企業的考核提出要求，強調落實以經濟增加值為主要考核指標的考核責任，建立完善監測報告制度及責任追究制度。此后國務院國資委關于國有企業內部的監督管理進行了嚴格規定，從負責人作風待遇及內部資產流程監督管控等方面提出要求。國務院國資委要求國有企業對工作人員嚴格監督執紀，對負責人履職待遇進行嚴格規定與監督，完善問責體系，強化問責力度，負責人與工作人員均要嚴格執行規定。國有企業要完善內部監督機制，加強各部門協同監督，強化流程管控與投資管理，通過完善信息管理系統著力提升監督效率與風險防控能力。

第二階段為責任強化的內控化。2016 年國務院發布《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》，對國有企業的社會責任履行提出明確要求，要求企業樹立好責任意識與風險意識，通過完善各項流程及配套制度、細化明確責任清單來督促國有企業履行社會責任。在企業內部發揮各部門的協同監督作用，建立完善問題報告機制與責任追究機制，確保社會責任的順利履行。此后，國務院國資委對國有企業履行社會責任進行了進一步的強調，要求企業將社會責任與自身運營發展相融合，健全權力運行制約和監督機制，對企業履責行為全面監督，健全責任追究機制與工作報告機制，確保權力的規范運行。

第三階段為持續優化的內控化。2019 年起國務院國資委陸續發布“有關完善國有企業內控體系的政策文件”，從財務管理、內部審計、監督管控、責任意識等方面對國有企業內部控制提出要求。在財務管理方面，要求國有企業做好資本預算支持的計劃及監控，建立并完善全面的預算管理及合規風控體系。在內部審計方面，要求國有企業建立健全內部審計領導和管理機制，抓住重點，落實責任，完善檢查評價與責任追究機制。在監督管控方面，要求國有企業從管理、執行、評價等方面全面優化內控體系，完善風險防控與監督評價機制，提升內控體系有效性。在責任意識方面，要求國有企業負責人提高責任意識，落實并強化主體責任，提高企業合規管理水平。

監管工作法治化

黨的十八屆三中全會、黨的十八屆四中全會等重要會議均強調全面推進依法治國，國有企業作為中國特色社會主義的重要政治基礎，應發揮好法治建設的示范帶頭作用。國務院國資委針對依法治國方略推出各類政策，以推進國有企業的法治建設。

第一階段為全面覆蓋的法治化。2015 年國務院國資委發布《關于全面推進法治央企建設的意見》，強調依法治企的重要性，要求實現企業內法治工作的全覆蓋。國務院國資委從法治素養、法治機制、責任追究等方面要求強化法治企業建設。在法治素養方面，首先要求強化領導干部的法治思維，發揮示范帶頭作用，其次要強化企業內部普法教育，提高全員法治素養。在法治機制方面，要求企業根據自身實際依法制定、完善并實施公司章程，重點對企業是否合規經營、依法管理進行監督，確保改革措施以及重大決策的依法執行，加強企業法治體系建設，健全法治工作隊伍。在責任追究方面，要加強對重大違紀違法行為的責任追究力度，確保企業認真履行社會責任，嚴厲杜絕市場競爭中的違法違規行為，細化內部責任清單，實行重大決策終身責任追究。

第二階段為示范引領的法治化。2017年國務院國資委發布《中央企業主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規定》，要求企業負責人履行法治建設第一責任人職責，發揮好示范作用。國務院國資委要求企業主要負責人將各項工作納入法治軌道，從全局角度統籌謀劃法治建設，組織成立法治建設領導機構，依法完善公司章程，嚴格依法依規決策，嚴格推進合法合規審查。國務院國資委在政策規定中要求落實企業各負責人責任，如要求董事長組織研究部署法治建設總體規劃，要求總經理加強對法治建設的組織推動，加強法治宣傳教育。對企業負責人及相關人員強化問責機制，負責人對于違法違規行為承擔直接責任，對其職責內違法違規行為承擔間接責任。

第三階段為數字應用的法治化。黨的十九大召開之后，國務院國資委對于國有企業的法治建設提出更多體系化、數字化要求。在“有關構建國資監管大格局的通知”中，國務院國資委提出要加強法治建設的頂層設計，健全國資監管法規制度體系，同時地方國資委也要積極出臺國資監管地方性法規。對于國有企業，國務院國資委要求健全依法治理體系、規章制度體系、領導責任體系，加強對法律的審核把關，增強制度剛性約束，推動法規制度的有效貫徹落實。在法務管理方面要求企業不斷提升數字化管理能力，深化重點領域管理的數字化建設，做好與國資國企在線監管系統的對接。

監管體系組織化

2016年10月，在全國國有企業黨的建設工作會議上，習近平總書記發表重要講話，強調黨的領導、加強黨的建設是我國國有企業的光榮傳統，是國有企業的“根”和“魂”，是我國國有企業的獨特優勢。國有企業始終堅持黨的領導，為貫徹會議精神，國務院國資委進一步強調國有企業中黨建工作的開展。

第一階段為黨建工作章程化。國務院國資委高度重視國有企業黨建工作，自全國國企黨建會召開后，國務院國資委對于國企黨建工作提出新要求。始終堅持黨的領導是國有企業需遵循的最基本要求，在此基礎上要求國企堅持以黨章黨規黨紀為遵循，將黨建工作納入公司章程，健全黨內法規制度、權力監督制約機制、廉潔風險防控機制以及責任追究機制，站在全面從嚴治黨的高度加強黨建工作，充分發揮黨組織的領導核心作用。

第二階段為黨建工作深入化 。2019年起國務院國資委要求國有企業深入開展黨建工作，在改革國有資本授權經營體制方案的通知中要求將堅持和加強黨對國有企業的領導貫穿國有資本授權經營體制改革全過程和各方面，在推動構建國資監管大格局的通知中要求全面加強國有企業黨的建設。國務院國資委要求國有企業把黨的建設融入到管資本的全過程各方面，著力提高監管效能。

第三階段為黨建工作全面化。國務院國資委在有關各方面政策文件中均提到開展國有企業的黨建工作，如2021年發布的《關于進一步深化法治央企建設的意見》、2022年發布的《中央企業合規管理辦法》等文件均提出堅持黨對工作的全面領導。國務院國資委要求國有企業在各項工作中發揮黨委（黨組）領導作用，將黨的領導貫穿到工作全過程中，保證黨對國企工作的全面領導，切實發揮黨委（黨組）把方向、管大局、保落實作用。

（作者分別為教育部人文社科重點研究基地專職研究員，吉林大學產業經濟學專業教授、博士生導師；吉林大學產業經濟學碩士研究生）