國有資本經營預算：試點回顧與未來建議

張金昌

41年前的1983年，國務院決定在全國范圍內的國有企業實行“利改稅”，將過去國有企業利潤上繳國家，改為按一定比例上繳企業所得稅，繳納企業所得稅之后的凈利潤，全部留給企業自主支配。由此增強了國有企業創造更多利潤的積極性，使得國有企業成為真正自主經營、自負盈虧的經營主體。

41年后的2024年1月6日，《國務院關于進一步完善國有資本經營預算制度的意見》（以下簡稱《意見》）頒布，要求所有國有企業分類分檔，按照一定比例上繳稅后凈利潤，使2007年開始試點的國有企業稅后凈利潤按一定比例上繳成為一項國家制度。這說明，經過40年的發展，國有企業不但獲得了穩定的市場地位，而且也有能力和實力回報社會，讓全民共享國有企業的發展成果。不過，我們也要考慮，《意見》執行中，還需要總結和發揚過去17年來國有資本經營預算試點的成功經驗，避免有可能帶來的負面影響，讓國有資本經營收益預算制度更好發揮積極作用。

國有資本經營預算制度的出臺背景和試行歷程

國有企業稅后凈利潤持續增長，企業之間的盈虧差距拉大，需要通過宏觀調控來推動國有經濟整體發展。2003年3月十屆全國人大一次會議決定成立國務院國有資產監督管理委員會（簡稱國務院國資委）之后，國務院國資委通過明確國有企業出資人、清產核資、處置不良資產、夯實企業利潤，使國有企業經濟效益獲得了持續較大提升。特別是持續開展的國有企業經營績效考核評價制度和職工工資薪酬與實現凈利潤掛鉤制度，使國有企業稅后凈利潤持續保持增長態勢。同時，也出現了部分企業之間盈虧差距拉大、職工之間收入懸殊的情況。一些企業還出現了盲目投資、過度擴張等現象，而另外一些國有企業因為自身實力較差，長期無力解決歷史遺留問題。在這種背景下，2007年《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》（國發〔2007〕26號）、《財政部關于印發〈中央國有資本經營預算編報試行辦法〉的通知》（財企〔2007〕304號）等陸續出臺，開始在中央企業試行國有資本經營預算政策。通過收取國有資本經營收益（歸母稅后凈利潤），編制和執行國有資本經營收益的支出預算，以增強政府宏觀調控能力，完善國有企業收入分配制度，推進國有經濟布局優化和結構調整，集中解決一批影響國有企業發展的體制性、機制性問題，促進國有企業整體健康發展。

2007年財政部、國務院國資委印發的《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》（財企〔2007〕309號）將中央企業分為資源類、競爭類和公益類三類，分別將具體企業的上繳比例確定為10%、5%、暫緩3年上繳或免繳三個檔次，按確定的比例上繳。

從過去17年試行國有資本經營收益預算制度的情況來看，中央企業稅后凈利潤持續增長，每年能夠上繳一定數量的國有資本收益，使國有資本布局和國有經濟結構獲得了較大程度的改善。2022年中央企業實現凈利潤1.9萬億元，比2012年的0.6萬億元增長1.3萬億元。

國有資本經營收益支出主要用于支持央企更好落實國家戰略安全任務，消化改革成本，推動優化國有資本結構布局。央企凈利潤上繳之后，是交給國務院國資委統籌安排，全部用于國有企業？還是部分上繳國家財政、部分用于國有企業？這是一個難點問題。從《財政部關于印發〈中央國有資本經營預算編報試行辦法〉的通知》（財企〔2007〕304號）和《關于印發<國資委國有資本經營預算編制管理工作規則（試行）>的通知》（國資發收益〔2009〕84號）來看，是按照“以收定支、資本性支出為主、注重效益、規范透明、分工協作”的原則，主要用于國有企業的優化布局、承擔改革成本和應對重大風險事件。

比如，2009年，收取中央企業國有資本經營預算收入873.6億元，安排預算支出873.6億元，主要用于中央企業重組整合、災后恢復重建、債轉股回購、應對金融危機、技術創新與產業化。2010年收取中央企業國有資本經營收益315億元，安排預算支出309.5億元，主要用于國有資本布局和結構調整、地震災后重建、改革重組職工安置補助。

2016年啟動了中央企業辦醫院、辦學校分離工作。有關部門出臺《中央企業職工家屬區“三供一業”分離移交中央財政補助資金管理辦法》，相當一部分國有資本經營預算支出用于這一領域。經過持續努力，全國國有企業“三供一業”和市政社區分離移交、醫療教育機構深化改革、廠辦大集體改革和退休人員社會化管理基本完成，有力解決了長期以來政企不分、社企合一等問題，促進國有企業更加公平參與市場競爭。

受2008年美國金融危機的影響，國際船運市場持續低迷，導致船運企業和造船企業出現巨額虧損。2013年開始，國務院國資委通過資本金注入，訂購國內造船企業建造的高性能、高附加值的節能環保油輪等方式，支持當時虧損嚴重的國有航運和造船企業“淘舊建新”。2014年開始，國務院國資委出臺高鐵、核電、海洋工程等重大裝備領域首臺套采購政策，用一部分國有資本經營收益推動了相關國有企業的產業轉型和產品升級。

此后，國務院國資委通過注資、授權經營等方式支持國有資本投資公司和國有資本運營公司等，實現了產融結合、開展優化國有資本結構布局等工作，推動了國資監管機制轉換和國有經濟布局效能提升工作。

總而言之，國有資本經營預算收入雖不算太多，卻在多個方面發揮著積極作用。

以財政部公布的2022年中央國有資本經營決算情況為例。2022年中央國有資本經營收入為2343.31億元，加上上年結轉收入355.61億元，2022年中央國有資本經營預算收入總量為2698.92億元。當年中央國有資本經營預算支出為1710億元，調出資金為900億元。其中，用于解決歷史遺留問題及改革成本支出的為69.78億元；國有經濟結構調整支出394.45億元；公益性設施投資支出1.15億元；前瞻性戰略性產業發展支出376.95億元；生態環境保護支出20.24億元；支持科技進步支出2.15億元；保障國家糧食安全等支出23.86億元；國有企業政策性補貼為598.12億元，用于保障鐵路運營等；其他國有資本經營預算支出為10億元；中央對地方國有資本經營轉移支付為48.98億元。

彌補社保基金資金缺口，持續提高劃轉公共財政預算比例，實現國有資本收益全民共享。國家“十二五”規劃提出建立覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本經營預算和收益分配制度的要求，2011年決定將國有資本收益上繳比例普遍提高5%，2012年響應社會上國有企業經營收益彌補社保資金缺口的呼聲，劃轉40億元經營收益用于補充社保基金。2013年開始按照6.5%的比例，向國家一般公共預算支出劃轉國有資本經營收益，建立收益全民分享機制。2014年社會輿論認為國有資本收益上繳比例低，國有資本經營收益體內循環，要求將國有資本經營收益預算并入公共預算。國務院決定將國有資本收取比例普提5個百分點，并要求此后逐年提高。同時，持續提高國有資本經營收益劃轉一般公共預算的比例。2017年中央國有資本經營收益1290億元，劃轉一般公共財政預算257億元，占比19.92%。2022年中央國有資本經營收益中用于補充社保基金的支出為100億元；另外劃轉公共財政預算900億元，占比達38.4%。

更好執行國有資本經營預算制度的三點建議

國有資本經營預算制度是黨中央關于建立社會主義市場經濟體制的一種戰略性布局和統籌安排，其核心是在做強做優做大國有資本和國有企業的過程中保障和改善民生。這可從1993年《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出“建立政府公共預算和國有資產經營預算，并可以根據需要建立社會保障預算和其他預算”，2003年《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出“建立國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系”，2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中要求“劃轉部分國有資本充實社會保障基金。完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提到30%，更多用于保障和改善民生”的要求中得到充分體現。

新發布的《意見》在充分肯定前期探索的基礎上，進一步明確了這一制度的基本目標。一是強化國有資本經營預算對落實黨和國家重大政策的保障能力；二是有序擴大國有資本經營預算實施范圍，分類分檔確定收益上繳比例，逐步實現國有企業應納盡納；三是強化對高質量發展國有企業的資本金注入，解決國有企業發展中的體制機制性問題，發揮國有經濟的戰略支撐作用；四是兼顧企業發展和收益分配，合理確定劃轉公共財政的比例，堅持在發展中保障和改善民生，促進國有企業高質量發展；五是聚焦推動國有經濟布局優化和結構調整，推動國有資本實現“三個集中”；六是實施國有資本經營預算支出績效管理，全面提升資金效能。

為了更好地執行這一制度，我認為還需要科學地回答以下幾個較為關鍵的問題。

一是國有資本收益提取比例如何確定？當前的基本做法是，以年度歸屬于母公司的凈利潤為基礎，將央企集團分為專賣類、資源類、商業競爭類、國家安全保障類、公益類五類，分別按照25%、20%、15%、10%、0%的比例計算上繳。一些國有企業的反饋意見如下：一是上繳比例應該進一步細化。央企集團公司往往規模龐大，一級企業的功能性質定位與二級企業、三級企業經常不一致，按照一級企業性質確定的上繳比例在二級企業、三級企業分解落實存在較多困難。二是上繳比例應根據企業的現金情況做出動態調整。國有資本經營收益上繳的是現金，而企業的凈利潤與現金流之間往往存在時間上的錯配，這種錯配往往是國際市場工農業產品價格波動過大引起的。盡管已經探索了分期分次上繳機制，但許多工農業產品價格的波動周期超過一年，與在一年內分次上繳的頻率并不匹配。三是應當充分考慮企業臨時承擔的國家戰略任務、民生任務對企業凈利潤、現金流的影響，適當予以減免扣除。

二是國有資本經營收益劃轉國家公共預算的合理比例應當是多少？從之前的試點情況來看，國有資本經營收益主要用于保障央企更好落實黨和國家的重大政策，解決國有企業體制機制性問題和歷史遺留問題，應對重大突發事件的沖擊和影響，調整國有經濟布局結構，促進國有企業高質量發展，從實踐效果來看效果不錯。不過，我們注意到，近年來國有資本經營收益納入公共財政的比例在不斷提高。實際上，即使將國有資本收益全部納入公共預算，對公共預算的貢獻也不大。新發布的《意見》要求將國有資本經營收益主要用于國有企業落實國家戰略和服務國有企業發展，這是一個比較合理的定位。如果從這個定位來看，我認為劃轉一般公共預算的比例不應當超過30%。因此，未來這一制度的執行過程中，應當在堅持《意見》確定的原則基礎上，將國有資本經營預算的支出重點放在支持國有企業更好地布局戰略性新興產業上來，放在支持國有企業更好發揮功能價值上來，放在支持國有企業更好地提升核心競爭力上來。

三是國有資本經營預算管理如何與考核制度更好發揮協同效應？國有企業實現利潤持續增長，一個重要原因是企業負責人薪酬、企業工資總額與企業的主要經濟指標直接掛鉤。在這種機制下，無論是企業負責人還是普通員工，為了確保收入水平不降，就會迫切地追求利潤等主要經濟指標持續增長。從某種意義上來說，這也是個別企業觸碰控股不控權、“空轉”、“走單”、違規掛靠、融資性貿易等黃線、紅線的原因之一。按照凈利潤的一定比例收取國有資本經營收益，讓企業上繳“真金白銀”，一定程度上可以有效防止制造虛假利潤，可以迫使企業真正夯實利潤。但是，在當前國有企業融資環境較為寬松，企業可以通過舉債上繳國有資本經營收益的情況下，通過多種途徑制造虛假利潤的情況難以根本性禁絕。在此背景下，更多地用增加值指標考核企業可能起到更好的作用，因為增加值是企業創造利潤、繳納稅金、發放員工薪酬的總和，是企業當年真正創造的新增價值，能夠使各方利益訴求實現內在統一。

總之，過去十多年來，中央企業在國有資本經營預算制度的支持下，實現了企業實力和社會地位的大幅度提升，也使國企改革發展成果通過向社保基金劃轉資本、向公共預算調入資金等方式惠及全民。未來，國有資本經營預算制度執行中，還需要在國有資本收益上繳比例、國有資本收益劃轉公共預算比例方面做出科學決策，還需要在國有企業負責人業績考核和企業工資總額掛鉤機制上做出改變，以建立國有企業持續、健康發展的良性機制。