基于承載力—內生力—潛力的湖北省鄉鎮分類及規劃策略研究

張城芳，張 旭，張力文，姚 瑤

（1.武漢理工大學 資源與環境工程學院，湖北 武漢 430070；2.武漢華夏理工學院，湖北 武漢 430070；3.湖北省空間規劃研究院，湖北 武漢 430070）

0 引言

鄉鎮是中國行政區劃的重要基礎單元，鄉鎮總規是五級三類國土空間規劃體系“五級”中最基礎、面向實施的層級，也是構建和美鄉村、促進城鎮化發展、實現鄉村振興、推動城鄉融合的核心與中心［1，2］。中國幅員遼闊，鄉鎮數量眾多，截至2021年底共有29 631 個鄉鎮。而各個鄉鎮之間規模差異大、資源稟賦各不相同、發展情況參差不齊，傳統的、單一的規劃難以因地制宜滿足各個鄉鎮的實際建設需求。2018 年9 月，國務院印發《鄉村振興戰略規劃（2018—2022 年）》，提出分類推進鄉村振興。2023 年2 月，聚焦“三農”工作的中央一號文件發布，再次強調分類編制鄉村地區規劃，推進宜居宜業和美鄉村建設。

針對城鄉各尺度地域開展分類研究由來已久，而在鄉鎮尺度單元，分類研究主要集中在小城鎮［3］、鎮 域 鄉 村 地 區［4－6］、村 域［7－10］以 及 村 鎮 地域［11，12］，但目前尚無以鄉鎮行政單元作為尺度單元的分類研究。在新時代的國土空間規劃背景下，以鄉鎮行政單元為基本研究單元，開展分類研究工作，即便于基層政府開展鄉村治理，符合空間治理現代化的需求，同時也有利于識別鄉鎮現狀特點，預測發展趨勢，為因地制宜開展鄉鎮層級國土空間規劃的編制打下重要基礎。在鄉鎮國土空間規劃的實踐中，目前有18 個省（自治區、直轄市）發布了地方層面的鄉鎮國土空間總體規劃編制指南，用于指導鄉鎮級國土空間規劃編制。其中，北京、河北、湖南、福建、新疆維吾爾自治區、內蒙古自治區6 個省（自治區、直轄市）的編制指南要求對鄉鎮進行分類引導，并提出了鄉鎮類型的界定，但這些分類僅提供了一個大致方向，目前尚無系統性的分類標準或方法［13］。本研究以湖北省922 個鄉鎮為基本單元，從國土空間規劃體系下的分類邏輯出發，構建分類指標體系及評價方法，在此基礎上基于多源數據對湖北省鄉鎮進行類型劃分，并對不同類型鄉鎮的發展特點和空間格局進行對比分析，以期為鄉鎮發展類型提供新的研究思路，并為湖北省鄉鎮國土空間規劃提供一定的基礎支撐。

1 鄉鎮分類指標體系及評價方法構建

1.1 基于承載力—內生力—潛力的鄉鎮分類邏輯

首先，人類社會發展步入“生態文明”發展的新階段，國土空間規劃為踐行生態文明建設提供空間保障，生態文明建設優先成為國土空間規劃工作的核心價值觀［14］。鄉鎮類型識別作為鄉鎮級國土空間規劃的基礎性工作，生態優先的思想理應貫穿其中。同時，鄉鎮的自然資源承載力決定了鄉鎮未來的高質量、可持續發展，是鄉鎮發展的底色，也必定成為鄉鎮分類的首要評價標準［15，16］。其次，鄉鎮國土空間作為自然資源存在及社會經濟活動開展的物質載體，除了具備突出的自然資源屬性，還同時具有資產與資本屬性、人文社會屬性等多重價值屬性［17］。鄉鎮的特色自然、文化資源、經濟產業、建設基礎等現狀特征是其發展的內生驅動力和重要的競爭力。而區位決定了鄉鎮接受城市輻射的強度，“鎮”作為我國城鎮化貢獻力的主要來源，也反映了區域城鎮化的趨勢，是鄉鎮發展得天獨厚的優勢。最后，在空間規劃管理邏輯視角下開展鄉鎮分類工作，目的是在把握鄉鎮現狀特征、識別發展差異的基礎上預測未來的發展目標，分類的最終目的是為了規劃［18］。因此，除了考慮鄉鎮空間承擔的社會、經濟、自然、文化等方方面面的要素外，還應考慮上位相關規劃、區域宏觀發展政策等對鄉鎮發展的要求和指引，作為鄉鎮發展的重要動力，構成鄉鎮發展的潛力。

綜上所述，在國土空間規劃和鄉村振興的背景下，鄉鎮未來發展潛力應充分考慮其自然資源承載力，包含地理位置、經濟發展、歷史文化等方面的發展內生力，以及其未來發展要求的規劃潛力，三者共同構成鄉鎮分類的依據［19］。

1.2 評價指標體系構建及評價方法

基于承載力—內生力—潛力分析，遵循指標體系構建全面性、代表性、科學性原則，充分考慮數據的可獲取性，參考相關研究成果，本研究最終選取自然資源、區位條件、社會經濟、設施配套、地方特色5個維度34 項指標構建湖北省鄉鎮單元分類指標體系（表1）。

表1 湖北省鄉鎮分類評價指標體系Table 1 Hubei Province township classification evaluation index system

其中，自然資源維度包括8 項指標，水域占比、草地占比、林地占比、自然保護地數量、平均高程及平均坡度反映了鄉鎮的自然資源承載力及生態本底情況，行政區面積及耕地占比代表鄉鎮的土地資源豐富度。區位條件包括6 項指標，與最近區／縣中心距離反映了鄉鎮受到城市輻射影響的強弱，而與交通干線（國道／省道）距離、與火車站距離、與高速公路出入口距離及與港口／航空港距離決定了交通的便捷程度，反映了城鄉要素流動的效率。在社會經濟維度中，建設用地是鄉鎮產業發展的基礎，側面反映了經濟發展潛力；人均地方生產總值、工業生產總值、規模以上企業數量及規模以上企業從業人員數量是鄉鎮經濟發展現狀的表征；人口是經濟運行的活動主體，總人口及空心化率反映了鄉鎮發展或者衰退的趨勢；重點鎮是上位規劃政策的要求。設施配套維度中的5 項指標從教育、醫療、文化、衛生等多個角度評價鄉鎮建設情況，是鄉鎮發展的基礎，也側面反映了鄉鎮發展的潛力。地方特色維度包括文物保護單位、歷史文化名鎮名村、傳統村落、少數民族特色村寨、特色景觀旅游名鎮名村、非物質文化遺產、3A及以上景區、風景名勝區共7 項指標反映鄉鎮特色自然、文化資源的指標，是鄉鎮發展特有的競 爭力。

對于指標權重的確定，為了最大限度地降低單一賦權方法的不足，保證指標賦權的科學、合理性，本研究采用主觀賦權與客觀賦權相結合的疊加組合賦權方法。其中，主觀賦權采用層次分析法，由于鄉鎮分類涵蓋多個維度的指標，采用層次分析法進行賦權時，邀請各領域專家能最大限度地降低決策者的主觀性帶來的偏差。客觀賦權采用CRITIC 法，該方法在考慮指標變異性大小的同時兼顧指標之間的相關性，利用數據的客觀屬性進行科學評價，更貼近于真實情況。

在層次分析法和CRITIC 法分別賦權后，采用線性加權法進行求和，按照設置的偏好系數進行組合，得到鄉鎮分類評價指標的綜合權值（γj），計算公式為：

式中：σj表示評價指標j的客觀權重值；γj表示指標j的主觀權重值；ρ為偏好系數。

由于各個指標原始數據的量綱不同，在對鄉鎮進行綜合評價時，先采用極值法對各數據進行標準化處理，計算公式為：

最后，通過加權求和公式計算鄉鎮的綜合評價分值，計算公式為：

式中：n為因子個數。

1.3 綜合—特色鄉鎮類型劃分方法

鄉鎮發展實現所有要素指標綜合發展水平最優是國土空間規劃的目標。但鄉鎮的全面發展不是一蹴而就的，在不同的發展階段，鄉鎮的目標應該是動態變化的。

通過指標體系及評價方法，定量分析出鄉鎮綜合評價值，可以比較鄉鎮綜合發展實力的差異。但對于同一綜合發展水平的鄉鎮，其單個指標或者指標要素之間也會存在較大的差異，而分值較高的主導要素形成了該鄉鎮的特色，也決定了鄉鎮未來發展的主要功能定位和產業類型。因此，鄉鎮類型劃分按照綜合分類和特色分類兩層級分為“五型”“四類”，其中，綜合分類根據鄉鎮分類指標體系5 個維度的所有指標進行評價，判斷鄉鎮發展的綜合實力；在綜合分類的基礎上，通過對單一要素或單一指標進行評價，形成特色分類的結果，由此判斷鄉鎮的特色發展方向。由于區位條件決定了鄉鎮獲取城市等外部資源的效率，對鄉鎮發展影響重大，但又不屬于鄉鎮內生資源特色，因此在綜合分類中單獨作為一種類型。

采用GIS 自然間斷點分級法進行鄉鎮類型劃分，選取鄉鎮分類評價指標體系中所有指標的綜合得分，或反映鄉鎮一二三產業發展狀況、區位條件等典型指標得分，以其顯著點劃分斷裂點，得到鄉鎮類型劃分結果。同時結合湖北省主體功能區劃方案、《湖北省國土空間規劃（2021—2035 年）》等相關規劃進行分析。最終以其綜合發展特征、區位特征、產業特征來進行命名。綜上所述，綜合分類分為城郊服務類、重點發展類、優化提升類以及保留改善類，優勢分類分為生態資源型、旅游帶動型、現代農業型、工業主導型及均衡發展型。每個鄉鎮即屬于綜合分類中的一種類型，同時又屬于特色分類中的一種類型（圖1）。

圖1 湖北省鄉鎮分類流程Figure 1 Classification process of townships in Hubei Province

2 研究區概況與數據來源

2.1 研究區概況

本文以中西部地區鄉鎮數量較多的湖北省為研究對象，截至2021 年湖北省轄329 個街道、761 個鎮、151 個鄉及10 個民族鄉，合計1 251 個鄉級區劃，922 個鄉鎮，全省鄉鎮地區總面積166 249.55km2，鄉鎮戶籍人口4 133.93 萬人［20］。2016 年，各鄉鎮工業生產總值達237 732.3 億萬元［21］。鄉鎮之間規模及經濟發展差異明顯，總人口規模最多的鄉鎮達181 534 人，總人口規模最少的鄉鎮僅3 904 人；工業生產總值最高的鄉鎮達13 14 000 萬元，工業生產總值最低的鄉鎮僅20 萬元。湖北省生態保護紅線主要分布在鄂西地區，占全省生態紅線面積約55%，是中部連片度最高、面積最大的生態功能區；農業空間分布上，江漢平原和鄂北崗地占全省90%以上的耕地面積；發展空間主要分布在武漢、襄陽、宜昌及周邊地區，依托長江、漢江及重要交通軸線帶狀發展。作為全國農業大省，在國土空間規劃時代，湖北省社會經濟發展面臨新的形勢、新的挑戰，也需要進一步的轉型［22］。

2.2 數據來源

數據主要來源于統計年鑒類數據和地理空間類數據兩大類。在統計年鑒類數據中，社會經濟類指標數據主要來源于《中國縣域統計年鑒（鄉鎮卷）》（2016、2018、2021 年），地方特色類指標數據來源于官方網站（湖北省統計局官網、住房和城鄉建設部官網、湖北省住房和城鄉建設廳官網、湖北省人民政府官網、湖北省文化和旅游廳官網、湖北省生態環境廳官網）。在地理空間類數據中，土地利用類數據來源于2021 年哨兵二號遙感影像；區位條件和設施服務類數據來源于2022 年高德地圖提供的POI 數據；高程數據來源于地理空間數據云平臺GDEMV2數據；道路數據來源于2015 年全國地理信息資源目錄服務系統；夜間燈光數據來源于2019 年NPP／VIIRS夜間燈光數據。

3 湖北省鄉鎮類型劃分及規劃策略

根據上文采用的鄉鎮分類評價方法對湖北省鄉鎮開展分類評估，分別計算得到湖北省鄉鎮“綜合”發展分類結果和“特色”發展分類結果，具體如表2所示。

表2 湖北省鄉鎮分類結果Table 2 The classification results of township in Hubei Province

3.1 鄉鎮類型劃分

3.1.1 “綜合”發展分類結果

“綜合”發展分類方法綜合考察鄉鎮的資源狀況、區位條件、經濟發展水平以及基礎設施建設等各方面指標，對湖北省各鄉鎮的發展現狀和發展潛力進行綜合評價，在此基礎上將湖北省各鄉鎮分為城郊融合類、重點發展類、優化提升類及保留改善類“四類”（圖2）。

圖2 湖北省“綜合”分類鄉鎮空間分布Figure 2 Hubei township Spatial distribution based on comprehensive development classification

重點發展類鄉鎮。湖北省重點發展類鄉鎮有207 個，占鄉鎮總數的22.45%，分布于“武鄂黃黃都市圈”“襄陽都市圈”“宜荊荊都市圈”三大都市圈周邊，大體呈現點狀分布，但在局部地段如宜荊荊都市圈也呈現出塊狀集中分布的特點。此類鄉鎮經濟發展水平較高，第二、第三產業發展突出，基礎設施完善，各項指標均保持在全省前列，已經達到了較高的發展水平。如鐘祥市胡集鎮、宜昌市龍泉鎮、監利縣新溝鎮等全國重點鎮。

優化提升類鄉鎮。湖北省優化提升類鄉鎮有366 個，占鄉鎮總數的39.7%，該類鄉鎮數量最多，空間分布較為分散，大體分布在湖北省中部和東部地區，相對集中分布在襄陽市、棗陽市、宜城市、隨縣、鐘祥市及其周邊地區。此類鄉鎮具有一定經濟基礎，資源環境承載能力較強，發展潛力較大，是未來城鄉結構體系的重要后備力量，其各方面建設發展仍存在較大提升空間。

保留改善類鄉鎮。湖北省保留改善類鄉鎮數量為187 個，占鄉鎮總數的20.28%，該類鄉鎮主要集中于湖北省西部，包括十堰市、神農架林區和恩施土家族苗族自治州部分地區。其所處區域地形以山地為主，地勢起伏大，交通條件較差，缺乏優勢產業，自然地理環境在某種程度上制約了鄉鎮經濟發展。對于該類鄉鎮，自身資源條件是其發展的重要保障。城郊融合類鄉鎮。湖北省城郊融合類鄉鎮數量162個，占鄉鎮總數的17.57%，該類鄉鎮主要分布于城市近郊區或縣城城關鎮所在地的周邊。如鄂州市近郊的沙窩鄉、碧石渡鎮、花湖鎮、汀祖鎮，其所在的鄂城區是鄂州市的政治、經濟、文化中心。這些鄉鎮與區／縣中心的距離較近，交通便利，受城鎮化輻射帶動作用影響大，城鄉發展要素流動密切，能夠享受到中心城市功能和服務外溢的紅利。此外，劃入市縣中心城區城鎮開發邊界內的城郊融合類鄉鎮可不再單獨編制鄉鎮級國土空間總體規劃，納入市縣規劃統籌編制。

3.2.2 “特色”發展分類結果

“特色”發展分類方法從鄉鎮發展特色的角度出發，對各鄉鎮的生態資源、經濟結構和主導產業特征進行對比分析，將湖北省各鄉鎮分為生態資源型、旅游帶動型、現代農業型、工業主導型及均衡發展型“五型”（圖3）。

圖3 湖北省“特色”分類鄉鎮空間分布Figure 3 Hubei township spatial distribution based on characteristic development classification

生態資源型鄉鎮。湖北省生態資源型鄉鎮數量有205 個，占鄉鎮總數的22.23%，主要分布在湖北省西部十堰、恩施、神農架等生態資源豐富的地區，形成集中連片分布區域，如恩施板橋鎮、神龍架木魚鎮。此類鄉鎮生態環境優越，擁有自然保護地或水資源、林地資源等豐富的自然資源，其生態重要性較高，環境承載能力強，生態環境優勢明顯。此外，在湖北省東部省界交匯處如黃岡市紅安縣、麻城縣以及咸寧市通城縣、通山縣有依托大別山、幕阜山等形成的生態資源型鄉鎮。

旅游帶動型鄉鎮。湖北省旅游帶動型鄉鎮有150 個，占鄉鎮總數的16.27%，主要在湖北省南部地區呈塊狀集中分布，同時在恩施市及巴東縣也呈現塊狀集中分布。此類鄉鎮擁有風景名勝區等景觀資源或歷史文化名鎮名村、傳統村落等歷史文化資源，旅游業基礎較好，旅游服務設施相對完善。如宜昌市秭歸縣野三關鎮擁有較為豐富的自然及人文資源，荊州市監利縣程集鎮、周老嘴鎮是國家歷史文化名鎮，恩施市的芭蕉侗族鄉擁有豐富的少數民族特色文化。

現代農業型鄉鎮。湖北省現代農業型鄉鎮有96 個，占鄉鎮總數的10.41%，主要分布在江漢平原、鄂北崗地糧倉附近。此類鄉鎮受地形因素影響較大，土地肥沃，是重要農產品生產基地，具有較強的農業發展潛力。

工業主導型鄉鎮。湖北省工業主導型鄉鎮有142個，占鄉鎮總數的15.4%，主要分布在“一主兩翼”三大都市圈周邊。其中以黃石市的大治市、鄂州市的鄂城區、孝感市的漢川市及其周邊地區“工業主導型”鄉鎮分布最密集，如大冶市陳貴鎮、鄂州市燕磯鎮、漢川市新河鎮、仙桃市彭場鎮。此外，在宜昌市的宜都市和枝江市也分布有“工業主導型”小型組團，如宜都市枝城鎮、枝江市董市鎮。此類鄉鎮工業產值較高，工業發展水平處于省內領先，工業化程度高，具有優越的工業發展條件。

均衡發展型鄉鎮。湖北省工業主導型鄉鎮有329個，占鄉鎮總數的35.68%，此類鄉鎮數量較多，在省域內各區域均有一定分布，并在黃岡市集中分布，此類鄉鎮產業結構均衡，農業和工業發展水平相近，但可能存在產業特色不夠明顯的問題。而位于恩施巴東縣、宣恩縣、建始縣等地的“均衡發展型”鄉鎮則呈現出低水平均衡的特點，產業發展總體情況較差。

3.2 各類鄉鎮規劃策略

在綜合分類中的鄉鎮中，重點發展類、優化提升類以及保留改善類反映了鄉鎮的綜合水平和發展程度，但對于鄉鎮精準的發展定位和方向，還需要通過特色發展類來進行判別。同樣，城郊融合類的鄉鎮也需要結合鄉鎮的功能及產業特點來進一步識別其發展策略。因此，本文重點闡述特色發展類鄉鎮的規劃策略，再結合綜合發展類判定的鄉鎮發展程度及區位優勢情況，共同指引鄉鎮高質量發展（表3）。

表3 各類型鄉鎮規劃策略指引Table 3 Guidelines for planning strategies of various types of township

生態資源型鄉鎮。生態資源型鄉鎮擁有突出的生態環境和自然資源稟賦，適宜依托豐富的自然資源進行保護性發展。生態資源型的鄉鎮普遍離縣市較遠，區位邊緣化，城郊融合類生態資源型鄉鎮較少，而保留改善類生態資源型鄉鎮及優化提升類生態資源型鄉鎮數量較多。這兩類鄉鎮發展較為落后，農業人口較多，基礎設施配套較差，易受到自然地質災害影響。鄉鎮發展一方面要保持山體、河湖水系等自然形態的完整性，嚴格保護生態空間，做好自然資源和生態環境保護修復，另一方面應圍繞低碳發展、生態發展模式，發展生態適宜性綠色產業，完善鄉鎮基礎設施建設。

旅游帶動型鄉鎮。旅游帶動型鄉鎮擁有較豐富的歷史文化特色資源，未來鄉鎮發展可以繼續依托旅游帶動形成鄉鎮發展模式。旅游帶動型鄉鎮發展狀況普遍較好，保留改善類旅游帶動型鄉鎮幾乎不存在，對于重點發展類旅游帶動型鄉鎮和優化提升類旅游帶動型鄉鎮，應在保護歷史風貌、山水環境、傳統建設格局等要素的基礎上，正確處理好特色保護與發展要素的關系，提升文化旅游、商貿服務、特色加工等功能。根據特色資源保護與利用、人口與產業等情況，合理增加特色產業、旅游服務配套設施用地。

現代農業型鄉鎮。現代農業型鄉鎮耕地資源較為豐富，是重要的農業生產區，適宜走現代農業的發展道路，通過打造特色農業帶動鄉鎮發展。該類鄉鎮經濟發展水平一般，以優化提升類現代農業型鄉鎮為主，鄉鎮發展應突出農業產業優勢，強化用地的生態涵養保護，保障重大農牧業基礎設施和現代農業發展用地。

工業主導型鄉鎮。工業主導型鄉鎮工業發展水平較為突出，適合以工業作為主導產業，引領鄉鎮經濟發展。該類型鄉鎮發展水平較高，其中，城郊融合類工業主導型鄉鎮擁有良好的區位優勢，交通便利，通過充裕、低廉的土地資源吸引工業入駐，城鄉聯系緊密。重點發展類工業主導型鄉鎮和優化提升類工業主導型鄉鎮應突出在區域經濟和產業體系中的地位作用，產業發展應鞏固傳統基礎，引導轉型升級，打造特色產業集群，打造高效便捷的交通、物流通道，建設與產業發展相適應的配套服務設施。

均衡發展型鄉鎮。均衡發展類型鎮產業特色不強，資源利用率低。在均衡發展類鄉鎮中，農業和工業發展水平均較低的鄉鎮，即優化提升類和保留改善類鄉鎮數量較多，該類鄉鎮第一產業發展不突出，工業產業升級轉型困難較大，經濟發展潛力較弱。均衡發展型鄉鎮應進一步凝練村莊發展優勢，加強產業發展規劃，合理配置各類基礎設施和公共服務設施，提升生活品質。

4 結語

本文以湖北省全省范圍內的鄉鎮為研究單元，開展分類量化研究，通過鄉鎮的綜合發展水平確定“四類”：城郊服務類、重點發展類、優化提升類及保留改善類，通過鄉鎮的特色發展方向確定“五型”：生態資源型、旅游帶動型、現代農業型、工業主導型及均衡發展型。分類結果通過湖北省主體功能區劃及上位規劃進行校核，以保證分類結果的權威性及可靠性。在此基礎上，針對不同類型的鄉鎮從空間格局、發展目標、產業定位等方面因地制宜提出規劃策略，以期為鄉鎮國土空間規劃編制提供參考。

鄉鎮分類可以有效識別鄉鎮的特征及發展優勢，是為了鄉鎮國土空間規劃編制的實用性和落地性，但在實踐中，鄉鎮數量巨大且發展過程是在動態變化的，進一步研究鄉鎮發展演變機制及鄉鎮類型的演替過程將有助于鄉鎮的精準分類。同時，在鄉鎮國土空間規劃編制中，不強制要求單獨編制國土空間總體規劃，可一個鄉鎮單獨編制、幾個鄉鎮合并編制、與上位的市縣國土空間總體規劃統籌編制等靈活多樣的編制形式。因此，在鄉鎮分類階段，對于相鄰多個鄉鎮聯合編制鄉鎮國土空間規劃的情形，如何結合編制對象的不同識別多個鄉鎮分類，是下一步需要深入研究的內容。