論“三治結合” 鄉村治理體系的時代意義及面臨的挑戰

陳 穎

（吉首大學 湖南 吉首 416000）

隨著基層群眾自治的實施，鄉村治理取得了初步成效，但經濟的迅猛發展，鄉村發展的差異性日益凸顯。我國自古就具有德治的傳統，再加上法治思想的加持，使鄉村治理得以完善和發展，產生了“三治結合”的基層治理創新思想。“三治結合”作為整體性構建模式需要其組成部分以合理的結構發揮作用，是鄉村治理體制和實踐的創新，是對單一式模式的突破[1]。新時代我國鄉村自治取得了顯著成果，在社會治理改革的關鍵時期，我們應當順勢而為，整合現有實踐資源，結合城鄉民情，積極尋找“三治結合”的正確實施路徑，以確保大趨勢下的“三治結合”治理模式與現實社會成功對接。

1 “三治結合” 的時代意義

1.1 “三治結合”是推動國家治理現代化的重要手段。社會治理是國家治理的主要領域，提升基層社會的治理水平是推進國家治理現代化的重要基礎。鄉村治理現代化是國家治理現代化中至關重要的一部分，這事關鄉村是否能夠良性發展，更體現著國家治理水平的高低，鄉村治理現代化程度的高低直接決定著國家治理現代化的進程和鄉村治理的好壞。國家治理現代化由于深化改革的推進被提上國家戰略的發展日程，意味著國家治理面臨著新標準、新挑戰，“推動國家治理現代化應當立足于每個國家所獨有的國家治理環境和治理結構”[2]。“三治結合”是一種制度化、民主化、法治化、社會化和智能化治理，彰顯了鄉村治理現代化的中國方案，是實現國家治理現代化的重要手段。“三治結合”首先是一種制度化治理，作為轉型時期國家治理鄉村社會的基本方略，其既是一種治理體系，也是一種治理體制，還是一種治理制度。一系列中央文件、國家政策、法律法規對“三治結合”做出了明確規定，并對村級組織體系、村民自治管理體系等完備的鄉村治理體制機制，賦予“三治結合”堅實的制度保障，實現了鄉村治理的制度化。其次，“三治結合”是一種民主化治理。民主化是實現國家治理現代化的核心要素之一，在“三治結合”鄉村治理體系中，村民自治是核心內容，法治和德治都是圍繞村民自治而展開，其本質是以人民為中心的一種民主化管理。第三，“三治結合”是一種法治化治理，要求自治、法治、德治共同作用，德治和法治是基層社會自治的主要規范，自治和德治離不開法治的保障；另一方面，行政決策和執行若失去了法律作為其理論支撐，自治會變為“盲治”，將會趨于不合理、不合法。化解基層社會矛盾必須依靠法治化，通過法治對治理進行規制和保障，減少隨意性，有效控制治理風險[3]。村民自治和德治都必須在法治軌道內行駛，法治保障村民自治和德治的順利進行，充分體現了鄉村治理的法治化。第四，”三治結合”是一種社會化治理。在鄉村治理中，德治的“軟”約束力一方面能夠聚焦農村思想道德領域的突出問題，另一方面德治可以充分調動社會各方面力量，實現鄉村治理的社會化。此外，在治理手段方面采用現代科技，實現鄉村治理數字化技術，進行網格化管理和精細化服務，實現了治理的智能化。總之，“三治結合”既堅持了村民自治這一基本制度，強調了鄉村治理的民主化；又以法治建設為核心，體現了鄉村治理方式的法治化；并采用德治調動社會力量，實現了治理的社會化；而且適應現代鄉村發展的要求采用智能化治理，符合我國社會整體發展的趨勢。“三治結合”契合中國鄉村治理現狀，有助于激發鄉村治理活力，找回鄉村發展的自主能動性的判斷與構架。

1.2 “三治結合”是落實鄉村振興的戰略要求。《鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》 針對鄉村振興什么，怎樣振興等問題做了具體部署。首先，組織振興要求完善鄉村治理體系，通過組織振興，讓基層黨組織引領基層各組織參與建設管理[4]，這不僅能發揮基層政權組織的功能，還能讓村民委員會的自治功能得到發揮。這也是實現自治、法治和德治“三治結合”治理的有效途徑[5]。其次，除組織振興，其他振興任務也與“三治結合”密切相關。比如，產業振興離不開“三治結合”，“三治結合”能夠更好地對農業生產進行統一指導，同時，產業振興也需要一定的自我管理空間，過于嚴苛的宏觀管控不利于其發展。第三，“三治”的發展離不開品德好、修行佳、有法律素養的人才助力。文化振興是“三治”結合的德治支撐，自治中的德治常常宣揚的“誠實守信、團結友愛、尊老愛幼”等都是流傳下來的傳統優秀文化。此外，“三治結合”可以促進鄉村生態振興和產業振興。五大鄉村振興任務本身就是緊密聯系的共同體，他們在內部相互影響，相互促進。

1.3 “三治結合”是滿足人民群眾美好生活需要的重要保障。基于我國社會新的主要社會矛盾，人民需求日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的都有了新的要求。“三治結合”有利于提升村民的獲得感、幸福感和安全感，是滿足人民群眾美好生活需要的重要保障。

1.3.1 “三治結合”有利于保障村民參與權，增強村民的獲得感。村民自治是體現村民參與鄉村治理、實現當家做主的基本制度。由于長期的封建壓迫以及法律意識的不健全，農民享有的權利并沒有得到充分實現。“三治結合”以村民自治為主體，德治和法治軟硬兼施，并力推動村民自治。在“三治結合”鄉村治理體制中，國家治理“授權”給鄉村，讓村民充分行使自治權，并以國家力量進行引導和兜底保障，提升了村民的地位。“三治結合”治理體制能夠滿足人民群眾重大事項的參與權，真正實現基層群眾當家做主[6]。從鄉村治理的最終目標來看，“三治結合“鄉村治理體制立足于村民的根本利益，旨在不斷提升村民的獲得感。

1.3.2 “三治結合”有利于滿足村民的精神需求，提高村民的幸福感。鄉村振興背景下我國農業生產力水平顯著提高，村民物質生活條件不斷改善。但鄉村社會的道德傳統、價值體系不斷流逝，嚴重影響了人們的幸福指數。“鄉風文明”是鄉村振興的靈魂和保障。“三治結合”融入德治元素，將德治作為鄉村治理的重要手段。“三治結合”是傳統與現代的結合。一方面，鄉村德治充分挖掘和傳承鄉村傳統優秀道德規范。鄉村振興背景下鄉村地區的法律體系越來越健全，部分村民因為小小的糾紛對簿公堂，致使村民鄰里關系緊張。當然這并非有錯，但歷史傳承下來的、蘊含著一定道德要求的非正式制度有時更能緩和輕柔地處理好這些問題。在遇到糾紛時村民多數還是更傾向于優先本著人情、禮俗采用傳統方式來調解。將鄉村傳統道德文化融入鄉村治理體制當中，滿足鄉村人民的實際需求，增強人民的幸福感。另一方面，“三治結合”鄉村治理體系的德治積極構建現代道德規范體系，為村民筑構精神堡壘，使村民感受到滿滿的幸福。總之，德治作為一種道德力量的柔性治理被納入“三治結合”體系當中，并以廣大村民為主體，以鄉村傳統優秀文化為根基，充分吸收現代社會先進文化因素，加強村民的思想道德建設，能夠塑造文明鄉風，促進鄉村社會的和諧，最終實現鄉村治理現代化和善治，進而增強村民的幸福感。

1.3.3 “三治結合”有利于保障村民的合法權益，提升村民的安全感。法治在“三治結合”治理體系中處于核心地位，既引領鄉村治理，同時也是鄉村治理的兜底保障。國家頒布一系列鄉村立法，明確村級自治組織的權責邊界、規定農民權利、規范鄉村生態環境等法律規范；通過鄉村司法化解鄉村矛盾、打擊鄉村黑惡勢力，并采取“一村一法律顧問”、“一村一警務助理”、建立村司法行政服務站和調解室等方式實現司法服務全覆蓋；通過嚴格執法、依法執法、文明執法，防止鄉村執法不規范和不作為行為；通過鄉村法治宣傳教育，引導大家自覺學習相關法律知識，增強鄉村基層干部和人民群眾的法制觀念，通過加強鄉村法治建設，確保鄉村的社會安全、公正，在國家強制力的保障下，在村民生活的各個方面都能為其合法權益筑起堡壘，有利于提升村民的安全感[7]。

2 “三治結合” 鄉村治理體制面臨的挑戰

2.1 “三治結合”整體治理理念貫徹不足。在當前我國的基層治理中，自治、德治、法治各自在一定程度上發揮著作用，但是并沒有實現深度融合，不能發揮出整體效能。首先，在制度上沒有貫穿“三治結合”整體治理理念，缺乏對“三治結合”鄉村治理進行統籌指導，沒有形成專門的“三治結合”鄉村治理的管理機制，相關工作分散于多個部門。其次，對“三治結合”的創新實踐未能運用系統思維進行整體機制設計和載體創新，沒有將其整體作為一個治理工具，而是作為一個工具箱，從中分別提取自治、法治、德治工具，對其進行改造升級并加以利用，而不是將三種工具進行整合改造成更強大的新型治理工具。再次，民眾沒有從思想上接納“三治結合”整體治理理念，這樣違背了“三治結合”的核心要義，不僅會阻礙鄉村治理體系構建，也會阻礙鄉村整體發展。

2.2 “三治結合”面臨治理主體和治理對象的結構性調適。今日之鄉村是“變動不居的鄉村”，一方面，在新型城鎮化浪潮沖擊下，大量農村中青年走出鄉村，鄉村地區法律專業型人才嚴重流失，公共法律服務發展落后，而村民的法律需求卻日益增強。另一方面，在鄉村振興戰略下，國家和社會力量入駐到鄉村，治理主體和治理對象產生高度的變動性，具有極大的結構性轉換。“三治結合”鄉村治理體制面臨治理主體和治理對象的結構性調適，治理主體是誰？治理對象又是誰？這是“三治結合”得以提出的歷史性背景，也是“三治結合”面臨的歷史性挑戰[8]。單一的村民自治是傳統的鄉村治理方式，主體和對象都是村民。“三治結合”鄉村治理體系中的村民自治的實現，仍然依靠農村地區村民群眾的自我管理與自我服務。一方面，當代鄉村“空心化”現象日益嚴重，撕裂著傳統鄉村共同體，農村中青年農閑時來到城市謀求發展，農忙時返鄉，其流動性大，難以對其進行管理，而少數在城市買房生活的富裕農民身份和戶籍仍得不到改變。另一方面，國家、社會力量逐步融入社會，使鄉村治理主體和對象具有了多元性。振興鄉村單憑農民的力量是完全不夠的，國家和社會力量必須一同參與，實行黨建引領“三治結合”，提升國家力量的引領和指導作用。同時，大量社會力量也入駐鄉村，共同介入鄉村治理，形成了鄉村治理中的多元主體，進而推動了“三治結合”鄉村治理體制的順利運行。依據我國法律，村民是村民自治的主體，而對村民的定義卻沒有作出明確規定，在實踐中村民資格的取得主要根據戶籍所在地。這導致鄉村社會流動性較大，鄉村治理主體和對象存在極大的可變性和不穩定性。村民的流失帶來了鄉村傳統共同體的解構，國家和社會力量的介入構建出新的現代鄉村共同體[9]。

2.3 “三治結合”面臨治理規范的優化整合。隨著傳統鄉村共同體的瓦解，附著于傳統鄉村共同體的治理規范資源也日漸式微。首先是鄉村傳統道德規范的流失。鄉村傳統道德規范是在村莊共同體內部自發形成的一種內生治理資源，但由于大量城市文化的沖擊，鄉村傳統文化漸漸消失。鄉村社會轉型期的價值體系還未形成，“農民過度追求現代性的價值觀，導致鄉村社會原有的價值體系崩潰”[10]。其次是法律規范的缺失。我國雖已出臺《鄉村振興促進法》，在法律上有了全局性、系統性保障，但其屬于典型的促進法，涉農法律體系依然不健全，對鄉村治理所存在的各種問題無法面面俱到。再次，村規民約作為村民自治的主要治理規范存在一定的形式化。目前許多村莊的村規民約處于形式化狀態，在村規民約的制定上，沒有充分聽取到全體村民的意見，某些村規民約成為應付上級檢查的虛置性規約。村規民約的形式化一定程度上挫傷了村民自治的積極性，降低了村民對村規民約的認同感，淪為“稻草人”，沒有產生出其應有的道德規則作用。

新時代的治理已邁入新階段，在鄉村振興的背景下，推進“三治結合”鄉村治理體系現代化迫在眉睫。在理清“三治結合”的時代意義下，解決“三治結合”存在的問題，不斷推動“三治融合”鄉村治理體系走向規范化與科學化，穩步推進共治理念下三治聯動的治理體系建設，是迎接時代考驗的基石，更是全面推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。