防控地方政府公債風險的路徑分析

李曉芳

[摘 要]近年來，地方政府為了響應國家經濟發展要求，政府公債不斷增加，相關資金用于開展城市建設以及發展核心競爭力，償債壓力也與之增加。文章通過研究防控地方政府公債風險的相關路徑，分析了地方公債風險的特點及現狀，探討如何通過合理的措施防控地方公債風險，提出要合理控制預算安排，平衡財權與事權，促進公債信息透明化，完善政績考核機制，健全預警措施，全方位優化地方公債管理體系，規避風險發生的可能性。

[關鍵詞]地方政府；公債；風險

中圖分類號：F812；F239 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2024）05-0055-03

一、地方公債的相關概念

地方公債是地方政府按照國家規定履行職能發行的公債，是地方政府促進地方增加資金、履行各種社會職能的舉措。地方公債的產生在很大程度上與財政預算的收支差異有關。地方政府在執行年度預算的環節，為了應對突發事件等項目需要留存一定資金，很可能為了獲取資金而發行公債。在分稅制改革以后，地方公債的規模不斷擴大，產生了很多的隱性債務。隨著地方政府收支矛盾加劇，只能通過其他來源尋找融資，最終形成了以城投公司為代表的地方融資平臺。同時，近年來我國實施財政寬松政策以及土地財政政策不可延續的問題，使得地方公債規模快速擴大，地方公債風險快速增加。在這一背景下，地方公債違約風險一旦發生，會給社會穩定帶來嚴重負面影響。

二、地方政府公債面臨的風險

地方政府債務在發行、償還、監管過程中，很可能會出現一系列問題，如發行規模不合理、資金使用效率低下、投資項目運行管理不健全、債務信息不透明等，都可能產生地方公債風險。

從當前我國政府對地方公債風險管理的情況來看，地方公債風險主要發生于資金使用過程中。債務資金使用能否按照預期得到控制以及債務能否按預期償還，在很大程度上決定了是否可能產生地方公債風險。如果地方政府償還能力低下，即便債務規模很小，地方公債的風險仍然處于很高水平。

隨著地方政府當前債務規模不斷擴大，地方公債風險成為地方政府不得不面臨的問題。在當前形勢下，地方公債風險主要有以下兩個特點。一是不確定性。地方公債風險難以得到有效評估，且金融風險交叉錯雜，一旦風險出現，會給居民生活及經濟發展帶來不可預估的影響。二是蔓延性。地方公債風險在發生之后，會向經濟和社會等各個方面蔓延。地方公債風險一旦發生，將嚴重影響社會和經濟的發展，影響地方經濟活力。

三、地方政府公債風險的現狀

第一，地方公債規模無序擴張。

為了解決地方政府資金籌集問題，地方公債規模在近年來無序擴張。雖然中央和地方財政收入是逐年上升的，但是地方財政支出的增長速度遠高于地方財政收入的增長速度，且缺口不斷擴大。為了平衡中央和地方財政差異，中央會通過政府貸款、發行債務等彌補其資金缺口。這雖然在一定程度上緩解了地方政府資金困難的局面，但是也誘發了地方政府債務規模無序擴張的問題，很可能產生嚴重的風險，且風險隨著預算收支矛盾日益凸顯。目前，地方政府開始尋找新的融資渠道，在這一背景下，以地方政府融資平臺為代表的融資渠道應運而生，其雖然能夠彌補地方財政資金的缺口，但由于部分地方政府盲目使用融資，會帶來更高的風險。

第二，地方政府的風險承受能力相對不足。

隨著地方公債規模快速增加，地方政府的償債風險成為地方政府面臨的重大問題之一。地方政府在發行債務的環節，在資金使用、項目管理、償還能力等方面都可能存在一定不足。例如資金使用效率低下、項目管理不完善等問題，都會導致地方政府無法繼續償還債務，影響經濟發展甚至金融體系的穩定。雖然從整體范圍來看，我國的平均債務風險不高，但是部分地區收支明顯不平衡且政府的償債能力不足，償債風險較為嚴重。同時，地方公債的風險在債務風險、金融風險之間相互轉化，地方政府債務風險的產生將可能蔓延至全社會，產生系統性風險。

第三，地方政府缺乏完善的風險管理制度。

地方公債風險管理作為對各類風險進行全方位管理的方法，在地方政府的債務風險管理中，要充分關注可能發生的風險，合理分析能否按期償還債務和利息。如果無法及時償還債務和利息，將給地方政府的信用及社會經濟帶來嚴重負面影響。地方政府在當前的債務管理中，缺乏完善的制度體系控制地方公債規模，沒有結合其長期盈利能力及發展方向確定地方負債程度，存在盲目負債的問題，給地方政府的公債償還帶來重大風險。同時，地方公債的風險包括負債管理體系不完善、信息不透明等一系列問題，產生相關問題的主要原因是制度體系不完備。

第四，部分地方政府的官員盲目追求政績。

在我國中央和地方財權分離之后，部分地方官員為了追求政績及城市短期內的經濟繁榮，會盲目擴大政府的債務。擴大債務雖然在短期內能夠提高居民的福利，為城市長期發展做好鋪墊，但是若不考慮債務風險及償還能力，就很可能給未來的發展帶來嚴重隱患。產生這一問題的主要原因是我國政府對地方官員的考核環節中，還未形成完善的考核措施，部分地方官員存在盲目借貸的問題，過于關注其政績，忽視了經濟穩定以及風險防控要求。

四、防控地方政府公債風險的建議

（一）注重融資預算，控制融資活動

第一，改進融資預算。

中央政府和社會公眾應該按照透明性和參與性的原則，監督地方政府預算計劃及配套債務發行情況。政府在財政管理環節，要有效監督地方財政預算是否在合理的范圍內得到控制，分析地方政府的債務發行規模及資金使用效率，降低地方公債風險發生的可能性。地方政府在資金管理環節，要按照成本效益原則分析和評價預算管理工作要求。如果地方政府的資金投入無法帶來預期的效益，則應該減少這部分資金投入。地方政府要確保資金的使用方向符合地方政府的發展實際要求，結合地方政府管理工作的策略，在編制預算環節就充分估計預算的整體情況，合理控制資金規模[ 1 ]。

地方政府在當前存在明顯的隱性債務問題，隱性債務難以評估與控制。為此，在債務控制環節應采取完善的防控措施。如果地方政府不能嚴格監控資金使用情況，很可能產生資金過剩或不足的情況，嚴重影響地方政府治理目標的實現及地方的發展。

因此，在實施地方政府資金管理環節，要加強對預算的控制，以預算合理約束資本流動，確保地方政府的資金使用方向與中央政府支出的優先順序及方向保持一致，避免產生不必要的支出及資金浪費等問題，使有限的資金發揮更大效益，從本質上控制債務規模，從源頭上降低債務風險發生的可能性。

第二，開展合理的融資活動。

地方政府在融資環節，融資工作是否合理在很大程度上決定了地方金融安全及地方經濟能否獲得可持續發展。地方政府主要是以地方融資平臺實施融資活動。為了有效應對地方公債風險傳播的影響，要在未來形成全社會參與監督的機制，并積極接受中央政府的監督。全民監督意味著地方政府的債務在不同環節都能夠得到規范管理，讓各級人員參與融資活動的監督環節，將地方政府融資預算納入公共預算框架，嚴格監控地方政府融資，避免無序融資、過度借貸帶來的風險。

在新預算法實施的背景下，地方公債在擴大過程中也要嚴格接受全國人大的監督檢查，避免融資行為無序擴張給地方帶來的風險。例如，部分地方政府存在龐大的隱性債務，很可能是通過金融工具或以政府信用擔保的業務，這類債務在資產負債表中難以體現，但是會對地方金融穩定產生重大影響。對此，要建立嚴格的監管機制，要求地方政府及時公開相關管理環節的信息，確保各類活動得到全方位監督，提高融資活動風險的可預測性。

（二）合理劃分財權與事權

在當前的金融體系中，中央政府和地方政府之間的部分事權缺乏明確的書面規定，會導致地方政府過度干預公共事務，而使地方政府的財權與事權不匹配，事權過重使地方政府不得不通過背負更多債務滿足各類事權的履行要求。地方政府的地方公債風險，在很大程度上是財權與事權不匹配導致的。因此，要細化中央和地方政府之間的責任，清晰認識到不同層次治理結構有不同責任，部分責任可能會存在重疊，針對重疊部分要形成明確的規范，按照“誰受益、誰付費”的公共財政管理原則，要求合理安排財權與事權，合理確定中央和地方的支付義務。例如對于地方政府完全受益的相關事項，應該由地方政府負責支出；對于地方和中央政府同時受益的事情，要根據受益比例合理分配支付義務，避免財權與事權不對等導致地方公債無序擴張的問題。

在地方公債管理環節，要明確財政支出的責任，提高資金分配運作效率。地方政府根據工作效率、管理能力、監管要求等合理分配具體權限，在監控過程中提高資金使用效率及合理評估各級政府的能力，科學分配各項權力。在監管方面，充分發揮中央政府對國民經濟的統籌作用，通過將權力下放到地方的方式，形成中央對地方的跟蹤監管，合理分配中央和地方的權力，規避地方公債無序擴張的問題，以保障風險可控。

此外，我國在未來應增加地方政府的財權，包括將新增加的“房產稅”等稅種作為地方的稅收，促進地方財權與事權相匹配，緩解地方政府資金不足的局面，提高其各類事項執行力。

（三）促進公債信息透明化

當前我國地方公債信息披露不足，導致地方公債風險難以得到嚴格監控，使風險不斷增加，發生風險惡性蔓延的可能性。地方政府要通過建立完善的地方公債信息披露機制，對地方政府債務發行、使用等環節作出嚴格監督和約束，避免地方政府資金使用效率低下和挪作他用等問題。通過制定科學的地方公債管理措施，有效防止政府機關、金融機構之間存在涉密交易或信息不公開，使相關工作無法得到監管。地方政府只有通過充分提高數據的透明度，將預算管理和金融體系管理工作相結合，充分關注信息披露的要求，才能形成完善的地方公債控制措施[ 2 ]。

為了全方位提高地方公債透明度，應加強以下工作。

首先，地方政府的融資來源信息要得到規范管理，例如在融資平臺公司的管理工作中，從債務發行到使用再到收回全環節的數據都要得到統計，確保相關信息真實、準確、及時。如果在管理環節發現相關活動出現風險，要第一時間執行相應的風險控制措施，控制住風險，防止其蔓延。

其次，在實施風險管理環節，要形成完善且科學的風險管理體系，各級政府部門要定期監控風險管理的情況，按照風險統計報告，統計分析風險管理的不足之處，形成透明的債務數據。

（四）優化政績考核機制

在當前地方政府官員績效評價環節，過于側重GDP，部分地方政府的官員通過寬松財政政策提高短期內的政績，通過擴大預算規模而并非以提高預算分配的合理性發展地方經濟，這也會導致很多地方存在盲目借貸等問題，產生了財務風險增加的可能性。地方政府的債務風險中，很大一部分是潛在且長期的，在短期內難以得到體現。

為了規避地方政府官員盲目發債的問題，在未來要形成完善的績效評價機制，制定科學的評價措施，充分關注風險等方面指標。在對地方政府官員評價環節，不僅要關注GDP的指標，更要關注金融穩定性，形成科學的問責機制與激勵約束措施。如果地方政府官員在工作中存在盲目借貸等問題，要執行相應的問責機制。通過改善政績考核機制，有效完善地方政府的支出以及借貸行為。同時，在績效考評工作中，要考核地方政府在借款、還款等環節的合理性，避免償還能力不足的問題。

（五）健全預警措施

地方政府在實施債務風險管理環節，要形成完善的風險防控體系，包括全面收集各類債務信息，健全預警措施，確保地方政府債務風險得到控制。地方政府在管理債務時，要統計各類債務風險的情況，關注信息披露的要求。通過建立信息披露制度的方式，構建完善的管理體系，確保地方公債在管理環節中的各項數據、信息得到監控，形成完善的風險管理框架[ 3 ]。

發生地方公債風險之后，地方政府要迅速組織檢查、報告，確保各類信息得到及時披露，將地方公債的風險降低。要采取科學的管理措施對風險進行預警，例如，可以按照地方政府的負債率等指標評估地方公債風險，評估金融風險發生的可能性。各地方政府要結合當地實際情況，形成完善的評價指標體系，動態更新評價預警機制，確保各類公債風險能夠得到科學控制。

參考文獻：

[1]李倩.地方政府債務審計應關注的五個方面[J].交通財會，2020（03）：52-53.

[2]姚繼平.淺談政府債務審計[J].中國總會計師，2020（03）：126-127.

[3]李萌，寧薛平.防范化解債務風險維護金融安全的路徑研究[J].甘肅社會科學，2020（02）：200-206.