科研事業單位預算績效管理實踐探析

胡紅艷 中國科學院上海高等研究院

引言

實現科技自立自強是國家強盛之基、安全之要，是促進發展大局的根本支撐。近年來，我國對科研經費的投入持續增長，根據國家統計局發布的數據，2022 年我國全社會研究與試驗總支出已超3 萬億元，經費投入強度（研發經費占GDP 比重）達到2.55%。根據科技部統計，從2012 年到2022 年，我國全社會研發經費從1 萬億元增加到3.09 萬億元。

在加大科技創新支持力度的背景下，國內外形勢嚴峻復雜，財政形勢發生重大變化，財政收入低位運行、財政收支矛盾進一步凸顯，政府預算屬于“花別人的錢，給別人辦事”，由于主體責任不清，容易造成財政資金“既不講節約，又不講效果”。因此，加強資金績效管理和成本控制，減少低效無效行為，落實預算績效管理工作是促進發展的客觀要求。

一、預算績效管理的實施背景及經驗

“預算績效”是以目標為導向、以項目成本為衡量、以業績評估為核心的預算體制，強調責任和效率、關注產出和結果。“預算績效管理”是傳統預算管理理念的重大變革，著力點從財政收支擴展到資金使用效果，核心是在提高資金使用效率和實現資源優化配置方面。自20 世紀80 年代，預算績效自西方國家發起后，經過多年實踐和創新，逐漸成為世界性的改革潮流。

一方面，從國際視角來看，預算績效萌芽于20 世紀初的美國，至20 世紀末，英國、美國、澳大利亞等國在項目預算績效管理的基礎上逐步向部門績效管理過渡，并大力推行政府績效預算改革，此后陸續在多個國家廣泛實施，通過預算績效管理在提升預算透明度、削減低效無效支出、緩解財政收支矛盾方面發揮了重要作用。

另一方面，從國內視角來看，基于我國試點省市前期的探索和經驗，黨的十六屆三中全會提出了建立預算績效評價體系，財政部也針對規范預算績效評價出臺了一系列文件，對于評價的對象、內容、方法與指標體系提供了指引，在此階段，科研項目績效評價也全面鋪開，各部門績效評價理念逐步形成；2011 年后，我國全過程預算績效管理逐步探索并得以推廣，至2018 年我國提出建成預算績效管理體系，目前預算績效管理已持續在中央部門、地方省市落實推廣，科研事業單位正式啟用預算一體化系統后，且隨著單位整體預算績效管理要求的推進，預算績效管理進程進一步加快。回顧我國預算績效管理的整個改革歷程，績效管理意識不斷深入人心，頂層制度不斷完善，各項探索取得了一定成效，也為后期持續落實全面預算管理奠定了基礎。

二、科研事業單位預算績效管理現狀與存在的問題

（一）單位整體意識相對薄弱，重視程度有待提升

一是較多單位對預算績效管理的必要性和重要性認識不夠。科研事業單位的關注度仍集中在開展科研任務，爭取各類科研經費，從單位頂層設計到相關部門及科研人員還未充分認識理解預算績效管理的重要性和必要性，財務部門在推動時也時常無從下手；二是預算績效管理的培訓學習不夠，財務人員對預算績效管理的內涵和意義的理解還不夠完整與系統；三是單位對預算績效管理的內涵和意義的認識還不夠完整與系統，在實際工作中還未真正實現統一思想凝聚共識，導致績效目標管理、績效評價和結果的應用與預算績效管理的總體要求之間存在較大差距。

（二）預算績效管理體系尚不健全，缺乏完善管理機制

一是單位績效管理制度缺失或不完善。雖然各項政策陸續出臺，但部分單位還未制定內部績效管理的實施辦法，或制度的相關內容在發揮績效管理工作效能方面缺乏可執行性；二是職責分工不明，責任未壓實到位，預算績效管理是系統工程，尤其是科研單位，預算績效與科研工作聯系緊密，無論是績效目標設定或是評價等工作都需要相關部門和科研人員積極配合與支持。現階段，實際工作中主要是財務部門按要求完成，業財融合不緊密，導致部分績效管理流于形式，管理成效大打折扣；三是績效管理工作還處于初級階段，整體績效管理工作還未完全展開。科研單位現階段主要集中在科研項目績效管理，基本支出和單位整體績效管理還處在發展初期。

（三）績效目標設定和管理不規范

一是目標設定不完整，基本支出和單位整體預算績效目標未統一建立或目標設定不完整；二是項目預算績效目標的設定缺乏科學性和合理性。因科研績效指標設計缺乏詳細指引，科研項目申報和財政預算申報相互獨立，兩者面向的對象不一樣，預算口徑存在差異，科研人員不完全理解預算績效編報和科研任務執行的關系，而財務部門缺少對預算績效管理同項目發展聯系的把控，導致具體指標設定更多是按工作流程完成，且指標體系的設計也缺乏第三方專業機構評估；三是科研項目預算績效目標通常基于項目總體任務目標分解后設定，現階段科研項目預算調整逐步放寬，總體目標設定相對靈活自由，導致項目績效目標的設定受到一定影響。

（四）科研項目預算績效內容存在編報重疊情況

一方面，科研項目申報階段任務書中包含任務目標，并需編制項目預算，編報單位部門預算時項目支出需再次根據部門預算編報要求設置各類項目預算績效目標，項目任務目標和預算績效目標內容實際存在一定重疊；另一方面，通常情況下，科研項目的任務目標和綜合績效評價是針對項目周期內目標的設定，預算績效目標按年度編制，所以在編報部門年度預算時需科研人員或相關部門再次分解為預算目標要求對應的產出、效益、成本和滿意度等具體指標。以上情況使得單位實施預算績效管理工作尤其是財務部門推進此項工作困難重重，同時也與減輕科研人員事務性負擔的趨勢存在不一致，工作的重疊導致實際工作中存在形式填報。

（五）預算績效管理工作尚未全面展開，且管理較為薄弱

一是現階段預算績效管理覆蓋范圍較多單位仍集中在科研項目支出績效管理方面，部門整體支出績效和基本支出績效管理有所缺失或尚不完善；二是預算績效監控仍停留在起步階段，尤其是很多基層單位審計還未充分發揮績效監督的作用。預算績效管理工作對審計部門提出了更高要求，但現階段審計仍主要集中在傳統的經濟活動是否真實、合法、合規，缺乏對預算績效管理實施和發揮效能的監督評價，也談不上對單位履行法人主體責任過程中對資金投入所達到的效用的綜合評價；三是科研事業單位仍然使用中央部門預算系統推行的預算績效管理系統，雖然目前科研事業單位內部對內控相關業務審批流程逐步加強信息化應用，但預算績效管理工作還未引起足夠重視，故預算績效的全鏈條推進和管理更多還是依靠機械化操作和人工管理，導致管理效率較低。

（六）預算績效評價和結果應用有待完善

預算績效管理的末端環節體現在預算績效評價及應用上。一是科研項目從立項到結題的時間通常為幾年，科學研究有其客觀規律，無法避免失敗與挫折，開展科研活動從經費投入到完成目標或成果轉化需要一定周期，部分科研任務的經濟及社會效益存在延后性，而現行的預算績效評價機制缺乏對實施期后的評價機制，與科研活動發展規律存在矛盾；二是雖然基層及主管單位在預算執行中加入了評價結果運用，但在監督問責機制、預算安排、政策調整方面效果并不明顯。主管部門在預算績效評價運用方面力度不夠，科研事業單位內部整體預算績效理念相對薄弱，導致績效評價的準確性受影響，評價結果對單位實際工作指導性不強，相應的結果運用也難以實現。此外，本單位在預算安排和資源分配上也缺乏績效管理結果的應用安排。

三、科研事業單位預算績效管理的特點

（1）項目績效管理是管理基礎。科研項目是科研事業單位開展的主要業務，科研事業單位的日常運行及職能的發揮是依托單位承擔的各類項目來實現的，科研項目績效管理是科研事業單位預算績效管理的基礎工作，預算績效管理勢必要緊密結合項目管理。

（2）科研項目具有自身周期性和不確定性。科研項目目標設置基于項目承接單位及行業戰略目標，通常除了本項目實施結果外，還要從長遠角度應考慮前瞻性，科研項目從項目管理角度來看有一定周期，但從單位整體謀劃布局角度，短期的各類項目也要適應長期發展戰略，項目的預算績效和單位的整體預算績效管理需要有機結合；科研績效評價指標體系是對科研項目為實現其確定的績效目標的實現程度，以及預算執行情況的一系列綜合性評估，但科研項目本身需要創新，也會存在一定風險和成果的不確定性，如何將績效目標管理和不確定性有效融合是科研項目績效管理不斷探索和實踐的方向。

（3）預算績效管理需共同推動，形成共識。科研事業單位要實現預算績效管理，需涉及多部門和科研人員的理解和參與，并制定完善的管理協作體系，并與科研經費管理有機結合。為了保證預算績效的組織實施，應加強頂層設計和重視，落實相關責任，將管理層、財務部門、相關部門整合為預算績效的落實監督部門。

四、科研事業單位預算績效管理的措施

（一）提高預算績效管理認識，強化組織實施

一是主管部門定期舉辦預算績效管理的專題講座，使得預算績效管理理念深入人心；二是科研事業單位從上到下凝聚共識，強化法人主體責任，加強頂層設計，全員參與部門聯動推動預算績效管理；三是加強預算績效管理制度建設并貫徹執行，通過制度規范績效管理工作，健全管理體系；四是推動預算績效管理專業人才隊伍建設，注重培育專家隊伍，并充分利用第三方機構的獨立性、專業性，提高績效評估評價質量，也在一定程度上提高公信力和透明度；五是推動預算績效管理與巡視、審計、各項財會監督等工作的協調配合，建立信息共享和工作聯動機制。

（二）多方聯動，規范績效目標設定

科研事業單位針對預算管理與績效管理相關策略的融合，要基于實際需求，改變傳統管理思路，首先明確科研項目屬性和任務分類，通過多部門協作，盡可能科學、合理、完整地設定績效目標和指標，既符合科研活動規律，也滿足預算績效管理需要，并適時引入第三方評估機構，對預算進行有效評價，制定合理的預算資金使用標準。

（三）拓展績效管理層次，加強全鏈條管理

一是要通過完善優化預算管理體系，將績效理念和方式滲透到單位預算管理和科研項目管理的全過程，在落實上級部門預算績效管理工作的基礎上，真正將預算績效理念融入到科研活動和資金管理中；二是加強績效管理監督問責。審計部門逐步拓展審計范圍，并推進預算績效信息公開，發揮審計對預算績效評價的作用，推動審計從合規性審計向績效審計轉變，把績效理念貫穿審計工作始終；三是推進預算管理信息化建設，實現多部門間協同和信息共享，充分發揮預算績效管理作用。

（四）管理關口前移，加大協同推進力度

實現績效管理關口前移，提高預算績效意識，加強事先評估。一是科研項目申報環節，將預算績效作為預算申報必備要件，預算編審環節對資金投入和績效目標合理性進行論證，并將其作為評估指標體系之一；二是優化項目全過程績效管理，將項目綜合績效評價和預算績效評價有效融合，減少基層單位尤其是科研人員事務性負擔。

（五）優化評價考核體系，強化評價結果運用

一是結合科研項目具體特征，建立符合科研規律的評價制度，根據科研活動發展規律，設定全面多元化的考核評價體系，并結合成本核算和管理對考核指標進行量化以及細化處理。對于特殊項目，除了對項目執行期間的階段性成果從目標執行情況評價外，在項目實施后產出的經濟效益和社會效益也能融入到評價體系設定中；二是科研事業單位需高度重視，加強績效評價結果運用，并與政策調整、資金分配等掛鉤，要讓預算績效理念深入人心并真正發揮作用，還需將評價結果與預算安排、資源配置和有關考核相結合；三是主管部門要硬化績效約束、結果作為項目調整、預算資金支持的重要依據，以機構評價統領、夯實科研項目評價，加強各項評價之間的協同。

結語

作為國家科技發展的前沿陣地，科研事業單位扎實推進預算績效管理，對改進科研工作、提升科研成果質量、優化資源配置都將產生積極作用。但由于科研項目研究過程的自身規律，結合預算績效管理的整體政策環境和科研事業單位的實際情況，在落實過程中勢必出現一系列問題和困難，需要單位高度強化法人主體責任，優化完善相關制度，健全管理體系。也希望科研事業單位通過思考和分析，全面提升全面預算管理水平，充分發揮科研資金的效能，激發更多創新活力，為本單位發展和我國的科研事業開創新局面。