論中國特色社會主義法治政府建設的“六維”圖譜

崔 楊（中共北京市委全面依法治市委員會辦公室副主任，北京市司法局黨委書記、局長）

黨的二十大報告強調：“我們要堅持走中國特色社會主義法治道路，建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第40頁。，為中國特色社會主義法治政府建設提供了根本遵循。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》要求：“加強中國特色社會主義法治政府理論研究”②《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》，中國法制出版社2021年版，第26頁。“積極探索具有中國特色的法治政府建設模式和路徑”③《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》，中國法制出版社2021年版，第3頁。，明確了中國特色社會主義法治政府建設的任務和要求。中國特色社會主義法治政府建設，是中國特色社會主義法治思想、法治理論、法治體系、法治道路的題中應有之義，既是重大的政治命題，也是系統的理論命題，更是全新的實踐命題。以我國法治政府建設發展實踐為視角，從歷史、理論、政治等多個邏輯維度，我們認為，中國特色社會主義法治政府建設具有以下鮮明特征，構成了中國特色社會主義法治政府建設的“六維”圖譜。

一、“基礎、升級、加速”：中國特色社會主義法治政府建設的歷史向度

歷史向度，是指以歷史進程為視角，觀察中國特色社會主義法治政府建設的發展脈絡和階段特征。自2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》頒布實施以來，我國法治政府建設經歷了近20年的發展歷程。回顧梳理近20年的發展歷程，可以概括為法治政府建設的“基礎、升級、加速”三個依次遞進、螺旋上升、提質增效的階段性發展版本，彰顯了我國法治政府建設從內涵、任務、目標、路徑等全方位的跨越發展。

（一）“基礎版”的法治政府建設階段。“基礎版”的法治政府建設階段，以“依法行政”為主題，主要標志是2004年國務院《全面推進依法行政實施綱要》的頒布和實施，這一階段是我國法治政府建設的初級階段。《全面推進依法行政實施綱要》中提出：要“經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標。”這是在中央文件中首次提出了“法治政府”這一概念。綱要中提出建設法治政府，是作為推進依法行政的10年目標提出來的。提出“合法行政、合理行政、程序正當、誠實守信、高效便民、權責一致”六項基本原則，是《全面推進依法行政實施綱要》的最大亮點，也是貫穿全文的靈魂。這一階段的法治政府建設，強調的是政府的守法，核心是構建依法行政的制度體系，目標是解決依法行政的有法可依，這與當時我國法治建設的總體形勢和基本任務是同向和一致的。

（二）“升級版”的法治政府建設階段。“升級版”的法治政府建設階段，以“依法全面履職”為主題，主要標志是黨的十八大和黨的十八屆四中全會。黨的十八大報告中指出，要實現到2020年基本建成法治政府的目標。從此時起，我國法治政府建設開始進入黨的文件，作為黨的奮斗目標和重要任務，這在黨的歷史上屬首次。這里強調的法治政府建設，不再僅僅作為全面建成小康社會的重要保障，同樣也是小康社會的實質內容和重要標志，意味著法治不僅僅對經濟社會發展具有保障作用，同時還具有自身的價值意義。黨的十八屆四中全會是黨的歷史上首次以全會形式專題研究法治建設的一次會議，意義重大。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，法治政府建設是核心內容之一，同時，決定中把“依法全面履職”作為深入推進法治政府建設的六項重點任務之首，為深入推進法治政府建設指明了方向、目標、任務和要求。這一階段的法治政府建設，是在2011年全國人大常委會工作報告正式宣布中國特色社會主義法律體系已經形成的背景下推進的，重點任務是解決法律的有效實施、實現政府守法有為的問題。從重點關注政府守法，到如何在守法的基礎上實現政府的有為，這是中國法治政府建設在內涵、目標、任務上的一個重大拓展，也是經濟社會發展實踐和中國政府承擔的職責使命對法治政府建設提出的一個重要課題。

（三）“加速版”的法治政府建設階段。“加速版”的法治政府建設階段，以“政府治理”為主題，主要標志是黨的十九大、黨的十九屆四中全會和黨的二十大。黨的十九大報告作出了一個重大戰略判斷，即我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。同時，黨的十九大報告提出到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會，作為基本實現社會主義現代化的重要內容和標志。黨的二十大報告進一步明確了到2035年基本實現法治國家、法治政府、法治社會的目標要求，同時，對“扎實推進依法行政”作出了專門部署。這一階段的法治政府建設，是在我國社會主要矛盾轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾這一特定的歷史方位下推進的，法治不僅成為人民群眾日益增長的需求，而且人民群眾在民主、公平、正義、安全、環境等方面的其他需求也都與法治密切相關。同時，“以人民為中心”構成了新時代堅持和發展中國特色社會主義的14條基本方略之一，也成為新時代中國共產黨執政的新理念。黨的十九屆四中全會專題研究“推進國家治理體系和治理能力現代化”這一重大命題，提出了構建職責明確、依法行政的政府治理體系的目標要求。黨的二十大報告指出“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”④習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第40頁。“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”⑤習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第41頁。，強調要“在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家”⑥習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第40頁。，進一步彰顯了法治政府建設在整個國家治理中的重要地位。應該說，黨的十九大以后，政府治理體系和治理能力現代化成為法治政府建設的核心要求和目標指引。政府治理視野中的法治政府建設，必須充分發揮法治的重要支撐作用，積極在法治軌道上推進政府治理體系和治理能力現代化，努力實現政府的守法與有為。同時，要落實好公眾參與的政府治理機制和治理成果共享制度，有效實現人民群眾的法治獲得感，努力讓法治政府建設的成果為全體人民所共享，進一步激發廣大人民群眾積極參與法治政府建設的內生動力。

二、“政治、行政、法治”：中國特色社會主義法治政府建設的屬性維度

屬性維度，是指以內在特性為視角，觀察中國特色社會主義法治政府建設的本質特征和內涵要求。法治政府，按通常的理解，是按照法治原則運作的政府，包括政府的權力來自法律，政府的權力依法運行，政府依法承擔相應的法律責任，即政府權力法定、依法用權和權責一致。這是從法治視角給法治政府下的一個定義，也是對法治政府的共性理解。但僅僅從一個側面和視角來認識和理解中國特色社會主義法治政府，還不夠精準和全面，尤其是結合中國當前的經濟社會發展狀況、歷史發展階段，特別是中國政府肩負的使命和職責，比如，扶貧攻堅、疫情防控，等等，還必須從多個維度和視角來理解和把握中國特色社會主義法治政府的本質特征和內涵要求，應當包含的中國元素、體現的中國特色。如果完全按照西方模式來理解和推進中國的法治政府建設，實踐中可能會出現類似“水土不服”的現象。因此，從本質屬性上講，中國特色社會主義法治政府是政治、行政和法治三個維度的一體多面。

首先，從政治維度看，政治是政府的本質特性，法治政府政治要求突出體現在兩個方面：一是黨性，即中國政府是在中國共產黨領導下的政府，黨的領導貫穿于法治政府建設的全過程、各方面；二是人民性，即中國政府是人民的政府，全心全意為人民服務是政府的根本宗旨。因此，政治屬性即黨性和人民性，是中國法治政府突出的中國元素。其次，從行政維度看，行政是政府的職能特點，行政強調的是效能，重視的是有為，這一點對于當前中國政府來說尤為重要，因為在現階段，中國政府肩負著推進國家發展的職能，承擔著完成經濟社會發展的任務。因此，法治服務發展的需求更為迫切，法治保障發展的目標更為明確，法治與行政有效結合的要求也更為強烈。最后，從法治維度看，法治是政府運行的基本方式，就如高鐵和軌道的關系，這是世界法治政府的共性特點。政治、行政和法治這三個維度構成了中國特色社會主義法治政府的一體多面。因此，中國特色社會主義法治政府應該是一個立體狀的、多維度的，而不只是一個平面圖形。以往，我們更多關注的是其中的一面，而忽視了其他幾個維度，比如，有時只強調政府的守法，就會忽視行政的效能，或者說只重視行政效率，一味強調行政任務的完成，而忽視守法的要求，甚至突破法治的底線，等等。因此，必須從政治、行政和法治等多個維度和視角，來認識和把握中國特色社會主義法治政府的本質屬性。概括地講，中國特色社會主義法治政府是政治的黨性和人民性、行政的效能性和法治的規則性的有機結合，這應該是對中國特色社會主義法治政府本質屬性的一個基本認知。這個基本認知非常重要，它會影響到對法治政府建設內涵的判斷和把握，影響到對法治政府建設的目標定位和評價考核，也會影響到對推進法治政府建設路徑的選擇和內容重點的確定，這是決定法治政府建設各項工作能否有效順利推進的一個重要前提。

三、“守法、有為、共享”：中國特色社會主義法治政府建設的目標階度

目標階度，是指以未來發展為視角，觀察中國特色社會主義法治政府建設的方向使命和任務要求。不同發展階段的法治政府建設有不同的目標任務和使命要求。黨的十八大以來，進入新時代的法治政府建設在目標、內涵、任務、路徑、措施等方面呈現出新的變化和特點。結合落實黨中央以人民為中心的執政理念和落實依法全面履職的政府行政要求，2021 年8 月，中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》（以下簡稱新《綱要》）中提出，要努力建設“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”的法治政府建設新目標。與上一個《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》提出建設“職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府建設目標相比較，增加了“智能”和“人民滿意”兩個方面重點內容，是新時代法治政府建設適應時代要求，在內涵、目標上的全面拓展和持續深化。新《綱要》提出的法治政府建設目標，從本質內涵上講，可以從“守法、有為、共享”三個層面來理解和把握。一是強調政府要守法，即我們要建設的法治政府，應該是一個帶頭尊法、守法的政府，這是法治政府的底線，也是法治政府的共性特點，正如黨的二十大報告強調的要在法治軌道上全面建設社會主義現代化國家的目標要求一樣；二是強調政府要有為，即我們要建設的法治政府應該是一個有為、有效、有執行力的政府，這是由中國政府肩負的職責使命所決定的，建設有為政府是中國法治政府的題中應有之義；三是強調成果要共享，即法治政府建設的成效最終要讓社會公眾所共同享有，要在推進法治政府建設的過程中讓社會公眾有更多的法治獲得感。從目標上講，法治政府建設的目標和人民群眾的期望應該是同向、一致的，法治政府推進的過程，必然是行政機關行政行為更加公開透明，辦事效率更高，政務服務能力更強，人民群眾辦事更加方便、獲得感更強的過程。

四、“理念、制度、文化”：中國特色社會主義法治政府建設的形態角度

形態角度，是指以內外融合為視角，觀察中國特色社會主義法治政府建設的內在本質和外部特征。一定意義上講，法治政府既是一種思想理念、一種制度機制，也是一種文化環境。法治政府建設既是一個思想理念培育過程、一種制度機制構建過程，也是一種文化環境營造過程。作為一種思想理念，表現為行政機關及行政機關工作人員對法治的信仰、法治的信念、法治的信心，表現為內心對法治的崇尚與堅守，對政府守法的一種基本認知和認同；作為一種制度機制，表現在依法行政制度體系的構建，實現依法行政的有法可依，以及行政機關及工作人員在推進依法行政過程中形成的相關工作機制等，表現為外部的制度規則和行為操守；作為一種文化環境，體現在法治思維和法治方式的養成上，表現為行政機關及工作人員依法行政、依法辦事的生活、工作和行為方式。我國不同階段的法治政府建設呈現出不同的內涵特點、任務目標和工作重點，因此，思想理念、制度機制和文化環境，是法治政府建設的三種不同形態。與思想理念、制度機制、文化環境相對應，中國特色社會主義法治政府建設可劃分為三個不同的階段，即思想理念的確立階段、制度機制的構建階段和文化環境的營造階段。因此，深入推進中國特色社會主義法治政府建設，要系統理解和全面把握法治政府建設在不同發展階段的深刻內涵和本質要求：既要重視思想理念的傳播和灌輸，即推進行政機關和行政機關工作人員法治信仰的確立、法治精神的培育和法治思想的灌輸，又要高度重視制度機制的構建，即推進依法行政的制度體系建設，注重規則之治，努力實現依法行政的有法可依。同時，還要注重法治文化和環境氛圍的營造，即努力使法治成為一種共同的生活、工作和行為方式，實現從法規則到法秩序的有序轉化，其實質是行政機關及工作人員法治思維、法治方式能力逐步養成和持續固化的過程，目標是實現良法善治。結合當前我國法治建設實際，從法律制度體系看，自2011年全國人大常委會工作報告宣布中國特色社會主義法律體系已經形成，標志著我國依法行政基本實現了有法可依，同時，黨的二十大報告提出要“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法”“推進科學立法、民主立法、依法立法、統籌立改廢釋纂，增強立法系統性、整體性、協同性、時效性”⑦習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第41頁。等要求；從法治理念和法治文化看，目前，我們的法治建設正處于這樣一種狀態：即法治思維正在逐步形成之中，法治方式正處于努力追求過程之中，在法治思維與法治方式雛形已經具備的狀態下，還尚有機械執行的生硬痕跡，猶如一個青春期的孩子，還需要持續的身心訓練才能完成自身的蝶變。換句話說，法治思維意識和行為方式還沒能高度契合和有效統一，還需要有一個將法律從外化于行到內化于心這樣一個繼續升華的過程。

五、“國家、政府、社會”：中國特色社會主義法治政府建設的路徑進度

路徑進度，是指從范式方法的視角，觀察中國特色社會主義法治政府建設的推進思路和實現模式。系統性是黨的十八大以來黨中央深入推進法治建設的一個鮮明特征，系統性特征集中體現在全面依法治國總體工作布局的提出和確立上，形成了國家法治建設的協同發展戰略。黨的二十大報告強調要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”⑧習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第40頁。而在法治國家、法治政府、法治社會三者關系中，法治國家建設是目標，法治政府建設是主體，法治社會建設是基礎。其中，法治政府建設是共同推進的著力點、一體建設的支撐點。黨的二十大報告強調：“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程。”⑨習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第41頁。因此，在法治國家、法治政府、法治社會一體建設進程中，要充分發揮法治政府建設的先導、示范、支撐和帶動作用，要在以下三個方面著力。

（一）理念的融合，讓法律規則成為思維、行為的共同指引。法治政府、法治社會一體建設，首先表現在思想、理念和思維上對法治的認知和認同。無論是行政機關和工作人員依法規范自身行為，還是依法管理社會，最后讓行政機關和工作人員及社會公眾認知、認可、認同的應該是法律規則背后所包含的法治理念、精神和思維，而不僅僅是具體的法律條文和規則本身，從而讓法治真正成為行政機關和工作人員及社會公眾共同的工作、生產和生活方式。這些共同的法治理念、精神和思維應該包括規則意識、權利意識、程序意識、公開意識、誠信意識、責任意識，等等。因此，無論是行政機關和工作人員，還是社會公眾，都必須真正將這些共同的意識、理念和思維內化于心，外化于行。而在這些意識、理念和思維潛移默化的養成過程中，行政機關及工作人員首先應發揮好示范與表率作用。法治政府、法治社會一體推進的進程，必將是政府和社會、行政機關工作人員和社會公眾之間在法治意識、理念和思維上不斷認同、逐步融合的過程。

（二）行為的參與，積極發揮法治實踐平臺的融合作用。沒有行為的共同參與，就不可能使行政機關和工作人員及社會公眾形成法治意識、理念和思維上的一體。因此，法治意識、理念和思維的一體必須通過法治實踐平臺實現。如何培養行政機關和工作人員及社會公眾這種共同的法治意識、理念和思維，要重視法治實踐平臺建設，讓社會公眾充分地參與到法治實踐中，進行各種交流、互動和反饋活動，通過這種體驗式的法治實踐活動，讓社會公眾感受法治理念、精神、思維，同時，也得到實際的法治方式的操練。從一定意義上講，行動中的法治是推進法治建設的最好動力。習近平總書記在黨的二十大報告中再次強調，要“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”⑩習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第42頁。。在行政領域，就是要努力讓人民群眾在每一個行政行為中感受到公平正義。比如，政府立法中的公眾參與，行政執法中的聽證程序，行政復議案件辦理中的公開調查、審理，行政訴訟中的行政機關負責人的出庭和領導干部的旁聽，等等，都是通過廣泛的公眾參與，使社會公眾在參與中感悟、認知、理解和掌握法治的精神和實質，這是一個潛移默化的過程，也是一個持之以恒的過程。

（三）成果的共享，有效凝聚法治政府建設的持久動力。如何才能使社會公眾能夠積極主動地參與到法治政府建設中來？馬克思曾說過：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”?《馬克思恩格斯全集》第1卷，人民出版社1956年版，第82頁。要讓法治政府建設的成果為社會公眾所共享。其實，從目標上講，社會公眾對利益的期望和追求與法治政府建設的目標是同向和一致的。從法治政府建設的目標看，我們最終要建成的法治政府，不僅是一個尊法、守法的政府，也應該是一個高效、有為、有執行力的政府，最終的目標是建設服務型政府，即為人民服務的政府，社會公眾將充分共享法治政府建設帶來的積極成果，正如習近平總書記所強調的，要讓社會公眾有更多的法治獲得感。同時，行政機關要更加注重加強依法行政宣傳，通過宣傳把行政機關及工作人員的守法、有為、服務的理念、制度和行為，及時、準確、全面地傳遞給社會，以政府的法治建設來引領和帶動法治社會建設，努力實現一體建設目標。

六、“政府、專家和公眾”：中國特色社會主義法治政府建設成效的評價尺度

評價尺度，是指從成效結果的視角，觀察中國特色社會主義法治政府建設的衡量標準和檢驗方式。

（一）堅持目標導向。法治政府建設的成效最終應該由誰來評價，是各級政府自身，還是專家學者、社會公眾來共同參與評價？法治政府建設的實踐性、體系性、多維性特點決定了對法治政府建設狀況的評價主體和標準必然是多維度、全方位的。同時，對法治政府評價主體的選擇也必須緊密結合法治政府建設不同的階段目標和任務來確定。從全面建成法治政府的目標來說，一個政府是否稱得上是法治政府，應該由人民來評判。目前，在法治政府建設成效的評價上，要把政府自身內部的考核與專家學者的外部評估及社會公眾的參與評價有機地結合起來，構建“三位一體”的法治政府建設成效評價體系，科學地分析評價法治政府建設的整體狀況和成效水平。

（二）把握實質內涵。在政府、專家和公眾三位一體的評價體系中，政府自身內部的考核重點是以任務為導向，關注的是實然狀態，是對政府內部重點任務完成落實情況的評價，是一種效能性評價。當前，政府自身內部的評價具有必要性，這種必要性既來源于上級機關對下級機關工作評價的權威性，同時，還在于上級政府對下級政府任務完成情況的知根知底。專家學者評估的重點是以目標為導向，關注的是應然狀態，重點是制度機制體系的健全與完善狀況，側重的是制度機制的體系性、全面性、合法性評估。專家學者評估的重要意義，不僅在于由專家學者的外部性形成的評價理性，使評價更為客觀公正，還在于專家學者以體系建設為評價目標和指標，為法治政府建設實踐提供了目標引領和任務指引，使行政機關既能看到目前存在的實際差距，也能認識到今后努力的方向目標。社會公眾評價是一種體驗性評價，社會公眾評價是當前需要我們給予特別關注的，黨的二十大報告強調“必須堅持人民至上”“要站穩人民立場、把握人民愿望、尊重人民創造、集中人民智慧”?習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》（2022年10月16日），人民出版社2022年版，第19頁。的原則要求，為我們加強法治政府建設成效評價中重視人民群眾的參與提供了政治要求和根本遵循。在法治政府建設成效評價中，社會公眾關注的是個體實際的法治獲得感，也是合法性與效能性的有機結合。也就是說，人民群眾不僅關注行政機關辦事的守法合規，還特別關注行政機關的辦事效率和服務能力，這是新時代中國特色社會主義法治政府建設的時代命題。

（三）踐行實踐要求。在對法治政府建設整體狀況和成效評價中，我們必須始終堅持守法規范的底線要求，堅持建設有為政府的需求導向，堅守人民至上的初心使命，將政府內部、專家學者和社會公眾三者緊密地結合起來，堅持任務導向、目標導向和結果導向的有機統一，努力實現和彰顯中國特色社會主義法治政府建設的多層次、多維度目標。