村民參與精準扶貧的困境及其對策建議

梁宇睿

摘? ?要：精準扶貧政策是我國現(xiàn)代化進程中針對不同地區(qū)的貧困情況所提出的新舉措，有利于促進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。在精準扶貧政策實施中加強村民參與具有重要現(xiàn)實意義?；诤邶埥×值榭h東興鄉(xiāng)的扶貧實踐，通過梳理村民參與精準扶貧的重要性，以有利于優(yōu)化扶貧治理模式、有利于提高扶貧工作效益、有利于構建長效扶貧機制。通過分析村民參與在精準扶貧工作中的困境發(fā)現(xiàn)，在精準識別工作中村民參與不足、在精準幫扶工作中村民參與被弱化、在精準管理工作中村民參與被排斥等問題嚴重制約精準扶貧工作的開展。研究結果表明，在精準扶貧工作中需要提高村民參與的地位和作用，促進村民參與社會協(xié)作，推進村民參與體制機制改革，以推動農(nóng)村現(xiàn)代化進程。

關鍵詞：精準扶貧；村民參與；精準識別；精準幫扶；精準管理

中圖分類號：F323.8? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）04-0014-04

引言

黨的十九大報告首次明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對于農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求是：產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風文明，治理高效，生活寬裕?！丁笆奈濉蓖七M農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》提出，脫貧地區(qū)鞏固和拓展脫貧攻堅成果與鄉(xiāng)村振興高效對接。黨的二十大報告著重強調(diào)要全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，扎實推動鄉(xiāng)村振興，鞏固脫貧攻堅成果，增強脫貧地區(qū)和脫貧群眾內(nèi)生發(fā)展動力。

根據(jù)中辦印發(fā)的〔2013〕25號文件，精準扶貧就是要通過精準識別、精準幫扶、精準管理農(nóng)村貧困人口，協(xié)調(diào)扶貧資源，配套扶貧供需，以達到有效解決農(nóng)村貧困問題的目的。但是，總體脫貧摘帽并不等于完全脫貧減貧，目前相對貧困地區(qū)貧困問題仍舊存在。在影響精準扶貧政策成功執(zhí)行的眾多障礙中，村民的參與、扶貧主體與扶貧對象的相互關系問題是一個十分重要的影響因素。村民是鄉(xiāng)村自治主體，若不能參與精準扶貧進程，就很難發(fā)揮主體性優(yōu)勢，激發(fā)主體內(nèi)生動力?；谏鲜鰡栴}，本文以現(xiàn)實背景為切入點，通過對黑龍江省東興鄉(xiāng)精準扶貧過程中村民參與面臨的困境進行剖析，結合農(nóng)村自治和農(nóng)村現(xiàn)代化現(xiàn)實需求提出對策建議。

一、村民參與精準扶貧的重要性

（一）優(yōu)化扶貧治理模式

村民參與精準扶貧有利于優(yōu)化扶貧治理模式，改變傳統(tǒng)的政府主導的社會治理模式。首先，村民通過各種渠道了解到國家的法律和有關政策文件，這是村民參與農(nóng)村自治章程的基礎和前提，充分反映村民需要實現(xiàn)民事民議、民事民辦、民事民管。其次，加強村民在精準扶貧工作中對于基層政府、扶貧工作小組等扶貧主體的監(jiān)督，有利于構建公平公正的扶貧治理模式。村民參與監(jiān)督過程，不僅可以拉近扶貧過程中多元主體合作所需的“行動場域”，而且可以通過協(xié)商、合作與互動形成約束彼此共同行動的非正式制度，調(diào)和扶貧主體和扶貧對象之間的關系，從而達到優(yōu)化扶貧治理模式的目的。

（二）提高扶貧工作效益

村民參與精準扶貧有利于提高扶貧工作效益。首先，讓村民參與到扶貧的民主決策中，在村民的配合下進行詢問和調(diào)查，在村民表決后確定貧困戶人選，在村民的監(jiān)督下對貧困戶進行進一步審核。充分利用農(nóng)村熟人關系網(wǎng)，保障精準扶貧工作的對象準確、過程公正和效益提高。其次，村民參與扶貧可以促進扶貧信息的廣泛傳播和交流，消除村民因?qū)Ψ鲐氄卟焕斫舛３蛛y以打破的政治冷漠，從而降低政策執(zhí)行成本，避免政府的扶貧決策與村民扶貧需要不匹配和脫節(jié)的現(xiàn)象產(chǎn)生，進而達到提高扶貧工作效益的目的。

（三）構建長效扶貧機制

村民參與精準扶貧有利于構建長效扶貧機制。首先，已脫貧的村民借助精準扶貧資源可以提高自己的創(chuàng)造能力和發(fā)展能力，能夠參與到鄉(xiāng)村旅游、“互聯(lián)網(wǎng)+”和“區(qū)塊鏈+”等發(fā)展模式中，從而可以為脫貧村民的后續(xù)發(fā)展創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)基礎和環(huán)境基礎，激發(fā)他們的主動性和積極性，發(fā)揮村民內(nèi)生動力在脫貧工作中的作用。其次，在預防大面積返貧工作中加強村民參與，能夠更加細致地掌握脫貧村民的發(fā)展狀態(tài)，由初期的建檔立卡制度發(fā)展到后期的貧困人口流動監(jiān)測，及時找到返貧誘因，對于因病、因?qū)W返貧的村民及時給予幫助，防止脫貧村民返貧，鞏固脫貧攻堅成果，從而達到構建長效扶貧機制的目的。

二、黑龍江省林甸縣東興鄉(xiāng)的扶貧實踐

東興鄉(xiāng)位于林甸縣城東北16公里，面積53.2萬畝，有耕地46.5萬畝，其中水田面積31.8萬畝，占68.4%。轄區(qū)內(nèi)有10個行政村、65個自然屯。截至2022年底，東興鄉(xiāng)戶籍9 242戶，共計27 171人；常住戶數(shù)3 925戶，共計8 975人?，F(xiàn)有脫貧戶237戶，共計491人；監(jiān)測戶2戶，共計4人。上一年農(nóng)民家庭人均收入超過2萬元，全鄉(xiāng)10個行政村集體收入共計1 332.5萬元，主要經(jīng)濟來源為發(fā)包土地和扶貧資產(chǎn)收益。自2016年以來，累計得到14 634萬元的幫扶資金，其中5 908.6萬元用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。東興鄉(xiāng)積極開展消費扶貧，通過消費扶貧渠道收入594萬元。

（一）全面鞏固脫貧成果

堅持把農(nóng)戶尤其是建檔立卡脫貧戶的“三保障”及飲水安全的動態(tài)監(jiān)測作為一項長期的日常工作來抓，全面開展脫貧成果鞏固和問題整改“回頭看”工作，在基礎設施建設方面建立了住房動態(tài)監(jiān)測和日常巡查機制、人居環(huán)境長效管護機制、安全飲水工程鄉(xiāng)級設施管理管護機制等多種機制，持續(xù)提升“兩不愁三保障一安全”成果。在住房安全方面，對脫貧攻堅期內(nèi)改造的3 675戶安全房進行了3次全面檢查，及時對32戶房屋有安全隱患的進行整改，局部維修加固186戶。在醫(yī)療保障方面，脫貧人口基本醫(yī)療、大病保險、醫(yī)療救助、補充醫(yī)療保險“四重保障”政策實現(xiàn)脫貧戶全覆蓋，全面滿足群眾的基本就醫(yī)需求。在教育保障方面，落實“雨露計劃”“金秋助學”等教育政策15人，義務教育階段無因貧輟學現(xiàn)象。在安全飲水方面，加大維修維護資金投入力度，全鄉(xiāng)22處自來水井房均有專人管護，水質(zhì)水量全部達標，群眾對安全飲水工程滿意度百分之百。

（二）扎實開展防范返貧致貧動態(tài)監(jiān)測

堅持將防止返貧監(jiān)測工作作為銜接期重點工作內(nèi)容，扎實開展對脫貧不穩(wěn)定戶、低保對象、特困人員、邊緣易致貧戶、因病因殘、因災因意外事故等剛性支出較大或收入大幅縮減戶等五類低收入人口動態(tài)監(jiān)測，對存在返貧致貧隱患戶及時納入預警機制，落實好動態(tài)管理和精準幫扶，建立了逐級負責、上下聯(lián)動的防貧監(jiān)測幫扶組織體系。一是結合部門反饋健全監(jiān)測檔案。2022年1月起至今行業(yè)部門共反饋信息3次459條，新增涉及45戶，建檔38戶，7戶為外出戶。二是全面排查走訪，針對性開展幫扶。常態(tài)化開展“大走訪、大排查”活動3次，通過著重對脫貧戶及434個重點戶進行了深入排查和分析研判，僅有2戶因突發(fā)疾病暫時存在致貧風險，但及時納入監(jiān)測，已經(jīng)通過綜合采取低保保障、臨時救助等措施予以幫扶。三是強化兜底保障，完善響應機制。嚴格落實各項農(nóng)村低保、特困供養(yǎng)、殘補和臨時救助等政策補貼措施，確保應保盡保、應兜盡兜。落實低保政策1 081戶1 877人，其中脫貧戶192戶381人；特困供養(yǎng)護71戶75人，其中脫貧戶14戶15人。參加城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險14 385人，開展臨時救助52人，救助金額6 749.35元。通過指導各村設立應急資金等形式，及時對可能存在返貧風險和低收入人口采取有針對性的幫扶措施，堅決守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線。

（三）持續(xù)推進脫貧人口穩(wěn)崗就業(yè)

大力貫徹落實各項穩(wěn)崗就業(yè)政策，通過微信、電話、上門走訪等形式，對系統(tǒng)內(nèi)脫貧人口的務工情況進行常態(tài)化摸底，通過多種措施積極促進就業(yè)。截至目前，全鄉(xiāng)脫貧戶中有具備勞動力人口229人。2021年，全鄉(xiāng)轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動力728人，其中貧困戶193人，實現(xiàn)戶均增收5 000元。2022年以來，脫貧戶務工187人，其中省外33人，省內(nèi)154人，縣內(nèi)132人。依托公益崗實現(xiàn)就地就近就業(yè)113人，其中，保潔員37人、護林員76人，實現(xiàn)戶均增收3 000元。2021年享受交通補貼33人，享受生產(chǎn)獎補15戶，享受扶貧產(chǎn)品收益55戶。

三、黑龍江省林甸縣東興鄉(xiāng)村民參與精準扶貧的困境

精準扶貧以精準識別、精準幫扶和精準管理為主要工作內(nèi)容。通過對黑龍江省林甸縣東興鄉(xiāng)的政府和部分村民的走訪調(diào)查，發(fā)現(xiàn)在精準扶貧中村民參與存在以下困境。

（一）精準識別中村民參與不足

如今扶貧工作已經(jīng)取得重大成效。貧困戶呈現(xiàn)出不同的貧困特點，因此，精準識別工作尤為重要，工作內(nèi)容不能局限于從廣大村民中發(fā)現(xiàn)真正的貧困戶，還需要根據(jù)不同貧困戶致貧原因進行建檔立卡，開展分類治理、分類扶貧。但是，通過對東興鄉(xiāng)的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在精準識別的過程中，缺少有效的村民參與主要體現(xiàn)在兩個方面。

第一，東興鄉(xiāng)現(xiàn)行貧困戶認定方式影響村民參與熱情。東興鄉(xiāng)的基層黨組織和村委會嚴格恪守從上到下的分配方式，村民對于政策、法律以及制度缺乏主動理解，往往表現(xiàn)出被動接受或不參與。此外，由于鄉(xiāng)政府采取自上而下的辦法層層分配貧困戶指標，導致村民無權也無心參與貧困戶識別，對于精準扶貧工作中不涉及自身利益的事情“作壁上觀”。貧困對象無法獲得貧困指標，村民對于鄉(xiāng)政府的信任度降低，農(nóng)村向心力形成緩慢，延緩了農(nóng)村現(xiàn)代化進程。

第二，東興鄉(xiāng)基層民主不健全制約著村民的參與范圍。民主制度的激勵性作用能夠使之從價值觀層面上擺脫理論意義，從而獨立出來。對于東興鄉(xiāng)的普通村民來說，物質(zhì)上的刺激、經(jīng)濟上的激勵更有吸引力。目前，東興鄉(xiāng)民主制度發(fā)展還不充分，村民還不能完全享受到法律所規(guī)定的民主權利；村委會雖然作為扶貧的主體，但是很大程度上依賴于鄉(xiāng)政府，從而對貧困戶建檔立卡工作和精準扶貧整體效率造成不利影響。

（二）精準幫扶中村民參與被弱化

精準扶貧工作不應是政府一元主導的，村民的參與在精準幫扶中必不可少。通過實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東興鄉(xiāng)的精準幫扶工作中存在著精準幫扶中村民參與被弱化的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，東興鄉(xiāng)政府幫扶理念與現(xiàn)代化背景有出入。通過走訪發(fā)現(xiàn)，東興鄉(xiāng)部分干部認為，村民素質(zhì)仍然較低，不足以參與扶貧工作，且村民自我發(fā)展能力不足，應該聽從政府安排。在這種情況下，政府在扶貧中唱“獨角戲”，而村民只能被迫接受“被安排”的事實，只能在產(chǎn)業(yè)扶貧中以勞動換取報酬，做一個單純的鄉(xiāng)村勞動輸出者，而不是鄉(xiāng)村管理建設者。

第二，東興鄉(xiāng)基層組織能力較弱，限制村民參與精準幫扶工作。東興鄉(xiāng)的青年勞動力為追求更高收入和更好生存環(huán)境選擇到城市打工，從而使東興鄉(xiāng)形成了較為嚴重的“空心化”現(xiàn)象，人口流失嚴重，導致自治主體數(shù)量嚴重縮水，制度雖有，但卻面臨著無主體的窘境。另外，東興鄉(xiāng)基層組織人員老化情況嚴重，對于扶貧的新政策往往理解片面，且不能脫離政府單獨向村民提供產(chǎn)品和服務，最終導致東興鄉(xiāng)村民逐漸減少在精準幫扶中的主動參與。

（三）精準管理中村民參與被限制

如何構建機構部門間、部門內(nèi)部之間的動態(tài)監(jiān)督機制是精準管理的主要內(nèi)容。精準管理是確保扶貧公開、公正進行的不二法門。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民很難參與東興鄉(xiāng)的精準管理工作中，主要體現(xiàn)在以下兩個方面。

第一，東興鄉(xiāng)扶貧信息不透明。在精準扶貧工作中，東興鄉(xiāng)政府對于甄別貧困戶、選擇扶貧項目以及扶貧資金的具體流向沒有透明公開，也沒有主動接受同級部門和村民們的監(jiān)督。通過采訪部分在職工作人員發(fā)現(xiàn)，某些基層干部受官僚主義特權思想影響，認為扶貧信息太過透明將對政府開展扶貧工作產(chǎn)生不利影響，所以對于扶貧信息采取掩蓋和掩蔽的方式。

第二，東興鄉(xiāng)政府部分基層組織人員的效率有待提升。在如今扶貧開發(fā)力度加大的情況下，東興鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)振興速度并未實現(xiàn)超速發(fā)展，可見對于扶貧項目的選擇和扶貧產(chǎn)業(yè)的發(fā)展并未做到嚴格把控和全面支持，致使村民不能接收到更具誘惑性的發(fā)展選擇，由此認為精準扶貧“不過如此”，造成部分村民對于鄉(xiāng)政府和基層工作隊伍中部分干部的信任危機。

四、加強黑龍江省林甸縣東興鄉(xiāng)村民參與精準扶貧的對策建議

目前東興鄉(xiāng)村民們的生活水平雖然得到了快速提高，但是要構建長久的鄉(xiāng)村建設和發(fā)展機制離不開村民的參與，因此，對加強東興鄉(xiāng)村民參與精準扶貧提出以下對策建議。

（一）提高村民參與的地位和作用

提高村民參與的地位和作用，對于東興鄉(xiāng)解決精準扶貧難題，推動農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化有著重要意義。

首先，提升村民對精準識別的參與度，扎實開展好動態(tài)監(jiān)測和幫扶工作。進行精細脫貧人口動態(tài)管理，對村內(nèi)低收入人口風險點做到早發(fā)現(xiàn)，堅持提前預防與事后幫扶相結合，及時采取有針對性的措施。堅持“發(fā)現(xiàn)一戶、監(jiān)測一戶、幫扶一戶、清零一戶”，確保東興鄉(xiāng)不出現(xiàn)因各種原因返貧、致貧現(xiàn)象。

其次，東興鄉(xiāng)村級組織在合理合法的前提下大膽發(fā)揚基層民主，改變過去“由上至下”的管理模式，用制度保證村民參與的地位。另外，東興鄉(xiāng)政府應組織村委會，協(xié)助村民組織，幫助村民建立民主意識，健全村民自治，激發(fā)村民投身東興鄉(xiāng)建設的積極性；要健全村務公開制度，保障村民的知情權。

（二）促進村民參與社會協(xié)作

東興鄉(xiāng)的基層社會治理面臨著“低組織化”“碎片化”“內(nèi)卷化”等內(nèi)生困境，對于精準扶貧工作產(chǎn)生較大的阻礙作用。因此，促進村民參與社會協(xié)作，加強協(xié)同治理，對于精準扶貧工作的繼續(xù)開展有著重要意義。

首先，要充實東興鄉(xiāng)扶貧主體結構。要搞好扶貧最關鍵的是要整合和動員東興鄉(xiāng)以及其周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各方面力量并達成共識。因此，政府在扶貧工作中增強扶貧對象的自身發(fā)展能力就顯得尤為重要。要從根源上提高收入增加的可能性，減少政府一元主導造成的扶貧對象的過度依賴，充實扶貧主體結構，提高村民參與，促進協(xié)同治理與社會協(xié)作。

其次，要完善配套機制，規(guī)范制度設計。東興鄉(xiāng)政府應加強村務公開，落實任務分責制，形成東興鄉(xiāng)及周邊鄉(xiāng)村的社會全方位治理合力，構建公平正義的社會治理體系并加以改進，規(guī)范扶貧工作考核和監(jiān)督機制，重建村民信任；加強對政府工作人員和扶貧工作隊員的考核激勵機制建設，探索村民自主評議機制，以村民滿意度作為衡量政府和扶貧工作隊伍的工作標準，提高村民對鄉(xiāng)政府扶貧的信任度和支持度，促進村民主動參與協(xié)作，夯實扶貧基礎，推動東興鄉(xiāng)現(xiàn)代化進程。

（三）推進村民參與體制機制改革

推進東興鄉(xiāng)村民參與制度改革，實現(xiàn)東興鄉(xiāng)的村民“自我”治理、積極治理、共同治理，提高村民自我管理、自我教育、自我服務的能力，從而有效促進精準扶貧工作的開展和完善。

首先，實現(xiàn)東興鄉(xiāng)村民自我扶貧，調(diào)動村民投身東興鄉(xiāng)扶貧建設的積極性。目前有限的村民參與體現(xiàn)出濃厚的“精英主政”的特征，即精準識別、精準幫扶和精準管理等事務均由村莊“精英”做出決定。針對于此，東興鄉(xiāng)政府可以通過借助精準扶貧政策的落實，加大村民教育扶貧力度，增強對村民的文化扶貧投入，鼓勵村民廣泛參與村級公共資金的使用，激勵村民通過各種途徑表達訴求，從各方面入手調(diào)動村民對于東興鄉(xiāng)建設的積極性，切實實現(xiàn)村民自我扶貧、自我建設、自我發(fā)展。

其次，實現(xiàn)基層組織創(chuàng)新，保證村民治理權威。東興鄉(xiāng)原有的村民自治制度主要體現(xiàn)在村民代表大會和村委會上，在村民代表和村委會干部的選舉中，類別上更傾向于熱心的常住村戶的選拔，數(shù)量上可以多選備選，質(zhì)量上要高于原有水平和平均水平，讓村民代表和村委會真正成為村民的發(fā)言人。今后要進一步夯實精準扶貧的群眾基礎，促進村民參與從內(nèi)生權威向外部賦權過渡，推進村民參與的體制機制改革。

五、結束語

村民參與作為村民自治中的重點內(nèi)容是國家民主化建設向農(nóng)村縱深發(fā)展的必然結果，是農(nóng)村基層民主的一種表現(xiàn)形式，更是促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的群眾基礎。研究表明，在東興鄉(xiāng)，政府主導的特點尤為明顯，雖然扶貧工作取得了顯著成效，但是村民在精準扶貧的各部分工作中的參與很少，尤其是精準識別不足、精準幫扶被弱化以及精準管理被排斥。這對于東興鄉(xiāng)的長久發(fā)展是不利的，一旦政府確認東興鄉(xiāng)整體達到扶貧目標而減少扶貧投入時，對政府依賴過大的村民將會失去主心骨而無法邁出發(fā)展腳步，無法選擇發(fā)展路徑，無法抵御返貧誘因，最終造成大面積返貧現(xiàn)象，延緩東興鄉(xiāng)的現(xiàn)代化進程。因此，如何提高村民參與在精準扶貧工作中的地位，如何處理村民與政府的關系，如何解決村民參與的內(nèi)生矛盾，是關系到東興鄉(xiāng)現(xiàn)代化進程的重要問題，值得著重思考。

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