鄉村治理現代化視域下村級組織體系建設的困境及對策研究
——以四川省宜賓市為例

◇西南林業大學經濟管理學院 宜賓市科學技術局 王 剛

中國式現代化離不開治理體系現代化的支撐，而我國作為農業大國，鄉村治理現代化既是重點更是難點，而村級組織在鄉村治理中有著十分關鍵的作用。但就目前來看，村黨組織領導下的多元主體參與鄉村治理的組織體系，正面臨系列挑戰和問題。鑒于此，本文以宜賓市為例，分析在推進鄉村治理現代化進程中，村級組織體系建設所面臨的困境，進而提出針對性對策建議。

我國作為傳統農業大國，鄉村治理狀況很大程度上影響著國家治理現代化目標的實現。在我國特殊國情體制下，鄉村治理體系現代化建設中村級組織的作用發揮十分重要，可以說沒有農村組織的現代化就沒有國家治理體系的現代化。進入新時代，在以習近平總書記為核心的黨中央領導下，我國農村經濟社會取得了長足發展，但受歷史、文化以及地域等多重因素影響，鄉村領域治理現代化水平還有較大差距，如何提高村級組織體系的現代化水平和治理能力，是一個亟待解決的問題。

1 村級組織體系的基本概念與認識

在我國的政權和社會體制下，村級組織泛指村一級各種基層組織，因此，又稱為農村基層組織，主要包括村黨支部、村民自治組織、村務監督組織、村婦兒組織、集體經濟組織、農民專業合作社以及其他經濟社會組織，由此可知，村級組織是個多元主體。相比于其他類別的組織，村級組織具有更強的治理主體性，一方面，村委會在法律上就是基層村民自治組織，沒有納入行政體系中；另一方面，村級組織是直接與村民打交道的基層組織，因而它的治理成效直接關系到村民的獲得感和幸福感。本文中所研究的村級組織體系，主要是基于中辦、國辦《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》文件里明確的，“以基層黨組織為領導、村民自治組織和村務監督組織為基礎、集體經濟組織和農民合作組織為紐帶、其他經濟社會組織為補充的村級組織體系”。

村級組織體系是聯系國家和農民的橋梁與紐帶，其植根于農民群眾之中的特性，天然地同農民群眾保持著廣泛而又密切的聯系，是鄉村治理現代化的重要保障。當前，我國農村社會正發生深刻變化，社會生產方式、分配方式、利益關系等日益多元化，農民的物質精神需求越來越高，對治理體系和治理能力現代化的需求也越來越高，新時期面對的新矛盾和新挑戰需要農村基層組織急需進一步加強自身建設。一是加強農村基層黨組織建設，不斷提升黨組織的組織力和凝聚力，把農村基層黨組織建成堅強的戰斗堡壘，領導統籌其他村級組織。二是完善村民自治體系，健全村民自治機制，加強群眾性自治組織建設，形成日益完善的鄉村便民服務體系。三是發揮集體經濟組織紐帶作用，充分調動農村集體經濟組織、農民合作經濟組織等的主動性、積極性，參與鄉村治理、完善村級組織體系。四是積極發展社會組織，支持農村各類社會組織參與到鄉村社區公共事務和公益事業的建設中，形成良性互動和補充。

2 宜賓市鄉村治理村級組織體系建設現狀與實踐探索

（1）鄉村治理村級組織體系現狀。一是基層黨組織健全。全市有村級黨組織2802個，村黨組織書記、村主任“一肩挑”100%，并全面兼任集體經濟組織負責人。二是村民自治組織和村務監督組織構架完善。進一步突出村民主體地位，規范設置“2+4+N”群眾自治架構，自治組織和村務監督組織在鄉村治理中發揮基礎作用不斷提升。三是集體經濟組織串珠成鏈。全覆蓋建立集體股份經濟合作聯合社，建立農民合作社6834家，帶動發展農村產業，通過收益支持村級治理，搭建農村治理人才隊伍培育平臺，實現聯農帶農、助農富農。四是社會組織積極參與。探索建立村（社區）社會組織登記備案制度，全市村級社會組織1830個，341個兩新組織參與“兩新聯百村·黨建助振興”與230個村結對，通過培育主導產業、引導創新創業、提供就業崗位、公益助力、倡導文明鄉風等形式參與鄉村治理。

（2）村級組織支撐鄉村治理的狀實踐探索。通過對全市的初步調研，全市在鄉村治理村級組織體系建設中探索形成了一批行之有效的鄉村治理模式，主要分為四種類型。一是組織引領型。村黨組織切實發揮核心領導作用，引領各類治理力量各司其職，推動基層治理工作有序開展。如：筠連縣騰達鎮春風村探索建立“四三二工作法”。二是自治參與型。發揮自治組織基礎作用，全面調動群眾主觀能動性，提高參與度。如：屏山縣屏山鎮蔣壩村探索積分管理、紅黑二榜、項目政策資金三均衡的“一分二榜三均衡”治理模式。三是發展互促型。建強村集體經濟組織，創造經濟效益，支持鄉村治理。如：高縣來復鎮大屋村2021年集體經濟收入650萬元、收益55萬元，用于支持公共服務24萬元，扶困助老、表揚先進0.5萬元，聯合社全體成員分紅16萬元。四是多元參與型。通過結對幫帶、廣泛動員、提供服務，充分發揮其他經濟社會組織鄉村治理的補充作用。如：三江新區宋家鎮金石村侯媽媽工作室以“用心關愛、用愛溫暖”，引導社會力量參與留守兒童、留守老人和留守婦女的“三留守”群體關心關愛工作。

3 宜賓市鄉村治理村級組織體系建設存在的主要問題

（1）黨組織領導其他治理力量的工作機制不健全。一是聯系服務不深入。黨組織、黨員干部落實聯系服務群眾的工作有差距、聯系服務事項未明確，收集、解決群眾困難訴求不及時，聯系服務緊密度還不夠。二是組織上融入不充分。村黨組織負責人、黨員擔任村其他組織負責人占比較低，17個樣本村有292個其他組織，負責人是黨員的105個，與黨組織書記交叉任職的74個。三是工作制度不完善。相關管理辦法未對村黨組織領導其他組織明確具體要求，未全面開展定期匯報、述職評議、年度考核等工作。支持力度不夠，17個樣本村用于支持其他治理力量工作開展經費14.04萬元，僅占村辦公經費和為民服務專項資金總額的4.7%。

（2）自治組織作用發揮與治理需求不相適。一是自我服務“接地氣”不夠。抽樣調研發現，當前自治組織活動開展不能滿足農村居民重點關注的就業社保、醫療衛生、養老服務、關愛幫扶等方面需求。二是自治單元“精微度”不夠。對于人口數量多、幅員面積大的村組，村民小組長服務群眾的半徑過大，在應急狀態下難以實現有效治理的要求。三是自治組織“智慧化”不夠。村黨組織日常工作中未意識到網絡是治理的重要工具，僅僅將“qq群”“微信群”作為“上情下達”的信息平臺，缺乏懂網、用網、管網的網絡自治力量。

（3）集體經濟組織紐帶作用發揮不明顯。一是村集體經濟總體收益低。2021年度，全市村集體經濟平均收益5.75萬元，其中397個村低于1萬元，造血能力不能為鄉村治理提供有力支撐。二是部分經營活動聯農帶農不夠緊密。個別村黨組織發展集體經濟定位不準，與當地產業發展和群眾生產生活結合不夠緊密，群眾參與度不高，聯農帶農、助農富農效果偏弱。三是群眾獲得感不強。市委農村工作領導小組已出臺《宜賓市扶持發展村集體經濟十條措施》，從調研17個樣本村情況看，有12個村開展了收益分配，僅1個村面向全體集體經濟組織成員開展分紅。收益分配中主要用于支持基礎設施建設，在扶困助老、關心留守兒童、表揚先進等方面投入較少。

（4）農村社會組織發展基礎薄弱。一是類型較為單一。全市1830個村級社會組織中，老年協會1792個、占比97.92%，其他社會組織38個、僅占2.08%，孵化和引入社會組織不夠。二是質量有待提升。現有社會組織組織化程度低，缺乏專業的從業人員，存在職能不清、運作不規范、人才匱乏等問題。三是作用發揮有限。多數村級社會組織未開展實質性活動，參與鄉村治理的程度不深、積極性不高，服務力量薄弱，工作成效難以呈現和凝聚，滿足不了村民的多元化服務需求。

4 對策建議

（1）強化農村基層黨組織領導核心地位。一是全面深化聯系服務群眾。進一步深化縣鄉（鎮）村“包村聯戶”的聯系服務群眾機制，按照“三必到七必訪”（即家庭矛盾必到、鄰里糾紛必到、新搬遷入住必到，新婚家庭必訪、新生小孩家庭必訪、考取大學家庭必訪、生病住院家庭必訪、喪事家庭必訪、當年退役軍人家庭必訪、獲得縣級以上榮譽家庭必訪）的要求常態聯系走訪，以村黨組織書記逆向評價為抓手，暢通訴求、服務群眾，增強基層黨組織的組織力、凝聚力、號召力。二是全面推行交叉任職。實行雙向培養，將黨員培養成其他組織負責人，將其他組織負責人發展成黨員。實行交叉任職，鼓勵有條件的村級組織負責人由村支委委員擔任，不能達到條件的原則上由黨員擔任。三是全面細化工作要求。建立健全村級其他組織向黨組織報備制度，制定黨組織領導村級其他組織指導意見，明確管理要求，制定管理細則。將村黨組織領導其他組織的工作情況作為黨組織書記黨建述職評議、逆向考評的重要內容，村黨組織每季度聽取村其他組織運行情況、每年開展述職評議，結果作為表揚獎勵、經費支持重要依據。

（2）夯實多元互助村民自治體系根基。一是設置“規范化+個性化”群眾自治互助組織。全面完善以村民委員會、村務監督委員為主體，村民議事會、道德評議會、紅白理事會、禁毒禁賭會為補充的村級自治組織架構，同時以需求為導向，因地制宜建立群眾自治互助組織，開展就業、養老、醫療、托幼等互助服務，加強對困難群體和特殊人群關愛照護，與市場主體、社會力量形成合力。二是探索精耕細作的群眾自治微單元。大力推廣“山灣十戶聯防”“大戶長”“黨員中心戶”等農村自治微單元模式，解決從村民小組到群眾最后一公里問題。通過整合各類資源、財政補助、村集體經濟支持等方式給予激勵，調動村民自我管理、自我服務、自我教育的積極性。三是挖掘網絡自治新興力量。在現有治理體系上，建立農村文明用網公約組織，培育知網、懂網、用網的明白人，將黨員干部、優秀青年、網紅達人等吸收進來，形成以村黨組織領導的網絡自治組織，通過網絡平臺開展正面宣傳、民意訴求收集、疫情防控等，達到信息全覆蓋、服務精準化。

（3）激發集體經濟組織橋梁紐帶作用。一是準確把握村集體經濟發展定位。在集體經營方向選擇上，準確把握村集體經濟組織管資產、抓服務、搞經營的功能優先順序，重點選擇聯系群眾密切、助農增收明顯、群眾參與廣泛的項目。二是做實集體經濟扶持項目。財政持續加大支持集體經濟項目力度，動態建立全市集體經濟項目儲備庫，按照帶動群眾數量、提升產業質效的標準，建立梯級管理機制，擇優選取部分條件成熟村開展專項扶持，帶動集體經濟不斷壯大，提升鄉村治理內生動力。三是完善利益聯結機制。完善村集體經濟收益分配指導意見，引導村集體在收益分配時，聚焦鄉村治理短板弱項、重點難點，回應群眾關切，推動實現“發展+治理”最大綜合效益。

（4）鼓勵靈活多樣的社會組織孵化培育模式。一是完善社會組織培育機制。按照“政府扶持、社會參與、專業運行、項目合作”的模式，構建縣、鄉、村三級社會組織服務平臺，分類分級開展業務指導和專業培訓。依法簡化社會組織登記備案程序。二是深入挖掘本土鄉村精英。充分發揮退休老干部、老教師、老黨員、老軍人、老模范等“五老”作用，組織動員外出務工返鄉青年參與，匯聚服務鄉村的社會力量，推動社會組織服務能力可持續發展。三是引導兩新組織下沉鄉村。大力開展黨建引領兩新組織鄉村行活動，引導新經濟社會組織下沉鄉村參與志愿服務；通過梳理農村需求清單，以政府購買服務形式化解社會組織發展資金問題，強化社會組織作用發揮。