地方政府參與科技創(chuàng)新推動產業(yè)結構轉型升級的實證分析

楊一帆，潘君豪

(1.西南交通大學公共管理學院，四川 成都 610031；2.西南交通大學數智新文科實驗室，四川 成都 610031)

0 引言

科技創(chuàng)新是推動產業(yè)結構轉型升級和經濟高質量發(fā)展的重要內驅動力[1]。21世紀以來，新一輪科技革命和產業(yè)變革正在重塑全球經濟結構和國家競爭版圖，以科技創(chuàng)新引領現代化產業(yè)體系建設成為美國、德國、日韓等發(fā)達國家搶占競爭制高點、穩(wěn)固經濟增長和實現新舊動能接續(xù)轉換的戰(zhàn)略選擇。黨的二十大報告提出堅持創(chuàng)新在現代化建設全局中的核心位置，加快實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，把實體經濟作為發(fā)展經濟的著力點，構建以科技創(chuàng)新為引領的現代化產業(yè)體系已然是中國式現代化的強國之基。建設一大批科技創(chuàng)新型城市，打造新知識、新技術、新產業(yè)和新政策的創(chuàng)新策源地[2]是央地政府調配和控制區(qū)域創(chuàng)新資源和生產要素集聚的重要舉措，也是提升全球分工體系下資源分配及議價話語權的關鍵載體。其中，合肥無疑是最有價值、最有說服力的地方城市案例。

早在2004年，科技部就批復同意合肥建設國家科技創(chuàng)新型城市試點，合肥因此成為第一個也是迄今唯一一個國家科技創(chuàng)新型城市試點。作為底子薄、基礎差、一直受到名不副實困擾的中部欠發(fā)達省會城市，近20年的數據變化顯示，合肥的R&D投入強度從2004年試點時的2.6%快速增長為2022年的6.1%，躍居全國首位，高新技術產業(yè)增加值從2004年的137.7億增長為2022年的超過1000億元，占GDP的比重也從11.8%躍升至30%。試點政策所產生的顯著效應折射出地方政府在試點政策的引領下完全可能在區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)中扮演關鍵角色，構建起與企業(yè)、高校、服務機構等多元主體的復雜合作關系，從而促進自主創(chuàng)新和區(qū)域產業(yè)結構轉型升級[3-4]。

要實現科技創(chuàng)新自立自強和產業(yè)結構轉型升級，中國不能 “只有一個合肥”。 “合肥經驗”到底是人為打造出來的，還是自然生長的？其內在規(guī)律值得研究。尤其在國內自主創(chuàng)新頻遭 “卡脖子”威脅，要素驅動、投資驅動向創(chuàng)新驅動轉變十分困難的當下，深入研究 “合肥經驗”更具鮮明的時代意義和戰(zhàn)略價值。作為具有顯著市場化、社會化特征的競爭性領域，科技創(chuàng)新的政府與市場協同效應如何有效發(fā)揮[5]，區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)中的 “政府失靈”和 “市場失靈”如何有效抑制，是新發(fā)展階段構建 “有利于調動中央和地方兩個積極性”的新型舉國體制的關鍵問題。基于此，本文以2004年以來合肥國家科技創(chuàng)新型城市試點政策為例，運用合成控制法，不僅驗證科技創(chuàng)新型城市試點政策的 “合肥現象”，解釋 “地方政府參與科技創(chuàng)新能否以及如何可持續(xù)地促進產業(yè)結構轉型升級”的內在長效機制，也有助于為制定實施新一輪的科技創(chuàng)新支持引導政策，打好產業(yè)基礎高級化、產業(yè)鏈現代化攻堅戰(zhàn)提供參考。

1 文獻綜述

科技創(chuàng)新是科學、技術和創(chuàng)新3個具有明顯聯系又有本質區(qū)別概念的組合， “科學”在 《辭海》中被解釋為關于自然、社會和思維的知識體系，反映人類對事物本質的規(guī)律性發(fā)現， “技術”則是對抽象的知識和規(guī)律進行應用實踐的方法和能力。理論范疇上的 “科學”要比實踐范疇上的 “技術”更依賴政府作用，更具公共產品性質的 “科學”也需要政府的干預與主導[6]。從社會活動的意義上看，科技創(chuàng)新還包含科學研究、技術開發(fā)和產業(yè)創(chuàng)新3個過程[7]?？萍紕?chuàng)新是知識吸收、技術整合過程中產生新價值和新效益的重要創(chuàng)造，在經濟社會發(fā)展中扮演著舉足輕重的作用，這也是熊彼特創(chuàng)新理論透視區(qū)域生產函數的核心機制[8]。隨著創(chuàng)新范式進入生態(tài)系統3.0范式，政府 “有形之手”與經濟主體、知識主體對區(qū)域創(chuàng)新體系的塑造作用更加深刻，科技創(chuàng)新政策體系與創(chuàng)新主體、服務平臺之間的協同關系備受重視[9]，關于政府參與科技創(chuàng)新影響區(qū)域高質量發(fā)展的最新研究不斷涌現，具體如下。

科技創(chuàng)新活動對區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化的影響研究?？萍紕?chuàng)新對經濟高質量發(fā)展的決定性作用，直觀體現就是對產業(yè)結構升級的引領驅動。蘇斌等[10]使用31個省份19年的面板數據和VAR模型測算發(fā)現科技創(chuàng)新對產業(yè)結構升級存在U形變化的顯著效應，且科技創(chuàng)新、產業(yè)結構優(yōu)化與經濟高質量發(fā)展存在穩(wěn)定的協整關系，而賈洪文等[11]使用30個省份10年的面板數據考察卻發(fā)現產業(yè)結構優(yōu)化對經濟高質量發(fā)展具有負相關關系，但科技創(chuàng)新能夠化解并矯正這對負向效應，因此要重視科技創(chuàng)新引領產業(yè)結構優(yōu)化的協同發(fā)展。針對技術創(chuàng)新和產業(yè)結構升級的獨立效應和協同效應，任曉燕等[12]同樣使用了30個省份的5年面板數據進行測度，發(fā)現中西部地區(qū)的產業(yè)結構升級對經濟高質量發(fā)展影響不顯著，但技術創(chuàng)新和產業(yè)結構升級協同效應在全國范圍具有顯著影響，這也印證了賈洪文的研究發(fā)現。一系列文獻還研究了科技創(chuàng)新對區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化的調節(jié)因素和中介機制，確認了金融發(fā)展[13]、市場一體化[14]、科技金融[15]、環(huán)境規(guī)制[16]、科技財力與人才投入[17]的中介作用，識別了政府支持科學研究抑或是技術開發(fā)等因素的重要調節(jié)作用[18]。

科技創(chuàng)新政策試點對區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化的影響研究。中國政府為提升區(qū)域以及國家整體創(chuàng)新能力和經濟發(fā)展水平持續(xù)開展眾多與科技創(chuàng)新相關的試點城市政策，這為政策效應評估提供了重要的準自然實驗場地。比如，南京作為全國唯一一個科技體制綜合改革試點，劉窮志等[19]使用合成控制法對南京展開研究，發(fā)現該項改革對產業(yè)結構合理化和高級化影響顯著且優(yōu)化升級的累積效果隨時間推移而逐步增大。曹玉平[20]同樣使用合成控制法評估武漢東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)政策試點對區(qū)域創(chuàng)新結構的影響，發(fā)現該政策試點對層次越高的創(chuàng)新活動具有越強的促進效應，提出要從創(chuàng)新層次升級和科技成果轉化上強化區(qū)域創(chuàng)新結構。鄧翔等[21]、蔣選等[22]、馮永琦等[23]、袁航等[24]使用雙重差分方法檢驗低碳城市試點政策、智慧城市試點政策、科技金融結合試點政策和國家高新區(qū)試點政策對產業(yè)結構轉型升級的影響效應，探索科技創(chuàng)新能力、政府引導FDI流入、財政支持等中介機制以及城市規(guī)模與區(qū)域分布的調節(jié)作用。

中國特色府際關系對區(qū)域產業(yè)結構優(yōu)化的影響研究。財政分權是長期以來研究府際關系的重要視角，Lin等[25]通過中國省級面板數據研究發(fā)現，財政分權造成的縱向財政失衡會通過投資驅動效應、市場機制扭曲效應和技術創(chuàng)新擁擠效應影響產業(yè)結構的合理化發(fā)展。晉升錦標賽下的地方政府競爭對產業(yè)結構升級也存在重要影響，正如劉廣亮等[26]、楊劬等[27]研究揭示，經濟競爭會抑制綠色技術創(chuàng)新，間接抑制產業(yè)結構升級，而生態(tài)和服務競爭會通過提高綠色技術創(chuàng)新從而促進產業(yè)結構升級，當地方政府偏好創(chuàng)新時，對產業(yè)結構優(yōu)化的促進作用也會越顯著。財政科技支出、創(chuàng)新補貼等作為橫向府際在科技創(chuàng)新領域 “標尺競爭”的重要方式，對區(qū)域的產業(yè)結構轉型升級存在重要影響，李振等[28]和馬宗國等[29]的研究都證明了其促進作用，但李振等發(fā)現提升財政科技支出效率對中西部產業(yè)結構高級化表現顯著，對東部地區(qū)產業(yè)結構合理化表現顯著，而馬宗國等通過國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的數據研究同樣發(fā)現，政府創(chuàng)新補貼對東中西部產業(yè)結構高級化都具有顯著促進作用，但在產業(yè)結構合理化上只有東部地區(qū)表現顯著。

綜上所述，政府參與科技創(chuàng)新對產業(yè)結構優(yōu)化的促進作用已被眾多研究驗證，但其影響存在明顯的區(qū)域分異，表現在東部地區(qū)政府作用對產業(yè)結構合理化促進效應顯著，而中西部地區(qū)的政府作用對產業(yè)結構高級化促進效應顯著。其啟示是，政府在區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)中的作用發(fā)揮存在異質性情境，能引領產業(yè)結構轉型升級的政府科技創(chuàng)新政策體系必定要滿足特定的條件和環(huán)境，所以應從理論上深入剖析政府參與科技創(chuàng)新促進產業(yè)結構轉型升級的內在機理，并結合特定試點政策的具體情況針對性地實證評估政策效用。已有研究普遍通過合成控制法和雙重差分法等具有因果推斷功能的準實驗方法，考慮到研究對象的唯一性，本文利用合成控制法對合肥市國家科技創(chuàng)新型城市試點的產業(yè)結構合理化、高級化水平進行全面評估，剖析特定案例中政府在區(qū)域產業(yè)科創(chuàng)網絡中的作用機制，為優(yōu)化區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)系統提供有益借鑒。

2 理論分析與研究假設

產業(yè)結構轉型升級是產業(yè)結構合理化與高級化的有機統一，遵循產業(yè)結構變遷的一般規(guī)律。17世紀英國古典經濟學家威廉·配第 (Willian Petty)最先提出產業(yè)結構理論，經過20世紀英國經濟學家克拉克 (Colin Clark)系統歸納和驗證后，形成的配第-克拉克定理揭示了產業(yè)結構以第一產業(yè)為主向第二產業(yè)為主，并向第三產業(yè)為主轉變的進程中，不同產業(yè)部門國民收入變化引起勞動力外流，進而推動產業(yè)結構演進的經濟規(guī)律[30]。在此基礎上，庫茲涅茨 (Simon Kuznets)通過對大量跨國時間序列數據的挖掘，發(fā)現產業(yè)結構演化表面上受相對國民收入變化推動，根源則在于不同產業(yè)部門比較勞動生產率的差異，而科技創(chuàng)新正是比較勞動生產率的決定性因素[31]。因此，庫茲涅茨產業(yè)理論的核心貢獻在于，肯定科技創(chuàng)新對產業(yè)結構合理化 “轉型”與高級化 “升級”的關鍵作用。隨后的學者深入研究發(fā)現，當特定產業(yè)率先實現技術突破，其效應將通過前向、后向和旁側的擴散和滲透，新的主導產業(yè)群快速擴張并將引領整體產業(yè)結構轉型升級[32]。在此過程中，政府雖然無法直接參與技術研發(fā)活動、控制企業(yè)價值鏈調整升級，但可以對研發(fā)投入、外資準入和產業(yè)政策等領域進行宏觀調控，從而推動產業(yè)結構轉型升級。據此，提出假設1：政府參與科技創(chuàng)新對產業(yè)結構轉型升級具有顯著的促進作用。

政府參與科技創(chuàng)新對產業(yè)結構轉型升級的促進作用具有階段性特征。

初期階段存在顯著的要素規(guī)模效應，人力資源、知識技能、社會資本和制度等科創(chuàng)要素在區(qū)位優(yōu)勢和央地政府規(guī)劃引導下在空間地理上呈現出快速集中的趨勢[33]，但是短期內要素資源配置效率就可能顯著下降，由于價值鏈上缺乏內在關聯的技術與組織拼盤式扎堆出現，產業(yè)發(fā)展面臨 “低端鎖定”困局。為尋求突破路徑，政府參與首先要尊重產業(yè)發(fā)展的市場規(guī)律，努力克服盲目投資沖動和對落后產能的 “溺愛”，改變創(chuàng)新要素短缺時期的粗放式 “引資”模式，扮演好政策企業(yè)家角色，做好頂層設計規(guī)劃，以高水平科技創(chuàng)新市場化為導向，引進、匯聚和發(fā)展具有技術鄰近性、組織近鄰性和生產關聯性的產業(yè)群落，減少技術和商業(yè)合作的不確定性、交易成本和信息搜尋成本，引導建立超越地理空間的創(chuàng)新要素協作互動網絡，在此基礎上形成的要素集聚規(guī)模效應短時間內將快速推動產業(yè)結構轉型升級。據此，提出假設2a：初期階段，政府參與科技創(chuàng)新對產業(yè)結構轉型升級具有顯著的快速促進作用。

中期階段保持長期主義穿越創(chuàng)新周期，要素與要素間的交互共生網絡正在成型，復雜系統的規(guī)模涌現法則開始顯現，產業(yè)鏈開始向高附加值環(huán)節(jié)延伸，區(qū)域產業(yè)結構比較優(yōu)勢逐步形成[34]。但產業(yè)結構跨過 “低端鎖定”陷阱后，又面臨 “大而不強”困境，本土產業(yè)發(fā)展仍然屬于勞動力密集型，已有知識存量高度同化，即便集聚和互動也難以形成新知識、新技術，還由于科技創(chuàng)新產業(yè)化過程中大量的欺詐、逆向工程等信任破壞行為，導致產業(yè)發(fā)展無法逾越上游技術封鎖和門檻條件限制。這一階段，政府需要久久為功專注解決科技創(chuàng)新公共產品的 “市場失靈”問題，利用前期產業(yè)規(guī)模發(fā)展積累的財政收入長期持續(xù)下注大學、科研機構等知識密集型組織的基礎科研活動，還要對具有高成長性、高風險性的本土高新技術企業(yè)進行股權投資，并帶動社會資本長期穩(wěn)定投入[24]，直至特定領域產生原始創(chuàng)新突破帶動產業(yè)結構實現 “質”變轉型升級。據此，提出假設2b：中期階段，政府參與科技創(chuàng)新對產業(yè)結構轉型的促進作用暫時放緩。

后期階段形成的產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)將再次引領產業(yè)結構加速轉型升級，產業(yè)發(fā)展呈現集群化和規(guī)模化的規(guī)律性趨勢，戰(zhàn)略性新興產業(yè)增加值持續(xù)增長，但市場無序競爭使產業(yè)結構耗散問題凸顯，政策導向不明確甚至在不同時期互有沖突，地方保護主義抬頭，擁有成熟商業(yè)模式但無法誕生世界級的突破性技術與產品[14]。市場競爭理論已經證明，競爭過度與不足都會抑制頂級企業(yè)創(chuàng)新的動機與注意力，因此政府在產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)形成的關鍵時期要強化對市場競爭的有序規(guī)制。在核心技術產業(yè)競爭水平較低的壟斷狀態(tài)引入 “鯰魚”威脅加劇市場競爭、激發(fā)創(chuàng)新動機，在市場過度競爭情形下需要建立適度的知識產權制度平衡技術擴散與原始創(chuàng)新的兩難選擇，為原始創(chuàng)新應用和持續(xù)迭代提供 “1～100”產業(yè)轉化場景[35]，助推產業(yè)結構轉型升級邁入新的快速發(fā)展軌道。據此，提出假設2c：后期階段，政府參與科技創(chuàng)新對產業(yè)結構轉型升級的促進作用再次加速提升。

3 實證研究策略

3.1 合成控制法

在Rubin因果模型的思想下，構建合肥在受到政策干預前的假想情況，再將受到干預后的實際情況與反事實構造之差作為政策處理效應的估計值[36]。由于單差法受到時間趨勢以及混淆事件的影響，無法直接對比政策實施前后的結果變化，而倍差法的平行趨勢檢驗在本研究中無法得到滿足，因此使用Abadie等[37-39]在系列研究中豐富完善的合成控制法 (Synthetic Control Methods，SCM)作為本文構建反事實控制組的最優(yōu)選擇。合成控制法基于交互固定效用來反映不同個體面對共同沖擊的異質性表現，在避免外推偏差 (extrapolation bias)的同時，高度契合本文對合肥國家科技創(chuàng)新型城市試點政策效應的實證評估。

假設有觀察值yit，其中i=1，…，N，1+N，t=1，…，T，其中只有實驗地區(qū)1在T0+1…，T期受到政策干預，其余N個地區(qū)在全部T期未曾受到政策影響。記y1it為個體i在t期接受政策干預時的潛在結果，y0it為個體i在t期沒有接受政策干預的潛在結果，當實驗干預對象只包含個體1時，個體因果效應可以表示為：

τ1t=y1it-y0it=y1t-y01t，t=T0+1，…，T

(1)

3.2 變量測量與數據來源

(1)結果變量：產業(yè)結構轉型升級 (IS)。產業(yè)結構轉型升級是指產業(yè)結構向高附加值、高科技含量和低資源消耗轉型升級，涉及三次產業(yè)結構和各個行業(yè)內部結構的優(yōu)化調整，這是理解發(fā)展中國家與發(fā)達國家經濟發(fā)展區(qū)別的關鍵變量，也是后發(fā)國家提升經濟發(fā)展規(guī)模與質量的根本要求[40]。從動態(tài)視角看，產業(yè)結構轉型升級包含產業(yè)結構合理化和產業(yè)結構高級化2個維度，借鑒干春暉等[41]、傅元海等[42]、劉窮志等[19]的研究對兩大維度進行量化考察。

產業(yè)結構合理化 (ISR)描述的是產業(yè)間的聚合質量，能夠反映產業(yè)間的協調和資源有效利用程度，也就是要素投入結構與產出結構耦合程度的測量，干春暉等[41]在結構偏離度指標基礎上引入泰爾熵充分定義泰爾指數，計算公式為：

(2)

產業(yè)結構高級化 (ISO)描述的是產業(yè)結構水平由低到高的動態(tài)演進過程。隨著產業(yè)細分程度不斷細化，配第-克拉克定律采用非農產業(yè)占比代表產業(yè)結構高級化水平的解釋力不如以往[30]，干春暉等[41]以第三產業(yè)部門產值與第二產業(yè)部門產值之比的替代算法， “經濟服務化”的結構性傾向與高質量發(fā)展理念有所出入，采用付凌暉[43]的計算方法，將GDP劃分為三次產業(yè)的3個部分，每個部分增加值占GDP的比重為空間向量的一個分量，構成一組3維向量X0= (x1，0，x2，0，x3，0)，分別計算X0與產業(yè)層次由低到高排列的向量X1，X2，X3的夾角θ1，θ2，θ3，公式為：

(3)

(2)協變量。根據合成控制模型設定，本研究使用其他城市結果變量的加權平均值作為沒有實施國家科技創(chuàng)新型城市試點政策的合肥市結果變量的替代值，并將其與合肥市實施國家科技創(chuàng)新型城市試點政策后結果變量的真實值對比，評估國家科技創(chuàng)新型城市試點政策對合肥市產業(yè)結構合理化、高級化的影響效應。基于產業(yè)經濟學、創(chuàng)新經濟學和相關文獻對產業(yè)結構優(yōu)化影響因素的研究[22-24，34]，結合數據可獲性，從經濟發(fā)展水平 (lnpergdp)、政府規(guī)模 (gov)、信息化水平 (lninform)、基建水平 (lninfrastr)、人口密度 (lnpopu)、固定資產投資 (fal)等系列協變量納入合成控制模型，盡可能構造出精準匹配合肥的反事實 “替身”。此外，還選取金融環(huán)境 (lnfinanc)、對外開放度 (lnFDI)、公共服務環(huán)境 (lnpubserv)、科技創(chuàng)新投入 (lnts)等備選協變量進行穩(wěn)健性檢驗。變量測度解釋與數據來源見表1，數據來源均為 《中國城市統計年鑒》。

表1 變量測度解釋與數據來源

(3)控制地區(qū)選擇。以合肥作為政策處理組，除了作為唯一的國家科技創(chuàng)新型城市試點這一本質特征外，合肥還擁有進行合成控制準自然實驗的其他重要優(yōu)勢：①合肥在2004年各方面社會經濟發(fā)展特征值處于全國中游位置，能夠很好地找到與之匹配的合成控制城市；②2004年至今已有20年的時間，擁有較長的政策處理時期，期間積累的大量數據能夠有力反映政策實施效果；③合肥近20年來以科技創(chuàng)新為引領實現跨越式發(fā)展的規(guī)律和經驗具有重要研究價值， “合肥現象”深入人心，能夠印證政府參與科技創(chuàng)新促進產業(yè)結構轉型升級的相關理論假設。

為了避免內插偏差和外推偏差，選取2004年前后與合肥市具有相似社會經濟發(fā)展水平的城市作為國家科技創(chuàng)新型城市試點政策的控制組，確保合成控制法確定的控制組權重非負且和為1。首先，剔除北京、上海、深圳等科技創(chuàng)新和經濟發(fā)展水平全國領先且肩負國家重大戰(zhàn)略部署的城市；其次，剔除天津、重慶等4個直轄市；再次，選擇2004年城市常住人口超過300萬的城市 (合肥2004年常住人口443萬)；最后獲得1個實驗組樣本城市和160個控制組樣本城市。

4 政策評估結果

4.1 基礎評估結果

首先使用協變量中的基礎變量針對產業(yè)結構合理化和產業(yè)結構高級化兩方面表現進行基礎評估。根據Abadie等[38]對合成控制法模型的設定，在結果變量 (產業(yè)結構轉型升級)的政策干預前 (2004年)取值加入1999年、2001年和2003年的待匹配經濟特征，獲得控制組樣本城市的最優(yōu)權重與合成匹配情況，如圖1所示。在產業(yè)結構合理化方面，2004年的無錫市 (0.254)、連云港市 (0.227)、廊坊市 (0.201)等城市與合肥市具有相似的經濟社會發(fā)展特征；在產業(yè)結構高級化方面，西安市 (0.394)、長沙市 (0.249)、臺州市 (0.133)等城市與合肥市經濟社會發(fā)展特征相似。

結合圖1的最優(yōu)權重， “合成合肥”與 “真實合肥”在政策干預前的各項特征擬合良好，滿足合成控制法使用的前提假設，如圖2所示。由圖2 (a)可知，實線 “真實合肥”表示合肥在試點政策干預下產業(yè)結構合理化的實際發(fā)生值軌跡，虛線 “合成合肥”為合肥沒有接受政策干預的合成結果變量值。由圖2 (c)可知，政府參與科技創(chuàng)新的政策干預對合肥產業(yè)結構合理化在短期內產生明顯促進作用，但長期看政策處理效應并不明顯。圖2 (b)和圖2 (d)清晰反映政府參與科技創(chuàng)新的政策干預對產業(yè)結構高級化產生的顯著N形發(fā)展趨勢，總體呈現上升趨勢，假設1得到驗證。在政策干預前3年的初期階段，政府參與科技創(chuàng)新對產業(yè)結構轉型的政策處理效應陡增，假設2a得到驗證。在后續(xù)將近8年時間的中期階段，政府參與科技創(chuàng)新對產業(yè)結構轉型升級的政策處理效應不斷回落，低于同期 “合成合肥”，假設2b得到驗證。2014年往后的政策干預后期階段，政府參與科技創(chuàng)新對產業(yè)結構轉型升級的政策處理效應在原有基礎上快速提升，邁入 “質變”的發(fā)展階段， “真實合肥”產業(yè)結構高級化程度開始超越，并拉大了與 “合成合肥”的差距，假設2c得到驗證。

圖1 控制組SCM最優(yōu)權重

4.2 穩(wěn)健性檢驗

(1)替換協變量。將表1中的金融環(huán)境、對外開放度、公共服務環(huán)境、科技創(chuàng)新投入等備選協變量替換原有基礎變量進行合成控制穩(wěn)健性檢驗，結果如圖3所示。新替換協變量下的 “合成合肥”與 “真實合肥”依然擬合良好，圖2的估計結果與圖3幾乎沒有區(qū)別，反映出基礎評估結果在替換協變量后仍然穩(wěn)健可靠。

(2)安慰劑檢驗。選擇在2004年和合肥市社會經濟發(fā)展特征相似且沒有實施過政策干預的城市進行分析，如果該相似城市與合成樣本城市的結果變量值差距和趨勢與合肥市情況近似，那么就無法證明政府參與科技創(chuàng)新的政策干預會促進合肥產業(yè)結構轉型升級，也就是說使用合成控制法估計的合肥市政策處理效應屬于偶然因素驅動。通過圖1 (a)和圖1 (b)，選擇無錫 (0.254)和西安 (0.394)分別作為產業(yè)結構合理化和產業(yè)結構高級化兩方面的模擬替換城市。分別假設無錫市和西安市為政策實施樣本，而合肥則設定為控制組樣本，使用合成控制法進行相同步驟的實證檢驗，結果如圖4所示。

如圖4 (a)和圖4 (b)所示，無錫在產業(yè)結構合理化上呈現出與合肥相同的發(fā)展趨勢，說明還有其他因素在驅動合肥和無錫城市的產業(yè)結構合理化發(fā)展。無錫在產業(yè)結構高級化上， “真實無錫”的結果變量值在絕大多數時期都低于 “合成無錫”，說明 “合成無錫”實施政策試點無效，驗證了政府參與科技創(chuàng)新的政策干預對促進合肥產業(yè)結構高級化有效。

(a)影響產業(yè)結構合理化的基礎評估 (b)影響產業(yè)結構高級化的基礎評估

(c)影響產業(yè)結構合理化的處理效應

(d)影響產業(yè)結構高級化的處理效應

(a)影響產業(yè)結構合理化 (b)影響產業(yè)結構高級化

如圖4 (c)和圖4 (d)所示，西安在2004年左右的產業(yè)結構合理化發(fā)展上呈現出與無錫、合肥相反的態(tài)勢， “真實西安”產業(yè)結構合理化水平提升迅猛，并在2005—2010年間產業(yè)合理化水平顯著強于 “合成西安”。對西安該時期發(fā)展現狀分析發(fā)現，2000—2010年在西部大開發(fā)戰(zhàn)略背景下，西安的商品房從無到有，房地產產業(yè)以年均增長21.9%的速度持續(xù)推動西安經濟高速發(fā)展，期間吸納大量農村勞動力的同時還帶動工業(yè)、建筑業(yè)、交通運輸等行業(yè)的發(fā)展。西安在產業(yè)結構高級化上， “真實西安”在大部分時間都要低于 “合成西安”，但與 “真實無錫”與 “合成無錫”差距越拉越大的趨勢不同， “真實西安”與 “合成西安”的差距縮減趨勢顯現，再次驗證政府參與科技創(chuàng)新的政策干預對促進合肥產業(yè)結構高級化有效。

(a)影響無錫市產業(yè)結構合理化 (b)影響無錫市產業(yè)結構高級化

(c)影響西安市產業(yè)結構合理化 (d)影響西安市產業(yè)結構高級化

4.3 實證結論解釋

結合上述實證結果與合肥案例的質化提煉，結果如圖5所示，研究發(fā)現如下。

圖5 合肥政府參與科技創(chuàng)新促進產業(yè)結構轉型升級的關鍵事件提煉

(1)地方政府參與科技創(chuàng)新的政策效應顯著。從政策干預初期的快速提升、中期的暫時放緩再到后期的再次快速提升，合肥試點政策直接推動了產業(yè)結構持續(xù)升級。自2004年獲批國家科技創(chuàng)新型城市試點，2005年提出 “只有發(fā)展工業(yè)，才可能實現跨越式發(fā)展”，正式確定 “工業(yè)立市”戰(zhàn)略以來，合肥市政府始終保持戰(zhàn)略定力，近20年來相繼提出建設創(chuàng)新型現代產業(yè)體系遠景目標和打造全球科創(chuàng)產業(yè)新樞紐的發(fā)展目標。

(2)試點政策對產業(yè)結構合理化影響不顯著，這驗證了劉窮志等[19]、李振等[28]、馬宗國等[29]關于區(qū)域產業(yè)結構東西部異質性分析的研究發(fā)現。合肥試點政策并非政府直接介入科技創(chuàng)新，更不是替代市場主體來 “規(guī)劃”產業(yè)結構和產業(yè)分布，而是始終按照 “全創(chuàng)改、去降補、調轉促”的引導性思路，全面實施 “延鏈、補鏈、強鏈”戰(zhàn)略，維護好 “鼓勵創(chuàng)新、容錯激勵”的營創(chuàng)營智生態(tài)環(huán)境。

(3)試點政策對產業(yè)結構高級化呈現N形促進效應，這與黃永春等[5]、蘇斌等[10]的研究相吻合。從總體趨勢看，自試點政策實施以來，合肥在產業(yè)結構轉型升級上已經實現對同期同類城市的快速超越。合肥市政府始終保持對科技創(chuàng)新和產業(yè)成長的長期主義注意力和行動力，積極建設科技創(chuàng)新型城市，建設國內第二個綜合性國家科學中心，大力投入基礎研究，瞄準優(yōu)勢產業(yè)領域布局前沿技術，在每個關鍵節(jié)點政府反復試錯后就會抓住區(qū)域未曾察覺的需求，如合肥引入京東方、蔚來汽車等，政策干預產業(yè)模式和生態(tài)系統強勢突圍，支撐價值鏈條的整體轉移，有效改變區(qū)位特性、資源稟賦等歷史進程[44]，形成與同期發(fā)展特征相似的其他城市非均衡的能級差距。

5 啟示與討論

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調科技創(chuàng)新要面向經濟社會發(fā)展導向，圍繞產業(yè)鏈部署創(chuàng)新鏈，圍繞創(chuàng)新鏈部署資金鏈，消除科技創(chuàng)新中的 “孤島現象”，黨的二十大報告提出 “推動創(chuàng)新鏈產業(yè)鏈資金鏈人才鏈深度融合”。中國地方政府高度重視科技創(chuàng)新在產業(yè)結構轉型中的引領作用，重視 “強政府”在科技創(chuàng)新活動與產業(yè)結構轉型升級中的主導作用，但大多地方政府偏好在 “助跑”加速階段過多參與，同質化政策和支柱產業(yè) “內卷”競爭嚴重，政策紅利抵消甚至為負， “扶上馬”的產業(yè)要持續(xù)吸收、轉化科技創(chuàng)新活力必要的創(chuàng)新環(huán)境營創(chuàng)、體制機制創(chuàng)新、協作網絡建設和關鍵融資支持鮮少關注，地方產業(yè)陷入中低水平循環(huán)耗散的發(fā)展瓶頸。因此，研究 “合肥經驗”具有極高的實踐價值。

(1)地方政府要保持試點政策的戰(zhàn)略定力，持續(xù)發(fā)揮 “調結構、穩(wěn)增長、促轉型”的中長期效應。歷屆合肥市委市政府都注重借助全球供應鏈重組構建的機會，抓住東部沿海地區(qū)產業(yè)轉移至內地以及中部崛起國家戰(zhàn)略機遇，始終圍繞產業(yè)鏈上下游深挖科創(chuàng) “風口”產業(yè)，以政府投融資引入關鍵企業(yè)，帶動產業(yè)鏈條上其他企業(yè)聚集入駐，完成并深化工業(yè)積累。在中央支持和引導下，找準區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略版圖中的自身定位，持續(xù)引入培育京東方、科大訊飛、長鑫、蔚來等龍頭企業(yè)，逐步構建起了以 “芯屏汽合” “集終生智”為代表的幾十條現象級產業(yè)鏈。

(2)地方政府參與科技創(chuàng)新要強化各級干部的市場思維，強力鍛造 “知前沿、懂產業(yè)、通政策”的人才隊伍?？萍紕?chuàng)新和產業(yè)結構轉型升級的主體是企業(yè)，動力在企業(yè)。 “合肥經驗”表明，光有中央政策的扶持是遠遠不夠的，要做到高效精準的科創(chuàng)政策落地，人才隊伍是關鍵。合肥不單是歷任市領導帶頭深入學習研究前沿技術與產業(yè)相關的信息，還建立起了一只具備全產業(yè)鏈知識的懂產業(yè)、通政策、熟悉市場、擅長談判、精于資本運作的 “政府投行隊伍”。合肥十分注重人才就地轉化，以市場為導向的體制機制，打通 “技術—產品—產業(yè)”轉化通道，推動同中國科技大、中科院研究所、合肥工大等的產學研合作由短期化、松散化、單項化向長期化、實體化、系統化轉變，促進了新興技術和新興產業(yè)融合發(fā)展。

(3)地方政府要適時調整資金的運用方式，善于利用 “精投向、用巧勁、加杠桿”的政策工具。進入中期階段后，合肥就及時調整了 “撒胡椒面”式的資金投入方式，大幅壓減事后獎補等無償投入，轉為加大對重點產業(yè)領域和重點產業(yè)項目的投資，新增基金投入、 “借轉補”投入、財政金融產品投入等3種市場化有償投入扶持方式。這種 “撥款變投資、資金變基金”的市場化投融資方式，有利于引導社會資本接續(xù)參與產業(yè)發(fā)展，使得有限的政府資金動態(tài)地聚焦到新的優(yōu)勢主導產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)。

同時，研究 “合肥經驗”也有突出的理論貢獻：不同于過去創(chuàng)新生態(tài)理論強調創(chuàng)新主體、創(chuàng)新群落、創(chuàng)新環(huán)境以及創(chuàng)新支持要素間復雜互動演化關系的靜態(tài)切面 (某一階段)研究[45]，更多關注價值共創(chuàng)和協同創(chuàng)新中主體關系與要素流動的視角，比如多螺旋創(chuàng)新模式[46]、系統運行效率[47]、主體競合關系[48-49]等，本文采用合成控制法的準自然實驗設計，通過理論分析實證檢驗了政府參與科技創(chuàng)新促進產業(yè)結構轉型升級的政策處理效應，并結合案例分析刻畫了區(qū)域創(chuàng)新生態(tài)建設中的政府角色定位與作用，為在中西部地區(qū)開展新的創(chuàng)新型城市試點、 “再造N個合肥”提供了有力的理論支撐。未來的研究還將進一步轉換視角，探討中國特色央地互動體制下區(qū)域創(chuàng)新系統建設的理論闡釋和實證研究。