健全糧食安全利益保障體系的機制設計與政策建議

張哲晰,炎天堯,穆月英

(1.農業農村部農村經濟研究中心,北京 100810; 2.中國農業大學 經濟管理學院,北京 100083)

一、問題的提出

糧食安全是治國理政的頭等大事,必須要多措并舉穩住糧食安全“壓艙石”。眾所周知,糧食不僅被賦予戰略屬性,也有著商品屬性。在保障糧食安全的諸多路徑中,利益保障是調動各主體積極性的第一要素,發揮好經濟激勵作用是確保糧食持續供給的根本。怎樣實現農民增收和糧食增產協同發展是要重點考慮的問題。

長期以來,我國種糧成本持續提升,糧食價格則增長緩慢。近年來疊加突發的新冠疫情、地緣政治沖突、氣候變化等影響[1-2],種糧效益被不斷擠壓。而保障農民種糧收益不僅是調動農民維護糧食安全積極性的關鍵所在,更是影響“三農”甚至經濟持續穩定健康發展的重要問題[3],勢必要進一步完善糧食生產利益保護機制,確保國家糧食安全[4]。近年來,學界圍繞完善糧食支持保護政策[5-7]、保障農民種糧收益[1,8-10]、提升糧食主產區產業鏈和價值鏈[11]、健全糧食主產區利益補償機制[9,12-14]等方面開展系列富有價值的研究,為本研究奠定了扎實的基礎,但也存在著利益保障思路不夠系統、研究領域存在割裂等問題。

黨的二十大以來保障糧食安全被黨中央提到前所未有的高度,健全種糧農民收益保障機制和主產區利益補償機制在多個重要場合提出,著重全方位夯實糧食安全根基,推動建成糧食產業強國。但當前存在的種糧及糧油加工業生產后勁不足和糧食主產區高產窮縣等問題,均威脅糧食安全根基。為此,本研究在充分吸收既有研究成果的基礎上系統梳理我國已采取的涉糧利益保障政策舉措,歸納糧食生產經營現狀特征及存在的問題,剖析我國糧食安全利益保障困局的成因,并在習近平總書記關于糧食安全利益保障相關重要論述的指引下提煉我國糧食安全利益保障機制的內涵要義和重點思路,最終提出健全糧食安全利益保障體系的對策建議。與既有研究相比,本文至少在三個方面作出了拓展創新:(1)在研究思路上,形成涵蓋政府、市場、社會協同共建糧食安全利益保障格局的思路;(2)在研究方法上,通過對習近平總書記重要論述的系統梳理研究提出實現“產得出、運得到、買得起”的目標體系;(3)在研究對象上,覆蓋了糧食產業全鏈條,最終構建起一套新時代我國糧食安全利益保障機制。

二、當前我國涉糧利益保障政策體系

為維護糧食全產業鏈主體利益,我國經過多年來的實踐探索基本建立起多維立體的涉糧激勵政策體系,形成了穩定糧農收入、優化營商環境、調動管理者積極性、提高消費者可得性的政策框架,為保障各方主體利益作了出積極貢獻。

(一)多元支持,保障生產者收益

新中國成立以來,我國在處理農民種糧收益上經歷了多個階段。從通過剪刀差、農業稅汲取農民剩余,改革開放后的雙軌制并行,到逐步建立糧食保護價格收購制度,再到取消農業稅、增加支持補貼[8],直至目前已形成較為系統的種糧收益支持保護政策體系。

一是完善補貼政策。糧食補貼政策是我國農業補貼政策中重要的組成部分,是對糧食特定生產環節、主體、區域等進行支持與保護的重要政策工具。2004年以來,農作物良種補貼、種糧農民直接補貼、農資綜合補貼、農機購置補貼等系列支持政策相繼推出,并且在補貼范圍、力度、標準上逐步提高。至2014年,良種補貼區域已擴大到全國所有三大主糧種植區;種糧農民直接補貼擴大到全國;農機具購置補貼也覆蓋全國所有農牧業縣[5]。2016年,在全國范圍內推行“三補合一”改革,除了一部分用于糧食適度規模經營外,其余調整為耕地地力保護補貼[6]。此外,還有諸如為應對農資價格上漲而啟動的向實際種糧農民發放的一次性補貼,中央財政農業經營主體能力提升資金,以及輪作休耕等資源和生態保護補貼等。

二是出臺價格政策。糧食流通市場化以來,供求決定價格、市場配置糧源成為我國糧食市場的大趨勢,其中糧食價格政策成為穩定糧食生產與供給的政策工具,不僅直接影響農民的當期收入和未來生產,還因糧食百價之基的地位間接影響全社會價格預期[15]。2004年以后,國家陸續出臺了小麥、稻谷最低收購價格政策,玉米、大豆臨時收儲政策,逐步構建起我國糧食價格支持保護體系。2014年,東北大豆臨儲政策取消,試點大豆目標價格改革,2017年進一步調整為生產者補貼,并與2016年起實施的玉米生產者補貼政策統籌實施。糧食價格政策保障了主糧價格穩定并合理上漲,促進農民收入增加,調動種糧積極性,確保了糧食安全。

三是強化農業保險。農業保險是農業產業的安全帶和防護墻,是防范自然和市場風險的重要舉措。近年來,我國農業保險法律和制度框架體系基本形成,保險范圍逐步擴大,險種創設取得新進展,試點地區成效明顯[9]。對產糧大縣水稻、玉米、小麥三大糧食作物實施農業保險保費補貼政策,各省級財政補貼不低于25%,此外中央財政補貼充分考慮地區發展水平差異對東部地區、中西部地區和東北地區按照35%、45%和45%的標準進行補貼;開展大災保險政策試點,已覆蓋了糧食主產省的500個產糧大縣;對全國1 105個產糧大縣實現了三大糧食作物完全成本保險、種植收入保險全覆蓋。2022年,我國農業保險保費規模1 192億元,同比增長23%,為1.67億戶次農戶提供風險保障超5.46萬億元;中央財政撥付農業保險保費補貼資金434.53億元,較2021年增長30.3%[16]。

(二)優化環境,強化經營者能力

糧食企業是糧食產業經濟發展的關鍵主體。習近平總書記就延伸糧食產業鏈、提升價值鏈、打造供應鏈并做好糧食市場和流通等作出重要論述。黨中央、國務院出臺系列政策為糧食企業發展營造良好環境[17]。

一是提供稅費優惠等支持政策。種植業類的糧食初加工享受企業所得稅優惠政策,農產品加工企業購進農產品,可憑有關票據抵扣進項稅額。農產品初加工用電依法享受農業生產用電價格優惠政策,農產品初加工用電約0.5元/千瓦時,農副食品加工業用電0.8～1.0元/千瓦時。此外,還有15部門聯合印發的《關于促進農產品精深加工高質量發展若干政策措施的通知》,支持加強人、地、錢等要素扶持,加強糧食生產功能區精深加工業的發展等。

二是打造優勢特色產業集群、現代農業產業園、產業強鎮。我國啟動建設優勢特色產業集群,推動全產業鏈開發,打造現代農業產業經濟帶。支持創建國家現代農業產業園,圍繞包括稻谷、小麥、玉米、大豆等糧食作物和其他重要農產品,以產業園為抓手,重點推進全產業鏈建設,推動形成現代農業發展的工作格局。中央財政出資支持建設農業產業強鎮,促進主導產業轉型升級。截至2022年9月,全國共支持建設糧食油料類優勢特色產業集群25個、國家現代農業產業園75個、農業產業強鎮超390個[18]。

三是加快建設國家糧食安全產業帶。國家糧食安全產業帶強調 “三鏈協同”的糧食產業體系建設,即延伸產業鏈、提升價值鏈、打造供應鏈,實現保障糧食安全與產業收益的統一[11]。《“十四五”推進農業農村現代化規劃》和《國家糧食安全產業帶建設總體方案》均就打造生產基礎穩固、產業鏈條完善、集聚集群融合、綠色優質高效的國家糧食安全產業帶作出安排部署。國家糧食安全產業帶的建設鼓勵了各地區立足稟賦基礎和既有優勢加強聯絡,最大程度地發揮比較優勢,有利于促進糧食產業高質量發展,有效帶動糧食增產、農民增收、產業升級與區域發展[19]。

(三)管促并舉,調動管理者積極性

為確保糧食安全,我國建立起“義利結合”的工作機制,從約束和激勵兩方面出發,調動政府重農抓糧積極性。

從約束機制看,一方面,加強政策管控。全面落實耕地保護和糧食安全黨政同責,扎實落實“菜籃子”市長負責制[20]。另一方面,加強法律約束。《中華人民共和國糧食安全保障法》自2024年6月1日起實施。此外,我國涉及糧食安全的法條還散見于農業法、國家安全法等法律中,以及《糧食流通管理條例》《中央儲備糧管理條例》等專門行政法規中。新時代糧食安全保障體系逐步完善。

從激勵機制看,諸如實施產糧(油)大縣獎勵政策,2008年以后新增的獎勵資金全部用于促進糧油安全開支[6],符合條件的產糧大縣還將增獲得超級產糧大縣獎勵,支持糧食產業生產和發展。2020年,我國產糧大縣獎勵資金達466.7億元。《“十四五”推進農業農村現代化規劃》中指出,要加大糧食生產功能區政策支持力度,相關農業資金向糧食生產功能區傾斜,優先支持糧食生產功能區內目標作物種植。《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》要求到“十四五”期末,以省(自治區、直轄市)為單位核算,土地出讓收益用于農業農村比例達到50%以上。2022年專項債券繼續重點用于農林水利等9大領域,并合理擴大專項債券使用范圍,其中將糧食倉儲物流設施作為專項債券支持重點。

(四)儲運托底,提高消費者可得性

糧食安全利益保障體系也包括對糧食消費者利益的保障,重點在于消費者的可得性建設。近年來,國家圍繞農產品流通體系建設、糧食儲備體系改革、應急保障中心建設等方面出臺了眾多相關政策,其中糧食儲備調節和應急保障能力建設對于保障關鍵時期糧食可得性提供了重要支撐,經受住了疫情防控、災害應對等重大考驗。

目前,我國已經初步建成中央儲備與地方儲備協同發展的糧食儲備體系,在穩市穩價、防災救災、恤民保供方面發揮了重要作用。其中,中央儲備由中儲糧集團公司負責宏觀層面的經營管理,化解防范全局性、系統性和跨區域供應風險。地方儲備糧作為糧食安全的首道防線,聚焦于區域市場保應急、穩糧價、保供應。近期,基于我國糧食儲備主體較為單一,社會責任儲備制度有待健全的情況,我國積極培育民間收儲主體的自發調節能力,鼓勵用糧企業和農民入市收儲,以適應糧食流通市場化改革的需要。《關于改革完善體制機制加強糧食儲備安全管理的若干意見》審議通過構建了全新的糧食儲備安全制度框架,不斷加快全國企業社會責任儲備建設,部分省份陸續建立起政府和企業儲備相互補充的全社會儲備共擔機制[21]。

應急保障中心是應對緊急情況下糧食安全問題的重要抓手。近年來,我國逐步建立起區域、省、市、縣多級糧食應急保障中心,覆蓋儲備、加工、運輸、投放、供應等全鏈條應急保障。此外,不斷充實和完善薄弱縣(市、區、旗)糧食應急保障網點建設,加大政策和資金支持力度,強化基層糧食應急保障能力。2021年以來,全國有119家企業被認定為國家級糧食應急保障企業。相關企業平時按市場化運作,自主經營,在應急狀態下承擔糧食應急保障任務,有效發揮應急保障作用。

三、我國糧食生產經營效益現狀及特征

在一系列的政策支持下,糧食產業鏈各方主體積極性得到有效調動,我國依靠自身力量牢牢端起自己的飯碗,實現了由“吃不飽”到“吃得飽”,并向“吃得好”邁進的歷史性跨越,糧食生產能力顯著增強、供應體系不斷健全,2023年糧食總產量實現“二十連豐”。但與此同時,糧食產業也存在著利潤空間受限、后勁潛力不足、高產窮縣等現象,對各級糧食生產主體的生產意愿帶來負面影響。

(一)農民種糧成本不斷上漲,收益空間受限

一是總成本持續上漲,先快后慢。2004年以來,我國稻谷、小麥、玉米三大主糧平均每畝總成本持續上漲,并表現出先快后慢的特征(見圖1)。2004-2022年,從每畝395.45元上漲到1 252.71,漲幅達216.78%,年均增長率約6.62%。2013年以前,三大主糧平均每畝總成本處于快速增長期,特別是2008年、2011年、2012年的增長率分別達到16.91%、17.61%和18.36%,2013年首次突破1 000元達到1 026元。2014-2022年,三大主糧平均每畝總成本維持高位,但增速明顯放緩。與此同時,2004-2022年,三大主糧平均每公斤主產品銷售價格僅由1.41元上升至2.83元,增幅100.71%,遠不及成本上漲幅度。持續上漲的成本也導致了我國在國際糧食市場中缺乏競爭力,面臨著低價糧的威脅。值得注意的是,當前通過大規模土地流轉實現的糧食規模經營,還形成了大額的土地流轉費和雇工費用等,導致農民特別是規模經營主體面臨更高的市場風險和自然風險[22]。

圖1 2001-2022年我國三大主糧平均成本變化情況

二是現金收益先升后降再回升,達到歷史高位。現金收益是我國種糧農民對種糧收入最直觀的感受和衡量指標。2004年以來,我國三大主糧平均每畝現金收益先升后降再回升(見圖2)。2004-2022年,三大主糧平均每畝現金收益從373.94元上漲到778.73元,漲幅為108.25%,年均增長率約4.16%。其中,2004-2014年,三大主糧平均每畝現金收益從每畝373.94元上漲到歷史最高的710.44元,漲幅達89.99%。2015-2018年,震蕩下降,基本維持在每畝480～620元范圍,2019年開始止跌回升,至2022年達到778.75元,處于歷史高位。而從種糧利潤角度看,2004-2022年,我國三大主糧平均每畝凈利潤從196.5元下降到189.3元,降幅3.66%,年均增長率約-0.21%。其中,2012-2019年持續下降,2016-2019年甚至連續4年為負。2020年以來,受糧價上漲支撐,凈利潤止跌回升,至2022年達到189.3元(見圖2)。總體來看,一方面,糧價基本穩定,種糧農民畝均現金收益遠低于從事其他產業所帶來的收益;另一方面,因成本過快上漲,特別是在國際價格傳導影響下國內農資價格上漲明顯,導致種糧凈收益空間被壓縮,以種糧帶動農民增收的潛力非常有限。

圖2 2001-2022年我國三大主糧平均每畝現金收益及凈利潤變化情況

(二)糧油加工業比較收益偏低,仍存在提升空間

一是糧油加工業利潤總額不斷上漲,但效益偏低。由《中國糧食年鑒》《中國糧食和物資儲備年鑒》數據可知,2005-2014年,我國糧油加工業企業利潤總額從42.03億元增長到635.1億元。受數據限制,2015年后僅能以糧食產業利潤總額替代,2015-2020年,我國糧食產業利潤總額從783億元增長到2 768.2億元(見圖3)。分區域看,主產區2005-2014年糧油加工業企業利潤總額從35.91億元增長到499.7億元,2015-2020年糧食產業利潤總額從589.5億元增長到1 508.2億元;主銷區2005-2014年糧油加工業企業利潤總額從4.35億元增長到81億元,2015-2020年糧食產業利潤總額從126.7億元增長到298.6億元;產銷平衡區2005-2014年糧油加工業企業利潤總額從1.77億元增長到54.3億元,2015-2020年糧食產業利潤總額從66.8億元增長到961.4億元。總體看,我國糧油加工業呈蓬勃發展態勢。但由《中國統計年鑒》數據可知,同期2020年如化學原料和化學制品制造業、醫藥制造業規模以上工業企業年利潤總額分別為4 439.6億元和3 693.4億元。由此觀之,糧油加工業的利潤較之于其他行業也存在一定差距。

圖3 2005-2020年我國糧油加工業(糧食產業)利潤總額變化情況(1)注:2014年以前為我國糧油加工業企業利潤總額,2015年以后為我國糧食產業利潤總額。

二是主產區糧油加工業利潤占比有所下降。分區域看,主產區2005-2014年糧油加工業企業利潤總額占全國比重從85.44%降至78.68%,2015-2020年糧食產業利潤總額占全國比重從75.29%降至54.48%;主銷區2005-2014年糧油加工業企業利潤總額占全國比重從10.35%提高到12.75%,2015-2020年糧食產業利潤總額占全國比重從16.18%降至10.79%;產銷平衡區2005-2014年糧油加工業企業利潤總額占全國比重從4.21%提高到8.55%,2015-2020年,糧食產業利潤總額占全國比重從8.53%提高到34.73%(見圖4)。總體看,產銷平衡區糧油加工業利潤占比有所提高,而主產區利潤占比則總體下降,這也揭示了主產區糧油加工業務后勁不足,在未來的競爭中不利于企業的可持續發展和產區經濟增長。有研究表明,我國糧食加工業產值與糧食生產產值之比僅為(1.8～1.9)∶1,與發達國家(4～5)∶1的水平相比存在較大差距[23],這個差距是壓力,也是潛力。

圖4 2005-2020年我國各產區糧油加工業(糧食產業)利潤占比變化情況(2)注:2014年以前為我國糧油加工業企業利潤總額,2015年以后為我國糧食產業利潤總額。

(三)糧食主產區收入落后,高產窮縣破題難

一是糧食主產區財政增收困難,農民轉移性收入增長對農民增收的支持乏力,東北地區尤為突出。2022年,13個糧食主產省份中有11個省份的人均地方一般公共預算收入水平低于全國平均水平。糧食主產省份財政收入增長乏力,直接影響財政支持糧食產業現代化發展帶動糧農生產提效增收的成色,并間接制約政府財政轉移支付提高糧農轉移性收入的能力[24]。

二是糧食主產區人均可支配收入偏低,且與其他區域差距愈發明顯。2022年,13個糧食主產省份中,除江蘇、山東兩省外,其他11個省份農村居民人均可支配收入均低于全國平均水平。同時,從糧食主產區農村居民人均可支配收入增長幅度看,2016-2022年僅有內蒙古、安徽、江西、湖南、四川5省(區)高于全國平均水平。此外,2015-2022年間糧食主產區農村居民人均可支配收入整體位次略有下降,其中黑龍江由13位降至20位,吉林由11位降至22位。從上述結果看,如不提高種糧收益,既不利于種糧農民跟上全國人民增收的步伐,也不利于欠發達地區追趕發達地區,阻礙了共同富裕的實現。

四、我國糧食安全利益保障困境的成因分析

盡管我國涉糧激勵政策體系在穩定生產者收益、強化經營者能力、調動管理者積極性、保障消費者可得性等方面取得了積極成效,種糧農民增收難、主產區與其他區域利益失衡等問題卻依然存在。那么,要解決好糧食安全利益保障的問題,就要摸清原因,聚焦主要矛盾,有的放矢。

(一)農業經營規模小,生產成本高、效益低

我國農業規模經營主體不斷壯大,在我國現代化農業建設中發揮著日益關鍵的作用,但小規模經營仍是我國農業生產的基本面,生產成本較高、農業效益偏低是當前小農戶面臨的主要問題。一是土地細碎化經營。我國人多地少且分配時基于公平考慮將不同質量的土地進行平分,導致土地細碎化,難以形成規模效應。二是農業比較收益低,不易擴大再生產。農業生產受到自然規律影響,生產周期長、資金回收慢且收益低,純務農農戶的生產資金多為前一季度的生產所得,資金規模有限,并且隨著近年來地租價格大幅提升,農戶自有資金難以支撐其流轉土地和開展規模化生產,限制了收益進一步增長;兼業型小農戶收入主要來源于務工,但兼業型農戶通常不重視農業生產,投入再生產意愿不強,導致農業最終效益低下[25]。三是農業組織化水平較低。我國總體上農地小而分散的特征限制了機械化作業水平和標準化生產程度,日常經營主要靠人工投入,導致單位面積生產成本較高。此外,小農戶在與大市場的對接過程中缺乏合作意識,在市場競爭中處于弱勢地位,若缺少企業、合作社、村干部或鄉賢等帶動,往往難以實現收益提升和進一步參與到產業鏈利益分配中。

(二)涉糧主體市場勢力存在差異,小農戶等弱勢群體利益受擠壓

糧農與糧食收購主體之間市場地位不對稱[26]。當前,糧食收購市場中買賣雙方的利益不對稱,賣方往往處于弱勢地位。例如收購主體對部分地區尤其是偏遠鄉鎮糧農收糧過程中,存在壓級壓價行為,糧農收益得不到有效保障;小規模種糧戶受人力資本偏低、信息獲取不暢等因素影響,難以緊跟市場行情等。此外,糧食收購者主要包括糧食經紀人、私營糧食收購企業、國有糧食收購企業等,不同收購主體之間也存在競爭關系[26],在糧食價格上漲、供求偏緊的情況下,三者之中頭部經銷商競爭優勢凸顯,小經銷商則容易被“擠出”,造成“馬太效應”。

(三)糧食加工與消費需求不匹配,結構性矛盾凸顯

居民對糧食消費的要求隨著整體消費的提檔升級而不斷提高,但當前糧食加工企業高質量發展動力不足,導致糧食產品供給特別是營養健康型高附加值產品無法有效滿足居民消費需求。相比于發達國家大型跨國糧食企業,國內糧食加工企業規模小、市場集中度不高、產業結構類似、自主創新能力較低[27],進而表現為初加工產能和落后產能占比高,產品同質化明顯;產業鏈發展水平較低,主要體現為中高端產品、優質綠色產品、精深加工產品等生產供給不充分,品牌建設力度不足[28]。由此也導致了糧食加工企業效益不高,制約了糧食產業經濟可持續發展。例如,湖南省總體糧食銷售利潤率僅有3.4%,而產糧大省山東也僅為5%[29]。

(四)糧食生產機會成本高,主產區利益補償制度欠缺

隨著經濟格局的發展變化,我國糧食生產區域越發向北方地區集中,而糧食商品的特殊重要性和糧食產業的弱質性,導致糧食生產比較效益偏低、機會成本較高,“糧食生產越多越不劃算”,糧食主產區經濟發展愈發滯后。盡管自2004年起,我國連續發布了20個中央一號文件,并出臺系列政策支持糧食生產發展,實行以財政轉移支付為主的縱向補償機制,不斷加大對主產區的投入力度,但轉移支付和獎補資金有限,主產區臨時性補貼多、經常性補貼少,穩定性和長效性不足,不能根本解決主產區面臨的資金困境。此外,由于政府預算管理體制在管理范圍、機構設置以及業務職能等方面尚不完善,導致利益補償體系形成困難、效果有限[14]。糧食主產區為保障國家糧食供給和社會經濟穩定發揮了壓艙石的作用,但并未得到足夠的補償,健全主產區利益補償機制勢在必行。

(五)糧食綜合流通能力不強,應急保障有短板

我國糧食應急保障體系雖然已取得顯著成果,但是仍存在以下短板弱項:一是應急預案體系市、縣級覆蓋尚未完全;二是應急保障系統建設和布局不平衡、不匹配;三是對當前糧食應急保障企業、應急保障中心資源有效利用程度低[30]。以糧食調入省浙江為例:在糧食流通方面,浙江省主要糧食批發市場成品糧庫存通常僅保持8天左右供應能力[31],每年需要從外省調入約1 500萬噸糧食,東北三省是其主要的調出地區,特別是作為主要口糧的粳稻41%依靠東北三省調入。生產與消費地域格局不匹配,導致了糧食跨省調運的數量日趨龐大。但當前我國尚未形成明確的跨省糧食物流體系,尤其在東北地區的糧食外調中,通常存在距離調入省份遠、受鐵路運輸瓶頸制約等問題,一旦出現突發事件背景下的糧食緊張等情況,可能導致調入省糧食市場波動。尤其新冠疫情暴發以來,部分地區道路封鎖對糧油產、運、儲、銷各環節造成了影響[32],暴露出一些如“賣糧難”“價格漲”“囤糧難”“配送難”等問題。低收入群體、困難群體等較容易暴露在糧食安全風險下,應急糧源運輸及成品糧供應的糧食應急保障供應體系建設仍需進一步加強。

(六)支持保護政策面臨新情況,亟待調整優化

我國長期以來實施的農業支持保護政策在過去幾十年間充分發揮了穩定農民預期、保護農民種糧積極性的作用,為保障我國糧食安全提供了重要支撐。但是,這些支持保護政策隨著時間的推移在執行過程中也面臨著新問題。一是涉及主體多元且流程繁雜。糧食補貼政策在執行過程中涉及到不同層級、不同性質、不同訴求的主體,同時,補貼在發放過程中涉及到諸多部門間的溝通與協作,這些都大大增加了政策實施的執行難度和監督成本[33]。二是補貼的激勵作用減弱。例如國家實施“三補合一”用于支持種糧農戶開展耕地地力保護和推動糧食適度規模經營,但由于對種糧戶和面積的識別不準確,逐漸成為普惠性補貼,每畝補貼金額較少,卻成為土地租金上漲的推力之一,且補貼標準主要依據面積計算,與區域稟賦、技術采用、糧食產量與質量脫鉤,不利于糧食生產提質增效[33]。同時,補貼資金發放遵循屬地化管理,導致種糧農戶多的縣存在“僧多粥少”的區域不協調現象[34]。此外,產糧大縣獎勵資金增速趨緩,2014 年以來持續低于同期中央對地方一般性轉移支付增速[11]。三是靠“黃箱”辦法進行支持和保護空間不大。2019年,稻谷和小麥的補貼被WTO裁決違規[35]。較高的最低收購價格或將導致劣幣驅逐良幣,造成檸檬市場。四是農業保險難以有效滿足需求。隨著農業生產主體和地區發展形勢變化,對保險的需求也發生了改變,但當前保險產品在品種設計、理賠服務、大災應對等方面尚不能滿足農業現代化和建設農業強國的需求。

五、糧食安全利益保障機制的內涵及構建思路

糧食安全是“國之大者”,保障糧食安全是一項系統性工程。糧食不僅有著戰略屬性,也有著商品屬性,必須充分重視涉及主體的利益,發揮好經濟激勵對國家糧食安全的保障作用。在新形勢新階段,針對糧食安全利益保障出現的新問題,習近平總書記為我們指明了前進道路,應保護好小農戶這個關鍵主體,激發好企業高質量發展能力,調動好地方政府抓糧積極性,保護好消費者基本權益,形成政府、市場、社會協同推動糧食安全的利益保障格局。

(一)糧食安全利益保障的內涵

黨的十八大以來,習近平總書記高度重視糧食安全問題,多次以“治國理政的頭等大事”“國之大者”等鮮明論斷強調糧食安全重要性。2022年,習近平總書記在黨的二十大報告中進一步提出“全方位夯實糧食安全根基”,在中央農村工作會議上首次明確“保障糧食和重要農產品穩定安全供給始終是建設農業強國的頭等大事”,保障糧食安全被提到新的高度。在糧食利益保障方面,習近平總書記從調動和保護好“兩個積極性”、深化糧食供給側結構性改革和保護消費者等多角度、多層次作出指示。習近平總書記指出,穩定發展糧食生產,一定要讓農民種糧有利可圖、讓主產區抓糧有積極性。就保障農民種糧積極性方面,強調“這些年,黨中央出臺了一系列支持糧食生產的政策舉措,就是要讓中國人的飯碗牢牢端在自己手中,就是要讓種糧農民有錢掙、得實惠,日子越過越好”。就保障主產區抓糧積極性方面,強調“我們要保護好地方政府抓糧積極性,要強化對主產省和主產縣的財政獎補力度,逐步建立健全對主產區的利益補償機制,保障產糧大縣重農抓糧得實惠、有發展,不能讓生產糧食越多者越吃虧”。“國家要加大對糧食主產區的支持,增強糧食主產區發展經濟和增加財政收入能力,實現糧食主產區糧食生產發展和經濟實力增強有機統一、糧食增產和農民增收齊頭并進。”就提升糧食產業鏈效益方面,強調“發揮自身優勢,抓住糧食這個核心競爭力,延伸糧食產業鏈、提升價值鏈、打造供應鏈,不斷提高農業質量效益和競爭力,實現糧食安全和現代高效農業相統一”。就穩定糧食市場供應、保障消費者可得性方面,強調“糧價一頭連著生產者,一頭連著消費者”,“保持糧價合理水平,要兼顧好生產者和消費者利益”。“從長遠看,要按照市場定價、價補分離的原則,探索實行目標價格政策,完善糧食價格形成機制,逐步建立價格低時補生產者、價格高時補低收入消費者的機制。”

習近平總書記的重要論述為我們指明了方向。構建糧食安全利益保障機制是以實現“產得出、運得到、買得起”為目標,通過協調糧食產業鏈利益相關主體的關系,確保糧食生產、加工、消費、管理等活動正常運行,并充分釋放經濟效益在保障糧食安全中的作用的一套具體的運行方式,構建一個全產業鏈利益共贏的局面。具體地,聚焦調動主產區抓糧積極性和保護好農民種糧積極性,確保糧食“產得出”;抓好“糧頭食尾”和“農頭工尾”,通過“三鏈協同”,做好糧食市場和流通的文章,確保產品“運得到”;統籌糧食商品和戰略屬性,把市場經濟和政府調控有機融合,合理確定糧價區間范圍,確保群眾“買得起”(見圖5)。應加快健全糧食安全利益保障機制,夯實穩產保供的基礎,強化農業可持續發展的動力,推動實現共同富裕。

圖5 糧食安全利益保障機制的目標及思路

(二)糧食安全利益保障機制設計的重點及思路

筑牢“大國糧倉”是全社會共同的使命。現階段保障涉糧主體利益,需要處理好長期和短期、政府和市場、公平和效率之間的關系,調動糧食生產者、經營者、管理者、消費者各方積極性,構建共同維護糧食安全的局面。

對于生產者而言,農民是糧食生產的一線主體,“農民種糧能賺錢,國家糧食就安全”。要合理保障種糧者收益,特別是保護好小農戶種糧收益,按照讓農民種糧有利可圖的目標要求,推動健全農民種糧收益保障機制,從源頭激發糧食穩產保供的動力。與此同時,鼓勵通過農業社會化服務等形式幫助小農戶、解放小農戶,讓小農戶既能實現糧食生產節本增效得益,又能外出務工增收。

對于經營者而言,從事糧食收、銷、儲、運、加、進出口等經營活動的企業,既是直接參與糧食市場原糧交易的買方,又是商品糧供應的賣方,是糧食轉化增值的重要橋梁。要優化企業發展環境,通過財政、稅收、金融等政策舉措,給予企業更多經濟支持,引領企業正確發展方向,讓企業有能力加大研發力度、改進管理水平、延伸產業鏈條、提升產品價值,強化高質量發展的內生動力,提高企業可持續發展能力。

對于管理者而言,政府在糧食安全中負有主體責任,擔負著加強基礎性、公共性和正外部性的糧食生產、儲備和流通能力建設方面的職責。要持續加大對主產區的財政轉移支付力度,強化對主產區的政策扶持與傾斜。加快探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制,促進糧食大省向糧食強省轉型,讓主產區重農抓糧有積極性、更有能力和底氣。

對于消費者而言,我國擁有最大規模的糧食和食品消費市場,這是調動生產者、經營者積極性,促進糧食生產、加工等活動的最大動力。一方面,要保基本,注重完善糧食供應體系,健全糧食儲備和應急系統,避免因市場價格波動或突發重大事件影響消費安全,保障好低收入群體、特殊群體等基本食物需求。另一方面,要促升級,不斷滿足消費者對高品質糧食產品及衍生服務的需求。

六、完善糧食安全利益保障機制的對策建議

黨的二十大報告中強調加快建設農業強國,保障糧食安全則是農業強國建設的底線任務,其中健全糧食安全利益保障機制是重要的實現路徑。要充分調動和保護好“兩個積極性”,抓好“糧頭食尾”“農頭工尾”,全鏈條做好糧食安全利益保障工作,讓涉糧各方得實惠,充分釋放經濟效益在保障糧食安全中的作用。

(一)優化補貼政策,強化政策保本功能

一是健全完善糧食補貼政策。規范補貼發放標準和流程,完善種糧農民統計體系,實現精準識別,探索構建將補貼與糧食生產、與農業現代化相掛鉤的有效機制,力爭做到對補貼對象開展差異化激勵,提高糧食補貼資金使用效率。注重加強種糧成本監測,建立響應成本變化的臨時補貼啟動機制。二是要繼續執行糧食最低收購價政策。堅持完善當前稻谷、小麥最低收購價政策,適當提高價格水平,但仍應以維穩為主,兼顧生產成本、國內外價格,防止出現過度反應[36]。探索推動構建糧食質量差價收購機制,根據市場價格及糧食質量給予種糧主體價差補貼[37]。針對金融化層次不同的糧食作物,應優化不同品種、不同品質的比價關系,健全糧食價格形成機制,讓糧食價格真正反映市場供求[38]。三是加速推動農業支持保護政策設計“綠色轉型”。以綠色生產、提質增效為引領,擴大并提高農民綠色生產、先進技術采用等的補貼范圍和標準。完善糧食多層次保險產品體系,以“險補結合”應對糧食生產的自然與市場風險。

(二)加快發展農業社會化服務,實現經營增效

一是延伸服務范圍。圍繞種糧者現實需要,延伸糧食全產業鏈條服務,通過前端引入先進適用的技術、管理等要素和設施裝備,實現節本提效;通過后端強化物流、銷售、品牌化等功能,實現延鏈增值。二是緊密服務小農戶。服務側重于小農戶,實行個性化、分層次的服務方式,加速引領小農戶進入現代糧食產業體系。同時,充分發揮村委和村集體經濟組織的中介和服務功能,破解小農戶分散經營交易成本高的難題[39]。三是確保服務質量。不斷健全服務標準、合同管理等制度建設,穩定農民種糧收益預期。與此同時,對于被農業社會化服務從農業勞動中釋放出的剩余勞動力,政府部門應聚力營造外出務工就業的良好政策和制度環境,暢通增收渠道。

(三)協調產業鏈主體關系

一是促進產業鏈多元主體發展,鼓勵和扶持私營主體參與糧食產業鏈建設,扶持信譽、發展前景良好的民營糧食企業,營造良好的市場競爭氛圍。二是結合當前農產品流通渠道發展規律,明確糧食經紀人市場流通中介的性質,在規范經營的前提下,鼓勵糧食經紀人發展。三是明確和強化國有糧食收購企業的主體地位,發揮市場購銷主渠道作用。此外,鼓勵不同環節主體相互合作,大力發展訂單農業、產業化聯合體等新型合作經營方式,完善市場競爭機制,優化產業鏈利益分配,提高糧食收購市場交易效率。

(四)逐步健全主產區利益補償機制

一是按照耕地資源承載力優化糧食生產區域布局,落實主產區、主銷區、產銷平衡區糧食生產責任。推動糧食產業鏈向主產區集中,提高主產區糧食產業發展效益和競爭力,把糧食產業鏈增值收益和稅收盡可能地留在主產區。二是探索糧食產業跨區域融合發展,鼓勵開展多種形式的產銷合作,如創設農地發展權交易體系,引導主銷區與主產區合作建設生產基地等。三是探索和建立與糧食調出量、輸入量相掛鉤的發展幫扶機制,密切主產區與主銷區利益連接機制,推動主銷區發展資源向主產區轉移。例如,探索農田建設區域補償機制。鼓勵探索省份之間高標準農田建設的協作幫扶,引導調入省份對調出省份高標準農田建設相關工作的參與和支持,促進雙方資本優勢互換、產量優勢互補。四是在財政支農政策方面,強化對基層政府尤其是主產區基層政府的財政支持,實現財力與支出責任相匹配機制。五是探索橫向轉移支付補償機制,考慮人口糧食消費量、實際糧食產量等因素,明確補償標準,建立合理的成本分擔機制。

(五)健全應急儲備及市場調節機制

一是建立健全“中央統籌、地方管理、地區聯動”的儲備運行機制,結合國內糧食生產、國際貿易等監測信息,對調節儲備規模進行動態管理。同時匹配確定戰略儲備、企業商業儲備規模。就對外依存度較高的重要農產品,應逐步建立起合理的進口調節機制,定期監測發布相關生產、流通、進出口、消費、庫存信息,引導和穩定國際市場預期。二是加快建設完整、持續、可靠的全球化糧食信息檢測與預警體系,跟蹤和評估主要糧食生產及出口國農業政策、氣候變化、貨幣匯率走勢、國際游資動向等,為國家糧食供給宏觀調控提供支撐。三是聚焦補齊短板,繼續推動糧食應急保障體系建設。提升檢測預警體系精準性和儲備結構的合理性,加強加工轉化能力和消費者可及性,提升應急供給主體協同性。增強憂患意識,加強糧食安全領域風險防范,提前做好應對準備。

致謝:感謝中國農業大學經濟管理學院薛莉副教授對本文多方面的支持與幫助!