高質量發展視角下四川省職業教育政策量化評價研究
——基于PMC 指數模型構建

■馬子椰

現階段，我國經濟發展已由高速增長轉向高質量發展階段，經濟高質量發展既需要科研創新人才，也需要技術技能人才。作為與經濟發展、產業結構聯系最為緊密的教育類型，職業教育需要重視復合的專業型技術技能人才的培養，積極提高其知識素質和能力結構的綜合性與貫通性。 為此，國家頒布了多項政策，提出要推動職業教育高質量發展，培養更多的高素質技術技能人才，為全面建設社會主義現代化國家提供有力人才和技能支撐。 2022年5 月，新修訂的《中華人民共和國職業教育法》首次以立法形式明確了職業教育作為“類型教育”的定位，并強調職業教育和普通教育具有同等重要的地位。此次職業教育法的大修表明了當下職業教育改革和發展的迫切需求，同時，也為地方職業教育相關規定的出臺提供了合法依據和科學指導。早在2021 年10 月12 日，國務院印發的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》就強調要“加快修訂職業教育法，地方結合實際制定修訂有關地方性法規”。 2021 年10 月29 日，四川省正式啟動職業教育地方立法研究項目工作，探討《四川省職業教育條例》起草工作方案。 這是四川省首次將職業教育的地位提升到地方立法層面，為推動職業教育高質量發展，培養高素質技能人才提供了法治保障。 對四川省已有職業教育政策的量化評價則是推動四川省職業教育高質量發展的核心和重點，本研究主要運用PMC 指數模型對四川省已經出臺的相關職業教育政策進行量化評價，指出當前政策制定的不足之處并提出相應的優化措施，為后來的政策改進與高質量發展提供依據。

一、研究綜述

（一）職業教育研究

近年來， 職業教育是學術界研究的熱點問題，學者們的研究主要聚焦在以下五個方面。一是現代職業教育體系優化問題，如精準扶貧、農村職業教育問題和民族地區職業教育發展問題等，例如高岳涵等人（2022）基于系統論視角，分析民族地區職業教育系統與鄉村振興系統的內在機理，指出要通過外部扶持職業教育和內部提質培優的方式推動鄉村振興和實現鄉村可持續發展[1]；二是探討職業教育與企業發展方面的問題，如產教融合和校企合作等，例如徐平利（2021）從有效性視角出發，將校企關系分為“依附型”“名利型”和“共生共長型”，并指出“共生共長型”才是科學的校企合作方式[2]；三是如何在其他國家先進的職業教育體系中尋找可以借鑒的經驗和路徑，田野等人（2020）分析了新冠疫情背景下澳大利亞職業教育部門的相關舉措，主張從中借鑒、完善我國職業教育的治理水平、教育理念、服務能力和數字化創新能力[3]；四是關于職業教育政策演進、政策工具和評價方面的研究，祁占勇等人（2022）運用施耐德與英格拉姆的政策工具框架， 對我國職業教育教師政策進行計量和內容分析，提出要注重政策工具的多元選擇，根據特點充分發揮各類工具作用的建議[4]；五是關于職業教育的高質量發展，包括職業教育高質量水平的衡量方式和職業教育高質量發展的推進方法，如張青山（2022）基于當前時代背景，提出要利用教育數字化，從個性化、社會化、泛在化和網格化等方面賦能職業教育高質量發展[5]。

隨著我國經濟發展方式的轉變，職業教育高質量發展是當下研究的熱門話題。學者們在此基礎上進行延伸討論，例如“高質量職業教育人才培養”“高質量職業教育體系建設”“高質量職業教育政策研究”[6-8]等。 高質量職業教育發展是當前職業教育領域研究的主要趨勢。

（二）政策評價研究

政策評價，又稱“政策評估”，指的是依據一定的標準和程序，對政策的效益、效率及價值進行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進和制定新政策的依據[9]。

目前，公共政策評價的實證研究可以分為質性研究和量化研究。早期公共政策評價以質性研究為主，但存在主觀性強等弊端，難以構建科學合理的政策評價指標。政策工具理論的興起為政策評價框架構建起重要的理論視角，并在眾多領域的政策評價研究中得到了應用[10][11]。近年來，信息技術的進步推動了公共政策評價量化研究的興起， 例如王霆、劉玉（2021）運用Python 進行文本挖掘，提取2015—2020 年18 項促進農民工就業政策的高頻詞， 并構建PMC 指數模型對農民工就業政策進行量化評價[12]。

質性和量化方法研究的政策評價各有其優缺點，越來越多的學者嘗試將兩者結合起來。 豐景春等（2020）基于政策工具理論視角構建了“政策主體－政策工具－政策效力”三維分析框架，并且在政策效力維度引入了PMC 模型對政策效力進行指數化研究，進而對我國BIM 政策進行了交互分析與量化評估[13]；郭強，劉冬梅（2020）首先從政策主體、政策數量等維度對農業農村科技服務政策進行梳理，進而借助文本挖掘的方法構建PMC 指數模型對重點政策進行量化評價[14]。 目前，結合多種研究方法的綜合評估模式正逐漸成為政策評價的研究趨勢。

總的來說， 職業教育研究的相關成果十分豐富，反映了當前社會背景下，對職業教育發展的高度關注，但對于職業教育政策這一關鍵影響因素的研究略顯不足。 通過政策評價的相關文獻梳理發現，公共政策評價的實證研究理論視角豐富、研究方法多樣、評價標準科學。 PMC 指數模型既有對事實的描述，又包含對價值的關注，符合當前政策評價的主流發展趨勢，因此選取它作為政策評價的基礎模型。 基于此，本研究結合政策工具理論，選擇PMC 指數模型構建職業教育政策評價模型，對四川省已頒布的職業教育政策進行多維度評價，分析各類政策的優缺點，并提出優化建議。

二、PMC 指數模型構建

（一）研究設計

根據研究問題與研究目的，本研究過程設定如下。 首先，政策指標設定與參數識別，這是PMC 指數模型建構的核心部分，根據相關文獻和待評政策的相關特點確定評價維度和指標；其次，構建多投入產出表，即根據指標賦值的具體標準與指標得分的規則合成多投入產出表，并以此為依據進行量化處理和進一步的可視化展示； 最后，PMC 指數計算和曲面繪制，將結果可視化呈現并進行分析。

（二）研究對象分析

本研究是以四川省職業教育政策文本為研究對象，主要通過“職業教育”“職業院校”等關鍵詞在北大法寶數據庫、四川省人民政府和四川省教育廳等網站中搜索。政策文件選取的時間范圍為國家頒布《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》之前的政策文本，整理得到的職業教育政策如表1 所示。

表1 四川省職業教育政策

（三）政策指標設定與參數識別

為構建四川省職業教育政策高質量發展的指標體系，評價指標主要分為兩類，分別是特殊性指標和通用性指標。 在特殊性指標設計方面，主要根據職業教育自身特點和政策文本內容識別二級指標； 通用性指標的選取主要通過借鑒前人研究，選取已有研究中代表性與適用性較強的評價維度及其二級指標。

特殊性指標包括了衡量高質量發展的指標和體現政策特點的指標。 其中，高質量發展（X1）的指標選取參考國家頒布的《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》。這部政策首次將“職業教育高質量發展”作為文件名稱，盡管文件中并未明確提出職業教育高質量發展的內涵，不過我們可以從大綱中得到高質量發展的一些信息。本研究擬將除去總則和實施要求的剩下五章，作為衡量職業教育高質量發展的二級指標，構建的指標體系如表2 所示。

表2 職業教育高質量發展指標

除此以外，特殊性指標還包括了政策工具（X2）、政策體系（X3）和激勵措施（X4）。政策工具X2 是為達到具體政策目標而采取的方法、 手段和措施，它不僅是銜接政策主體與政策目標的管理手段，更是體現政策主體施政偏好的一套自愿組合套裝。目前在研究職業教育政策工具領域中，最常使用的政策工具分類有四種形式：豪利特和拉米什將政策工具分為自愿性工具、 混合性工具和強制性工具三類；施奈德和英格拉姆將其分為權威工具、 激勵工具、能力工具、 象征與勸解工具以及學習工具五類；麥克唐納爾和埃爾莫爾將其分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變化工具和勸告工具五類；羅斯威爾和澤格維德將其分為供給型、需求型和環境型三類。研究職業教育高質量發展注重對研究對象實施的具體影響，因此，本研究選擇施奈德和英格拉姆的分類方式，將職業教育政策工具分為五種，包括命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變化工具和勸告工具。政策體系X3 指的是政策中涉及的職業教育層次， 包括了初等職業教育、中等職業教育和高等職業教育。激勵措施X4 指的是政策中提到的激勵手段， 包括了資金支持、表彰獎勵、便利服務、提供資源和其他。

根據前人的相關研究成果[15][16]，結合四川省職業教育政策特點，通用性指標設置6 個一級變量、23 個二級變量。 6 個一級變量分別為政策性質（X5）、政策時效（X6）、政策功能（X7）、發布機構（X8）、政策對象（X9）和政策公開（X10）。 其中政策性質（X5）判斷政策是否具有預測、建議、監管、支持和引導作用；政策時效（X6）考察政策作用的時間，分為長期（5 年以上）、中期（3～5 年）、短期（1～3 年）和本年內；政策功能（X7）旨在揭示政策出臺的目的，分別有提升質量、工作規劃、特色發展和其他功能；發布機構（X8）指的是政策的發文單位，可以將四川省職業教育政策發布機構分為省政府、教育廳和其他機構；政策對象（X9）指的是政策作用群體，包括了政府部門、企業、學校、教育工作者、學生、家長和社會群體等；政策公開（X10）指的是政策是否為公開文件，因為只有是否兩種結果，因此不設置二級指標。最終得到的職業教育政策量化評價體系如表3 所示。

表3 職業教育政策量化評價指標體系

（四）多投入產出表構建

依據上文得到的10 個一級指標和40 個二級指標構建多投入產出表， 用于一級指標的合成，見表4。 其中，X10 沒有二級指標，因此得到的多投入產出表只包含了9 個一級指標和40 個二級指標。

表4 多投入產出表

（五）PMC 指數計算和曲面繪制

PMC 指數計算分為四個步驟，首先，將一級指標和二級指標放入多投入產出表中；其次，根據公式（1）和（2）對二級指標進行賦值；再次，根據公式（3）計算一級變量的值；最后，根據公式（4）計算PMC 指數，并根據政策PMC 得分評價標準進行評級。

式（3）中t 為一級變量，j 為二級變量，n 為二級變量個數。

選取的一級指標共十個，參考相關學者的評分標準， 將PMC 指數得分取值規定在0～10 之間，劃分PMC 指數得分等級，如表5 所示。

表5 政策PMC 得分評價[16]

PMC 曲面是對PMC 指數的可視化處理，PMC矩陣是PMC 曲面繪制的基礎。 本研究共有10 個一級變量，其中，各項政策在X10 上得分均為1。 考慮到矩陣對稱性， 遂剔除X10，PMC 矩陣構建方式如式（5）所示。

三、實證分析

（一）PMC 指數計算結果分析

根據四川省職業教育政策PMC 指數評價模型，計算每項政策的PMC 指數，結果如表6 所示。

表6 每項政策的各指標PMC 指數得分

根據計算結果，可以看出四川省職業教育政策的PMC 指數最高為7.45， 最低為5.21， 均值為6.37，政策發布質量較為穩定，所有政策樣本按照PMC 指數從高到低排名為：P2>P9>P1>P8>P7>P4>P5=P3>P6。

按照表5 的標準將政策劃分等級后發現，四川省職業教育政策樣本都處于可接受到良好之間，其中可接受政策有4 項，良好政策有5 項，這說明四川省職業教育政策的質量尚可，但還存在較大優化空間。

從各一級指標均值來看，四川省職業教育政策在X2 和X9 這兩個指標上得分較高， 在X6、X7 和X8 這三個指標上得分較低，這表明四川省職業教育政策注重政策工具的均衡使用，政策適用對象廣泛，但政策時效較短，政策功能不夠豐富，沒有很好地調動各個機構的積極性。

從每項政策來看，政策P1 和P9 總體表現良好，但發布機構都較為單一；政策P2 得分最高，政策制定較為完善，但還可以進一步豐富激勵措施，政策P4 也是如此；政策P3、P5 和P6 總體表現都一般，在政策工具、政策對象或政策體系方面顯得比較單一，明顯低于平均水平；政策P7 和P8 表現良好，但還可以優化完善和豐富政策對象選擇。

（二）PMC 曲面分析

將四項可接受政策按順序分別繪制PMC 曲面圖，分別如圖1、圖2、圖3 和圖4 所示。 通過曲面分析可以發現，4 項政策在X3，X7 和X8 三個一級指標上得分較低，而在X1 上的得分均低于均值，這表明對高質量發展的關注度不夠是該政策樣本存在的普遍問題。

圖1 P3 的PMC 曲面圖

圖2 P4 的PMC 曲面圖

圖3 P5 的PMC 曲面圖

圖4 P6 的PMC 曲面圖

此外，P3 在X2、X3 和X9 上均未達到均值，其中，X3 僅有均值的一半。 P3 為《關于深入推進職業教育集團化辦學的指導意見》，該政策注重討論集團化辦學，注重中等職業教育發展，因此該政策涉及的職業教育體系不完善，政策工具和政策對象較為單一。

P4 是《四川省教育廳關于深化職業教育教學改革全面提高人才培養質量的實施意見》，在X2 和X9 上得分較高，說明該政策的政策工具和政策對象比較全面，但在X4、X5、X7 和X8 上均未達到均值，由于該政策注重從教學改革和人才培養方面提高質量，因此存在激勵措施、政策性質和發布機構比較單一的問題。

P5 是 《四川省教育廳關于推進職普協調發展全面提高職業教育辦學水平和質量的實施意見》，在X2、X5、X8 和X9 上的得分較低， 單方面注重提高職業教育辦學水平質量，政策工具、政策性質、發布機構和政策對象比較單一。

P6 是 《浙江省—四川省職業教育東西協作行動計劃實施方案（2016—2020 年）》，是得分最低的一項政策， 在X2、X3、X4、X5 和X8 上得分都比較低，在X9 上得分較高。 此政策年限較長，政策對象全面，但是涉及的具體內容不夠深入，政策工具、激勵措施、政策性質和發布機構都比較單一。

四、結果與建議

（一）政策評價結果

實證研究結果顯示，四川省職業教育政策質量總體良好。 一方面，四川省省級層面發布的九項政策的PMC 指數均值為6.37，處于良好等級（6～7.9）區間；另一方面，九項政策樣本的PMC 指數最小值為5.21， 仍處于可接受 （4～5.9） 區間， 最大值為7.45，處于良好等級（6～7.9）區間內，表明所有政策樣本等級均在可接受等級以上。

具體各項指標得分情況如圖5 所示，四川省職業教育政策在政策工具使用和政策對象上比較全面，平均得分分別是0.89 和0.78。 其中，P2、P4、P7、P8 和P9 在政策工具使用上都得到了1.00 分，P4、P6 和P9 在政策對象上也都得到了1.00 分。這表明四川省職業教育政策比較注重靈活運用各種類型的政策工具來達成政策目標，并且能夠關注到與職業教育相關的各類對象。

圖5 各一級指標指數得分雷達圖

但四川省職業教育政策的政策功能和發布機構較為單一，政策時效較短，平均分分別為0.47、0.41 和0.25，都沒能達到總分的一半。 在政策功能方面，多數政策的功能都比較單一，涉及提升質量或者是工作規劃，對于特色發展和其他多樣化的功能涉及較少；在發布機構方面，四川省省級層面發布的九項職業教育政策中，僅有兩項政策涉及多個部門，并且大部分政策都是由省教育廳單獨發布的，其他機構的參與度不高。在高質量發展方面，四川省職業教育政策平均得分是0.62，比較一般。 已有政策主要注重職業教育自身改革以及與產業的關系，但沒有過多關注職業教育特色發展和國際化發展。

（二）政策優化建議

1.加強政策主體的互動與協作

職業教育不僅僅與學校教育相關，更是與各行各業所需的專業技能培訓、技術技能人才培養密切相關，涉及技術、資源、人才、產業等各方面的復雜系統，關乎社會經濟發展的方方面面。 因此職業教育的發展需要政府各部門協同發力，是社會各界共同治理的公共事業。但是由于公共政策系統的復雜性，加之不斷變化的社會發展形勢，只有完善的政策協同機制才能保障職業教育政策系統的穩定性與持續性，提高政策的實施效率，實現最佳的政策效果。因此，在職業教育政策的系統構建過程中，還需進一步加強政策主體之間協同作用的廣度和深度，在協調各部門利益的基礎上整合各類資源，加強部門溝通，以提升政策主體的協同度，從而實現政策的最優效果，更好地建設職業教育政策系統。

2.豐富職業教育政策功能

政策往往具有目的導向，每項政策都有其指向的目的和具體的功能，有單一功能的政策，如《四川省職業教育與繼續教育2018 年工作要點》，也有綜合性政策，如《職業教育改革實施方案》。顯然，綜合性政策的功能更加全面，影響程度更深遠。 目前四川省職業教育政策的政策功能雖然都有涉及，但每項政策的功能不夠豐富，大部分政策只涉及一項功能，對于職業教育發展的作用不夠深入。因此，在制定職業教育政策時， 還需進一步豐富政策功能，在發揮主要功能的基礎上， 還要關注各類次要功能，促進職業教育政策更好地發揮作用。

3.靈活運用各類激勵措施

根據激勵的相關理論，人的行為會受到激勵措施的影響，只有當激勵物滿足人的需求時，人才會作出相應的行動。 因此，在政策中采取各類靈活的激勵措施對于政策實現具有積極作用。當前四川省職業教育政策的激勵手段比較單一，注重用撥款等激勵方式，只在短期內有效，在長期發展中作用不大。 因此，職業教育政策應當綜合運用多種激勵措施，例如提供便利服務和資源，以及進行表彰獎勵等，從多方面激勵各主體的積極性，促進職業教育政策更好地落實。

4.推進職業教育高質量發展

高質量發展是教育活動對經濟與產業結構轉型提出新要求的回應，也是高等職業教育發展范式變革的必然要求。 《關于推動現代職業教育高質量發展的意見》中，主要是從職業教育自身改革、職業教育與產業的關系、職業教育特色發展以及職業教育國際化發展這三個方面來衡量描述職業教育的高質量發展。 四川省現有的職業教育政策中，比較關注職業教育自身改革，但對職業教育特色發展和職業教育國際化發展的關注度不夠。 因此，未來四川省職業教育政策還需因地制宜，依據地方特色產業開展專業招生，并且加強與國際的交流合作，打造具有中國特色的職業教育品牌。

五、結語

我國當前正處于制造強國建設的關鍵時期，經濟結構的重大調整和優化升級、日趨復雜的國內外環境，都對我國職業教育提出了高質量發展的必然要求。 四川省作為西部大開發的重點省份，龐大的人口基數為國家經濟發展提供了強大的人力資源。在經濟發展邁向新高度的過程中，四川省更加需要因地制宜，發揚地方特色，靈活制定各類職業教育政策，為培養高水平職業技術人才，不斷提高人才的綜合素質和能力，促進四川省職業教育高質量發展提供制度保障和科學指導。