湖北省動物防疫條例與動物檢疫管理辦法的法律沖突

李慶華，袁進松

（1.湖北省鄂州市農業綜合執法支隊 湖北鄂州 436000；2.湖北省鄂州市畜牧技術推廣站 湖北鄂州 436000）

新修訂的《動物檢疫管理辦法》（以下簡稱《辦法》）于2022 年8月22 日經農業農村部第9 次常務會議審議通過，自2022 年12 月1 日起施行，屬于農業農村部部門規章。新修訂的《湖北省動物防疫條例》（以下簡稱《條例》）由湖北省第十三屆人民代表大會常務委員會第二十七次會議，于2021 年11 月26 日修訂通過，自2022 年3 月1 日起施行，屬于湖北省地方性法規。新修訂的《中華人民共和國動物防疫法》（以下簡稱《防疫法》）對中途轉運、銷售、更換、增加動物等非法調運動物的違法行動沒有明確規定，但《條例》）和《辦法》都制定了處罰性條款，在法律適用上產生了較大分歧。

1 《條例》和《辦法》沖突條款

針對中途轉運、銷售、更換、增加動物等四種違法行為，《條例》設立了一條處罰性條款，即：《條例》第四十二條規定，貨主或者承運人中途轉運、銷售、更換、增加動物的，由縣級以上人民政府農業農村主管部門責令改正，并處5 000 元以上3 萬元以下罰款。《辦法》分別設立了處罰性條款：①因貨主或者承運人中途轉運動物導致未按照動物檢疫證明載明的目的地運輸的或未按照動物檢疫證明規定時間運達的，《辦法》第四十九條第二項和第三項規定，由縣級以上地方人民政府農業農村主管部門處一千元以上三千元以下罰款；情節嚴重的，處三千元以上三萬元以下罰款。②因貨主或者承運人中途銷售動物導致實際運輸的數量少于動物檢疫證明載明數量的，《辦法》第四十九條第四項規定，由縣級以上地方人民政府農業農村主管部門處一千元以上三千元以下罰款；情節嚴重的，處三千元以上三萬元以下罰款。③因貨主或者承運人中途更換動物導致動物種類、畜禽標識號與動物檢疫證明不符或中途增加動物導致實際運輸的數量超出動物檢疫證明載明數量的，《辦法》第四十二條第一項和第二項規定按照依法應當檢疫而未經檢疫處理處罰。

2 在法律適用上出現了較大爭議

觀點一：適用《條例》處罰。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條規定，人民法院審理行政案件，地方性法規是依據，規章只是參照。因此，地方性法規的效力高于部門規章。故應適用《條例》第四十二條規定進行處罰。

觀點二：逐級上報，提請裁決。依據新《中華人民共和國立法法》第一百零六條第二項規定，地方性法規與部門規章之間，對同一事項的規定不一致不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。故應逐級上報，提請裁決。

觀點三：按照罰款數額高的規定處罰。依據《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十九條“……同一個違法行為違反多個法律規范應當給予罰款處罰的，按照罰款數額高的規定處罰”規定，應在《條例》和《辦法》中擇一從重，按照罰款數額高的規定處罰。

觀點四：按照罰款數額低的規定處罰。依據有利于相當人原則，避免行政爭議，應在《條例》和《辦法》中選擇罰款數額低的規定處罰。

觀點五：適用《辦法》進行處罰。遵循行政處罰公正、公開的原則，這四種違法行為處罰需要全國統一規定，才能體現公正原則。因此，應適用《辦法》有關規定進行處罰。

3 觀點分析

觀點一：《條例》屬于湖北省地方性法規，《辦法》屬于農業農村部部門規章。根據立法主體的權力位階，并不能比出高低大小，因為湖北省人大和農業農村部分屬不同的權力體系，根本沒有可比性。也就是說，在一個省的范圍內，法律位階是有高低之分的，而省以外范圍的法律位階則很難進行比較。因為中國的行政權力劃分是“條塊分割”。所謂“條塊分割”，就比如農業農村部和一個省是分割的，它們的規范位階比不出高低之分，因為條塊之間沒有關系。總之，部門規章和省級地方性法規可以視同同一位階。因此，地方性法規的效力高于部門規章的論斷是錯誤的，據此認為該案適用《條例》處罰的觀點也是錯誤的。

觀點二：《中華人民共和國立法法》第一百零六條第二項的規定，是應當在運用上位法優先于下位法、特別法優于一般法、從舊兼從輕等三大基本規則和各類正式解釋、司法解釋、行政解釋后，仍然不能確定如何適用時，才啟動本條沖突解決機制。

觀點三：《行政處罰法》第二十九條完善了“一事不再罰”原則，對相對人的同一個違法行為，不同法律法規均規定了罰款的行政處罰，應當按照“重吸輕”的方式來解決競合問題。擇一重處原則，是刑法理論“想象競合犯”的處理原則，該條規定僅適用于想象競合情形。《條例》第四十二條和《辦法》第四十二條第二項存在相互包容和交叉關系，出現了該案違法行為的構成要件形式上符合不同法條規定的情形，屬于法定競合，不屬于想象競合情形。因此，在《條例》和《辦法》中擇一從重處罰是錯誤的。

觀點四：有利于相對人原則是指由于行政相對人與行政機關地位、身份的懸殊，行政立法等向相對人傾斜。不能簡單地將“有利于相對人原則”理解為“遇到爭議問題，怎么對相對人有利就怎么辦”。選擇更有利于相對人的處罰數額低的進行處罰，確實能避免大多數行政復議和行政訴訟。但這種避重就輕的行為，對法律規范適用的隨意性，極大地損害了法律的嚴肅性和權威性，破壞了行政處罰的公正性原則，也不能有效維護公共利益和社會秩序。因此，該案不能簡單地按照罰款數額低的規定處罰。

觀點五：筆者贊同適用《辦法》進行處罰。理由如下：①最高人民法院印發《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》（法〔2004〕96 號），以下簡稱《紀要》）。《紀要》第二條第三款規定，地方性法規與部門規章沖突的選擇適用，獲授權的規定優先適用。《防疫法》共有五處授權制定實施性規定：《防疫法》第二十六條第一款授權國務院農業農村主管部門制定動物防疫條件具體辦法；第三十條第五款授權省、自治區、直轄市制定飼養犬只防疫管理的具體辦法；第五十二條第三款授權國務院農業農村主管部門制定動物運輸具體辦法；第六十六條第二條授權國務院農業農村主管部門制定官方獸醫的具體辦法；第六十六條第二條授權海關總署會同國務院農業農村主管部門制定海關的官方獸醫的具體辦法。由此可見，除飼養犬只防疫管理外，其他都是授權國務院農業農村主管部門制定實施性規定。2022 年8 月22 日，農業農村部第9 次常務會議審議通過了《執業獸醫和鄉村獸醫管理辦法》《動物檢疫管理辦法》《動物防疫條件審查辦法》等三個部門規章。《辦法》屬于《防疫法》授權作出的實施性規定。②參照《最高人民法院統一法律適用工作實施辦法》（法〔2021〕289 號）“類案同判”檢索制度，規范運輸動物行為不屬于地方性事務，需要全國統一規定。打擊中途轉運、銷售、更換、增加動物等違法行為應在全國統一處罰尺度，做到“類案同處"，充分體現行政處罰公正原則。

4 結論

針對中途轉運、銷售、更換、增加動物等非法調運動物的違法行動適用《辦法》進行處罰。①因貨主或者承運人中途轉運動物導致未按照動物檢疫證明載明的目的地運輸的或未按照動物檢疫證明規定時間運達的，按照《辦法》第四十九條第二項和第三項處罰。②因貨主或者承運人中途銷售動物導致實際運輸的數量少于動物檢疫證明載明數量的，按照《辦法》第四十九條第四項規定處罰。③因貨主或者承運人中途更換動物導致動物種類、畜禽標識號與動物檢疫證明不符或中途增加動物導致實際運輸的數量超出動物檢疫證明載明數量的，按照《辦法》第四十二條第一項和第二項轉《防疫法》第一百條規定處罰。■