如何理解國資監(jiān)管體制要以管資本為主

鄭東華

黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”以后，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》相繼出臺，國務(wù)院國資委也印發(fā)了以管資本為主轉(zhuǎn)變監(jiān)管職能的方案及實施意見。如何理解國資監(jiān)管體制要以管資本為主？這涉及國資監(jiān)管如何加強和優(yōu)化等方向性問題。鑒于實踐中對“以管資本為主”仍有一些不清晰的認(rèn)識，本文結(jié)合完善國資監(jiān)管體制、做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)作一些探討。

以管資本為主需要把握好資本、資產(chǎn)和企業(yè)的辯證關(guān)系

（一）資本是自然屬性和社會屬性的有機統(tǒng)一

資本是具有“聚合”功能的生產(chǎn)要素，最初表現(xiàn)為一定數(shù)量的貨幣，在資本循環(huán)過程中依次表現(xiàn)為貨幣資本、生產(chǎn)資本和商品資本，即轉(zhuǎn)化為勞動力和生產(chǎn)資料。馬克思曾經(jīng)把資本生產(chǎn)作為資本主義的特有現(xiàn)象，但社會主義國家建立后，列寧等人作過深入探

索，逐漸認(rèn)識到在農(nóng)民占多數(shù)的生產(chǎn)力相對落后的國家建設(shè)社會主義，必須要重視和發(fā)展商品生產(chǎn)。改革開放以后，我們黨破除所有制問題上的傳統(tǒng)觀念束縛，認(rèn)為資本作為重要生產(chǎn)要素，是市場配置資源的工具，是發(fā)展經(jīng)濟的方式和手段，社會主義國家也可以利用各類資本推動經(jīng)濟社會發(fā)展，進一步深化了對資本作為生產(chǎn)要素的自然屬性的認(rèn)識。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國有資本反映的是國家代表全體勞動者對國有單位勞動者創(chuàng)造的剩余價值的部分占有關(guān)系，集體資本反映的是勞動者集體對集體單位勞動者創(chuàng)造的剩余價值的部分占有關(guān)系。國家和集體占有的部分剩余價值最終又通過轉(zhuǎn)移支付等方式回歸勞動者，平抑收入差距、推進共同富裕。

從資本的本質(zhì)和內(nèi)涵上理解“以管資本為主”，就是要增強資本權(quán)益意識、價值創(chuàng)造意識、收益分配意識，增強國有資本服務(wù)國家戰(zhàn)略的功能。

（二）資本、資產(chǎn)和企業(yè)不可人為地割裂開來

從會計角度看，資產(chǎn)包括所有者權(quán)益和負債，而所有者權(quán)益包括所有者投入的資本、其他綜合收益以及留存收益等，說明資本只是資產(chǎn)的一部分，除非股東增資，股東的資本量一般不會發(fā)生變化。但資產(chǎn)量則不同，因為資產(chǎn)會隨著收益和債務(wù)的變化而變化。企業(yè)是資本或資產(chǎn)的組織形式。資本所有者采取什么樣的資本或資產(chǎn)組織形式，往往是根據(jù)企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模、市場競爭程度等因素，在綜合平衡經(jīng)營風(fēng)險和收益后作出選擇。人為拆分資本、資產(chǎn)和企業(yè)的關(guān)系是違反企業(yè)發(fā)展規(guī)律的。在資本運動中，不僅權(quán)益資本在運動，債務(wù)資本也作為職能資本參與運動；不僅原有資本在運動，在擴大再生產(chǎn)條件下，剩余價值中除了用于消費之外的追加資本也在運動。從這個意義上說，資本運動就是資產(chǎn)運動。為了提高資本或者資產(chǎn)運動的效率、平衡資本收益與經(jīng)營風(fēng)險，就必須采取恰當(dāng)?shù)馁Y本組織形式——企業(yè)。如果人為地把資本與資產(chǎn)拆開，就沒有看到現(xiàn)代企業(yè)中權(quán)益資本和債務(wù)資本的密切關(guān)系，從而把企業(yè)發(fā)展局限在僅僅依靠權(quán)益資本；就沒有看到剩余價值轉(zhuǎn)化為追加資本，從而把企業(yè)發(fā)展僅僅局限在簡單再生產(chǎn)。如果人為地把資本、資產(chǎn)與企業(yè)分開，就沒有看到資本、資產(chǎn)運動效率的提高有賴于資本組織形式的改革完善，就會削弱企業(yè)活力。

以管資本為主就要對國資監(jiān)管體制作出根本性改變

（一）隨著中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度普遍建立，出資人管企業(yè)的條件發(fā)生變化

在計劃經(jīng)濟時期，管企業(yè)嚴(yán)格來說是政府行為，政府直接管理國有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營和人事安排；在社會主義市場經(jīng)濟時期，履行公共管理職能的政府部門負責(zé)全部企業(yè)涉及的工商、稅務(wù)、環(huán)保等事務(wù)管理，也可以看作在某些領(lǐng)域“管企業(yè)”。在全民所有制工業(yè)企業(yè)中，出資人管企業(yè)與管資本、管資產(chǎn)大體是一致的，因為所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)并未分離，企業(yè)法人權(quán)益還沒有從所有者權(quán)益中分離出來，也沒有其他的投資主體。管資本、管資產(chǎn)則是出資人行使股東（所有者）權(quán)益的行為，即出資人按照產(chǎn)權(quán)關(guān)系行使參與企業(yè)重大決策、選擇經(jīng)營管理者、享有資本收益等股東權(quán)益，并以認(rèn)繳的出資額為限對債權(quán)人承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。當(dāng)出資人不止一個時，其中一個出資人例如大股東管企業(yè)就侵犯了公司法賦予其他出資人的權(quán)益，除非得到其他出資人的授權(quán)。國有全資公司也是如此，不同的國有股東是不同的法人實體和利益主體。即使是在國有獨資公司中，出資人直接管理企業(yè)也不具備條件，《公司法》規(guī)定了委托人與代理人的權(quán)責(zé)，明確了出資人與企業(yè)法人之間的界限。同時，由于現(xiàn)代企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模越來越大，生產(chǎn)經(jīng)營變得越來越復(fù)雜，經(jīng)營管理成為專業(yè)性極強的工作，國有獨資公司的出資人也無法直接管理企業(yè)。在這種情況下，無論是履行出資人職責(zé)的企業(yè)國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，還是政府部門，如果直接插手企業(yè)日常經(jīng)營事務(wù)，就會模糊政府、出資人與企業(yè)法人的權(quán)責(zé)邊界，打破與代理人的“契約”，導(dǎo)致企業(yè)法人權(quán)益不完整、市場主體地位不落實、國有資產(chǎn)保值增值責(zé)任不清晰。

（二）國資監(jiān)管機構(gòu)刀刃向內(nèi)，以管資本為主進行自我革命

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管”。2015年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》對以管資本為主推進國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變作出部署，要求國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護資本安全，以管資本為主轉(zhuǎn)變國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)職能、改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制、推動國有資本合理流動優(yōu)化配置、推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。

2019年，國務(wù)院國資委印發(fā)了《國務(wù)院國資委關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》，系統(tǒng)闡述了以管資本為主完善國資監(jiān)管體制的方案。針對國有資產(chǎn)監(jiān)管越位、缺位、錯位等問題，提出“四個轉(zhuǎn)向”：轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，從對企業(yè)的直接管理轉(zhuǎn)向更加強調(diào)基于出資關(guān)系的監(jiān)管；調(diào)整監(jiān)管重點，從關(guān)注企業(yè)個體發(fā)展轉(zhuǎn)向更加注重國有資本整體功能；改進監(jiān)管方式，從習(xí)慣于行政化管理轉(zhuǎn)向更多運用市場化法治化手段；優(yōu)化監(jiān)管導(dǎo)向，從關(guān)注規(guī)模速度轉(zhuǎn)向更加注重提升質(zhì)量效益。同時，充實完善管資本的內(nèi)容，提出“五個聚焦”：聚焦優(yōu)化國有資本配置，管好資本布局；聚焦增強國有企業(yè)活力，管好資本運作；聚焦提高國有資本回報，管好資本收益；聚焦防止國有資產(chǎn)流失，管好資本安全；聚焦加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，管好國有企業(yè)黨的建設(shè)。還提出了實行清單管理、通過法人治理結(jié)構(gòu)履職、分類授權(quán)放權(quán)、加強事中事后監(jiān)管等優(yōu)化管資本的具體方式和手段。經(jīng)過深入實踐，特別是通過實施國企改革三年行動，以管資本為主的國資監(jiān)管體制更加成熟定型。

以管資本為主必須尊重和維護出資人及企業(yè)法人權(quán)益

（一）以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，應(yīng)充分落實出資人權(quán)益和企業(yè)法人權(quán)益

“以管資本為主”提出后，由于相關(guān)各方對于“管資本”涵義的不同理解，實踐中出現(xiàn)了一些新的困惑和“九龍治水”現(xiàn)象。在一定程度上，企業(yè)又開始應(yīng)對多頭管理、多元目標(biāo)問題，保值增值的責(zé)任反而顯得淡化了。從深化改革的方向看，當(dāng)前重要的是切實維護所有者權(quán)益，維護企業(yè)作為經(jīng)營主體依法享有的各項權(quán)利，正確處理好政府、市場與企業(yè)的關(guān)系。履行公共管理職能的政府部門除依法履行好行政監(jiān)管職能外，應(yīng)減少以至消除對企業(yè)所有者權(quán)益和企業(yè)經(jīng)營行為的干預(yù)，使中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度更加健全，使國有企業(yè)成為所有者權(quán)益和法人權(quán)益完整的真正的經(jīng)營主體。

（二）應(yīng)當(dāng)突出發(fā)展這個第一要務(wù)，加快完善“國企敢干”的制度環(huán)境

經(jīng)過多年改革，國有企業(yè)總體上已經(jīng)脫胎換骨，成為現(xiàn)代新型國有企業(yè)。在基礎(chǔ)已經(jīng)打好、使命任務(wù)重大的情況下，今后應(yīng)當(dāng)更加突出發(fā)展這個第一要務(wù)，在發(fā)展中發(fā)現(xiàn)不適應(yīng)、不完善之處繼續(xù)深化改革。國有企業(yè)要發(fā)展，就必須激發(fā)人的活力；國企敢干，關(guān)鍵是人要敢干，特別是企業(yè)家作為企業(yè)的帶頭人要敢干。應(yīng)當(dāng)加快完善“國企敢干”的制度環(huán)境，如果國企不敢干，那就要反思為什么不敢干，再有針對性地解決制約敢干的問題。

以管資本為主應(yīng)當(dāng)加快構(gòu)建集中統(tǒng)一監(jiān)管的大監(jiān)管格局

（一）政企不分、政資不分是一個歷史遺留問題

1992年黨的十四大就已提出“實行政企分開，落實企業(yè)自主權(quán)”，之后國有企業(yè)改革的實踐已經(jīng)反復(fù)證明“政企分開”的原則是正確的。當(dāng)前，全國省級層面經(jīng)營性國有資產(chǎn)由企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)集中統(tǒng)一監(jiān)管的任務(wù)基本完成，但在有些層面，部分行政部門同時履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)、政企不分的歷史遺留問題尚未徹底解決。從理論層面看，實行經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，實質(zhì)上是提高資本的集中度，使出資人能夠快速地集中和整合相關(guān)產(chǎn)業(yè)資本，在全國甚至全球范圍內(nèi)優(yōu)化配置，組建和培育大型產(chǎn)業(yè)集團，打破某些產(chǎn)業(yè)小、散、亂、弱的分布格局。

（二）經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管是大勢所趨

國有資本、國有資產(chǎn)發(fā)展壯大與市場發(fā)育程度、企業(yè)國有資產(chǎn)管理體制完善程度都密切相關(guān)。市場是商品交換關(guān)系的總和，商品交換表現(xiàn)為供需關(guān)系，供需關(guān)系從低級到高級演變的過程就是市場發(fā)育程度越來越高的過程。隨著供給側(cè)和需求側(cè)結(jié)構(gòu)變化及其相互關(guān)系水平的提高，市場發(fā)育程度就會越來越高，從產(chǎn)品市場到要素市場越來越發(fā)達，企業(yè)發(fā)展的空間也就越來越大。從這個角度反觀國有企業(yè)發(fā)展和國有資產(chǎn)監(jiān)管會發(fā)現(xiàn)，一開始政企不分狀態(tài)下可以辦到的事情，到了供需關(guān)系升級、國有企業(yè)三年脫困目標(biāo)基本實現(xiàn)后，就必須建立更加專業(yè)的專職機構(gòu)來履行企業(yè)國有資產(chǎn)出資人職責(zé)了。各級企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的建立，是國有企業(yè)改革進程中的一個里程碑。“國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰”“國有企業(yè)搞不好”的質(zhì)疑聲隨著國企改革的成功實踐漸漸消失。當(dāng)前，專業(yè)化、體系化、法治化的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制更加成熟定型，中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度不斷完善，我們應(yīng)當(dāng)抓住機遇、乘勢前行，與加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場相輔相成，加快構(gòu)建經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的大監(jiān)管格局。

以管資本為主的根本目的是做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)

（一）增強核心功能，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整

在推動實施經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管的同時，從整體上運作配置國有資本、優(yōu)化調(diào)整國有經(jīng)濟布局結(jié)構(gòu)十分必要。

在歷史上，“分級監(jiān)管”有利于落實各級政府所屬企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)，有利于培育發(fā)展各省市等地方國有企業(yè)，保障地方經(jīng)濟利益。但隨著企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模越來越大、經(jīng)營范圍越來越廣、國內(nèi)市場越來越飽和，國有資本在中央和地方重復(fù)布局、重復(fù)建設(shè)、同質(zhì)化競爭、產(chǎn)能過剩的問題越來越突出，造成了國有資本、國有資產(chǎn)的浪費。而在服務(wù)于國家戰(zhàn)略的核心功能領(lǐng)域，雖然近年來發(fā)展速度很快，但國有資本的集中度遠遠不夠。另外，由于缺乏整體上的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，從全國國有企業(yè)來看，產(chǎn)業(yè)分布領(lǐng)域就顯得較為寬泛，在中央企業(yè)和部分地方國有企業(yè)大力開展專業(yè)化整合的同時，國有資本在部分地方特別是地市、縣的配置卻大多分布于產(chǎn)業(yè)鏈價值鏈低端，小、散、弱問題突出，不利于有限的國有資本從整體上高效運作并向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等核心功能集中，也不利于與民營企業(yè)形成優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)格局。進一步深化國資國企改革，要在照顧地方經(jīng)濟利益的前提下，通過央地聯(lián)合重組、股權(quán)合作、無償劃轉(zhuǎn)等方式，條件成熟的地方可以采取省級監(jiān)管向下延伸、全省集中統(tǒng)一監(jiān)管方式，下大力氣解決國有資本重復(fù)布局、同質(zhì)化競爭和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。

（二）提高核心競爭力，加快做強做優(yōu)做大國有企業(yè)

企業(yè)競爭力是企業(yè)基于價值生產(chǎn)（創(chuàng)造）和價值流通（實現(xiàn)）形成的對其他企業(yè)的比較優(yōu)勢。提高企業(yè)核心競爭力需要在技術(shù)、人才、產(chǎn)品、品牌等方面下功夫。在激烈的競爭大潮中，那些治理穩(wěn)健的企業(yè)，往往是經(jīng)營發(fā)展的“常青樹”，那些治理結(jié)構(gòu)不健全或治理機制運作不順暢的企業(yè)，往往是抗風(fēng)險能力最弱的。因此，現(xiàn)代大型企業(yè)必須要有相配套的現(xiàn)代公司治理，這是企業(yè)核心競爭力的“地基”。做強做優(yōu)做大國有企業(yè)，提高核心競爭力，不但要重視技術(shù)、人才、產(chǎn)品、品牌等，還必須筑牢現(xiàn)代公司治理基礎(chǔ)。