執(zhí)法全過程記錄制度在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”實踐中的應用研究

周志歡

無錫市政務服務中心，江蘇 無錫 214000

一、“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”的內涵與特點

行政審批制度改革一直以來都是我國行政體制改革的核心議題，是轉變政府職能、提升治理效率、優(yōu)化法治營商環(huán)境、推進依法行政等眾多改革事項的連接點。習近平總書記指出“沒有信息化，就沒有現(xiàn)代化”。深化行政審批制度改革，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，離不開信息化思維和技術手段。將“互聯(lián)網(wǎng)+”引入到行政審批工作中，其核心是審批機關借助于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算等新一代信息技術，充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在信息資源配置中的集成作用，升級和改造現(xiàn)有的行政審批工作模式，提高審批效率，規(guī)范審批流程，從而建立起透明、高效、法治的服務型政府［1］。相比傳統(tǒng)的行政審批工作，“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”具有以下特點：

（一）審批信息高度整合，信息共享更加便捷

傳統(tǒng)的行政審批工作中，不同部門之間、上級部門與下級部門之間審批信息的分割造成了大量重復勞動，制約了服務效率和質量的提升。“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”在線錄入審批主體信息、流程信息、結果信息，通過政務服務平臺匯入大數(shù)據(jù)中心，形成統(tǒng)一的數(shù)據(jù)信息庫與電子證照庫，實現(xiàn)了審批數(shù)據(jù)共享利用，為減少證明材料打下了基礎。

（二）審批體系高度一體化，“不見面”服務更加便利

“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”工作的開展，以建設一體化的政務服務平臺為先導。《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》（以下簡稱《在線政務若干規(guī)定》）要求：國家加快建設全國一體化在線政務服務平臺，推進各地區(qū)、各部門政務服務平臺規(guī)范化、標準化、集約化建設和互聯(lián)互通，推動實現(xiàn)政務服務事項全國標準統(tǒng)一、全流程網(wǎng)上辦理①《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》第二條。。一體化政務服務平臺將原分散在各個層級、各個職能部門的行政審批事項集成到一個工作系統(tǒng)，為辦事企業(yè)、群眾營造了一個事項齊全、流程統(tǒng)一、標準統(tǒng)一的網(wǎng)上審批大廳，使絕大多數(shù)行政審批事項都能實現(xiàn)網(wǎng)上申請、線上流轉、便捷辦理。

（三）審批流程高度規(guī)范，強化行政審批責任與監(jiān)督

“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”以權力清單和責任清單為基礎，針對每一事項將材料提交規(guī)范、審批流程規(guī)范、審批時限規(guī)范依照法律法規(guī)進行固化，使行政審批工作全流程形成了完整閉環(huán)。線上審批工作與全過程記錄相結合，每個環(huán)節(jié)都“有跡可查”，杜絕了暗箱操作和不作為、亂作為［2］。依托“一網(wǎng)通辦”政務服務平臺建立電子監(jiān)察系統(tǒng)，創(chuàng)新督查方式，實行審批限時辦結、超期預警、超時問責，督促審批工作人員依法行政、盡職盡責。

二、“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”中執(zhí)法全過程記錄制度的落實與重要作用

行政執(zhí)法全過程記錄制度，是行政執(zhí)法“三項制度”②行政執(zhí)法“三項制度”為：行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。的重要內容。2019 年1 月，國務院辦公廳印發(fā)了《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），將執(zhí)法全過程記錄定義為行政執(zhí)法機關“通過文字、音像等記錄形式，對行政執(zhí)法的啟動、調查取證、審核決定、送達執(zhí)行等全部過程進行記錄，并全面系統(tǒng)歸檔保存，做到執(zhí)法全過程留痕和可回溯管理”。①《關于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發(fā)〔2018〕118 號）。同時，《指導意見》以明確具體的工作要求，形成了規(guī)范性與操作性兼顧的行動指南。通過對《指導意見》的貫徹落實，推動執(zhí)法全過程記錄制度在全國各地、各部門的全面推行。

在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”工作中，執(zhí)法全過程記錄手段的綜合應用具有重要意義。

（一）以記錄信息的共享利用助力“減證便民”與“不見面審批”，促進在線政務服務便捷高效

辦理行政審批事項時，對申請人提供申請材料，以線上錄入為主、線下掃描錄入為輔的方式錄入政務服務平臺；審批過程信息和結果信息依托政務服務平臺自動存儲歸集，形成電子文件、電子證照。各類電子數(shù)據(jù)、文件、證照依托大數(shù)據(jù)、云計算等技術手段，開展共享利用，實現(xiàn)部分申報材料的免提交。

（二）以真實可靠的音像記錄、電子數(shù)據(jù)監(jiān)督行政許可活動全貌，促進行政審批工作合法合規(guī)

線上依托政務服務平臺督查在線辦理行政審批的全過程，對違規(guī)操作提前預警、及時干預，杜絕了暗箱操作和權力尋租，使審批工作規(guī)范運行。線下在政務服務大廳通過監(jiān)控設備實時監(jiān)督記錄業(yè)務辦理情況，督促審批工作人員行為得體、用語規(guī)范。在政務服務大廳以外進行現(xiàn)場踏勘、檢查核查等執(zhí)法活動的，使用照相機、攝像機或執(zhí)法記錄儀進行音像資料記錄，如實反映檢查活動全過程，確保執(zhí)法公正文明。通過全過程記錄監(jiān)督，亦有助于發(fā)現(xiàn)“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”工作中存在的薄弱環(huán)節(jié)，及時改進行政審批工作。

（三）以嚴謹準確的電子數(shù)據(jù)記錄形成電子行政許可案卷，促進許可案卷管理規(guī)范有序

《在線政務若干規(guī)定》明確要求“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規(guī)范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交”②《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》第十二條。。在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”流程中即時記錄行政許可辦理原數(shù)據(jù)、收集電子行政許可材料，并按照事先確定的規(guī)范化格式進行立卷歸檔，形成電子行政許可案卷。與傳統(tǒng)紙質案卷相比，電子案卷內容一致、效力同等、共享便利、安全可靠，帶動案卷管理工作進入“互聯(lián)網(wǎng)+”時代。

（四）以記錄數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析為政府部門決策提供重要參考，促進重大行政決策科學合法

政務服務管理平臺自動記錄每一次行政審批的申請、受理、審核、發(fā)證全過程辦理信息，自動歸集至城市大數(shù)據(jù)中心，形成規(guī)模龐大、分類有序的數(shù)據(jù)云。依托云計算技術開展數(shù)據(jù)分析，關注服務辦理熱點，查找審批工作堵點，定位輿情應對重點，為政府部門持續(xù)改進工作方法和工作手段、研究作出重大行政決策提供了翔實的數(shù)據(jù)支撐，從而有力提升了依法行政工作水平［3］。

三、“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”中全過程記錄存在的疑難問題與對策思考

（一）如何促進不同審批事項的全過程記錄規(guī)范統(tǒng)一

在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”工作實踐中，仍然存在著不同業(yè)務條線的審批事項在不同的業(yè)務辦理平臺分別進行辦理，同時各個業(yè)務條線在長期的審批工作實踐中形成了較為固定的工作傳統(tǒng)和工作模式，對執(zhí)法全過程記錄工作的細節(jié)要求各不相同，造成全過程記錄的信息格式有差異、記錄數(shù)據(jù)不共享或不兼容、記錄標準不統(tǒng)一，難以形成統(tǒng)一規(guī)范。

筆者建議：一是統(tǒng)一審批事項的辦理平臺。將絕大多數(shù)的行政審批事項整合到一體化在線政務服務平臺辦理，規(guī)范數(shù)據(jù)收集內容、電子文件格式、立卷歸檔要求。尚未整合至一體化平臺辦理的，其辦理平臺應與一體化平臺實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接。最終目標是構建線上行政審批的綜合服務“旗艦店”，實現(xiàn)線上辦事“只進一扇門”。二是統(tǒng)一制定執(zhí)法全過程記錄工作規(guī)范。細化全過程記錄的記錄場景、記錄內容、記錄重點、記錄要求、保存方法，形成統(tǒng)一的全過程記錄工作模式。三是統(tǒng)一行政執(zhí)法案卷管理。執(zhí)法案卷是執(zhí)法全過程記錄的直接成果，通過嚴格要求執(zhí)法案卷的材料收集和立卷歸檔，倒逼提升全過程記錄工作規(guī)范化水平。四是統(tǒng)一行政執(zhí)法文書。結合業(yè)務條線審批工作實際，制定本條線統(tǒng)一適用的行政執(zhí)法文書格式文本，提升執(zhí)法文字記錄規(guī)范化水平。

（二）如何保障全過程記錄信息的真實性與合法性

要規(guī)范、有效運用執(zhí)法全過程記錄信息，首先需要保障信息的真實性與合法性。在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”中，記錄信息多以復制件、掃描件的形式或是系統(tǒng)將數(shù)據(jù)信息按照一定規(guī)則排列后形成電子文本的形式呈現(xiàn)。這些記錄信息在制作過程中如不采取一定的技術防護手段，易產生被偽造、篡改的法律風險。如何保證記錄信息真實合法，杜絕偽造、篡改是一項需要認真研究的課題。

筆者建議：一是把好紙質文本的審查關口。對于線下收取紙質申請材料，在掃描上傳至業(yè)務辦理平臺之前，應由申請人或委托代理人簽字或加蓋公章。如申請人或委托代理人提交材料為復印件，應加蓋“與原件核對無誤”章、簽字并注明核對日期，以證明復制件與原件的一致性。二是線上收取材料時設置申請人對材料真實性確認環(huán)節(jié)。根據(jù)《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，以有形載體固定或者顯示的電子數(shù)據(jù)交換、電子郵件以及其他數(shù)據(jù)資料，其制作情況和真實性經(jīng)對方當事人確認，或者以公證等其他有效方式予以證明的，與原件具有同等的證明效力①《最高人民法院關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（法釋〔2002〕21 號）第六十四條。。筆者設想，可在在線政務服務平臺中設置申請人“一鍵確認”環(huán)節(jié)，在申請人按下“確認”鍵后由平臺自動加載“與原件核對無誤”水印標記、申請人姓名及收取時間，賦予電子數(shù)據(jù)資料與紙質原件資料同等的證明效力。三是完善音像資料記錄的相關信息。音像資料記錄拍攝完成并上傳至業(yè)務辦理平臺后，由執(zhí)法人員注明拍攝人、拍攝時間、拍攝內容等要素，確保音像資料記錄內容的合法性、真實性、關聯(lián)性，充分發(fā)揮音像記錄直觀有力的證據(jù)作用、規(guī)范執(zhí)法的監(jiān)督作用、依法履職的保障作用［4］。四是規(guī)范審批文書的送達程序。直接送達紙質文書應當由送達人、受送達人對送達回證進行規(guī)范填寫。郵寄送達紙質文書應當妥善保存郵寄單，并注明郵寄材料內容。此外還可探索電子審批文書網(wǎng)上送達模式，將審批結果文書以電子郵件的形式發(fā)送給申請人，同時向申請人指定的手機號碼發(fā)送確認短信，申請人回復信息確認文書送達。

（三）如何實現(xiàn)全過程記錄信息和數(shù)據(jù)更有效的利用

上文說過，全過程記錄信息的共享利用發(fā)揮著助力“減證便民”和“不見面審批”、提升在線政務服務質量效率的作用。然而在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”中，這種共享利用的效果仍然受到一定的制約。當前，業(yè)務部門之間的條塊分割依然存在，全過程記錄信息的共享利用大部分局限于同一條線內部從上到下的縱向共享。不同業(yè)務條線之間因為業(yè)務平臺互不兼容、數(shù)據(jù)格式標準各有差異，在數(shù)據(jù)對接上仍然存在困難。有些平臺之間雖然實現(xiàn)了全過程記錄信息的數(shù)據(jù)對接，但數(shù)據(jù)對接遲延，或者一次交換后沒有動態(tài)更新，造成接收平臺的數(shù)據(jù)滯后，運用存在風險。此外，在電子文件和電子證照跨部門、跨平臺共享的場景下，部分電子文件與電子證照因缺乏身份核驗和效力認證而不具備實際應用的能力，造成數(shù)據(jù)“通”了但審批人員不“敢”用的尷尬局面。

筆者建議：一是加強不同業(yè)務部門之間全過程記錄信息的共享互聯(lián)。通過構建大數(shù)據(jù)中心和統(tǒng)一電子證照庫，建立實時統(tǒng)一的信息數(shù)據(jù)交換機制，實現(xiàn)記錄信息“層級通”“地區(qū)通”“部門通”的深度共享。二是研究開發(fā)電子文件、電子證照的全過程日志管理功能。全過程日志管理是全過程記錄在電子政務領域的重要體現(xiàn)。通過日志記錄實時記載電子文件、電子證照的制發(fā)、變更、使用、注銷全過程，實現(xiàn)文件、證照管理動態(tài)化，確保文件、證照狀態(tài)即時更新，避免信息滯后。三是加快推進電子簽名和電子印章的落地應用。《在線政務若干規(guī)定》中已明確：“政務服務中使用的符合《中華人民共和國電子簽名法》規(guī)定條件的可靠的電子簽名，與手寫簽名或者蓋章具有同等法律效力。”②《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》第八條。“電子印章與實物印章具有同等法律效力，加蓋電子印章的電子材料合法有效。”③《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》第九條。“除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，電子證照和加蓋電子印章的電子材料可以作為辦理政務服務事項的依據(jù)”④《國務院關于在線政務服務的若干規(guī)定》第十一條。，充分肯定了電子簽名與電子印章的合法效力，通過電子簽名與電子印章技術應用，可為電子文件與電子證照的身份核驗和效力認證鋪平道路，真正發(fā)揮電子文件與電子證照推動行政審批“網(wǎng)上辦”“免證辦”“不見面辦”的核心功效。

四、結語

近年來，隨著電子政務技術的不斷發(fā)展，以及行政審批制度改革的深入推進，全國各地行政審批機關逐步實現(xiàn)了將“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”從理論變?yōu)楝F(xiàn)實、從“盆景”變?yōu)槌B(tài)的轉化，同時搭建起了功能較為完善的“一網(wǎng)通辦”平臺。在“互聯(lián)網(wǎng)+行政審批”工作中，落實執(zhí)法全過程記錄制度，對促進依法行政、保障群眾合法權益、提升服務便利度具有重要意義。各級行政審批部門應當壓實工作責任，切實推動執(zhí)法全過程記錄制度落實落地，充分發(fā)揮法治對營商環(huán)境的保障作用，促進經(jīng)濟高質量發(fā)展。