鄉鎮綜合行政執法改革的困境以及出路
——從J 市的改革實踐展開

楊小靜

中共晉中市委黨校政治與法律教研部，山西 晉中 030600

一、鄉鎮綜合行政執法改革的歷史背景

鄉鎮綜合行政執法改革是伴隨著我國綜合行政執法改革的推進和深入的，改革的核心是行政執法權限的下放，必須厘清行政執法、綜合行政執法的內涵才能理解鄉鎮綜合行政執法改革的背景。

（一）相關概念界定

行政執法廣義上是指依法被授權的行政機關實施行政確認、行政給付、行政獎勵、行政征收、行政收費、行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等行為。狹義的行政執法是指行政機關依法實施行政檢查、行政處罰以及部分行政強制等行為。綜合行政執法是相對于分散執法而言的，目的是解決執法活動中執法部門林立、機構重復、職能分散、權責交叉等問題導致的執法的混亂錯位，而進行的行政執法權優化［1］。

鄉鎮綜合行政執法改革是指在法律框架下將部分行政處罰、行政強制、行政檢查等權力向鄉鎮下沉而進行的機構、隊伍、制度、機制的系統性改革。

（二）鄉鎮綜合行政執法改革歷史沿革

改革開放初期，我國立法進入快車道，在行政管理領域一大批法律法規涌現，為了推動其實施，加之受到計劃經濟向市場經濟轉變過程中高度集中的行政管理權需要放權這一傾向的影響，一大批執法機構、執法隊伍建立。此后，我們主要遵循“出臺一部法律、建設一支隊伍、建立一套執法體系”的模式對行政執法領域實行分散賦權，長此以往，在實踐中就會導致橫向上各部門權責重復交叉、多頭執法，縱向上同一行政機關集立法、執法、監督于一體，造成執法不公。因此，行政權力模式的改革亟待推進。

鄉鎮綜合行政執法改革是隨著我國綜合行政執法體制改革的縱深推進而提出的。我國的綜合行政執法體制改革有幾個重要的時間節點：1997—2002 年，在全國范圍內開展相對集中行政處罰權試點工作，這為綜合行政執法改革提供了條件；2002—2013 年，從《中央編辦關于清理整頓行政執法隊伍實行綜合行政執法試點工作的意見》提出在廣東、重慶等地整合行政執法隊伍，進行綜合行政執法試點工作開始，第一輪綜合行政執法改革試點逐步在全國開展［2］；2014—2017 年，進行第二輪綜合行政執法改革，改革涉及食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等10 個領域，全國22 個省的138 個重點城市，并逐步覆蓋城市管理領域；2018 年至今進行第三輪綜合行政執法改革，2018 年中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，2019 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》中提出行政執法權限向基層下沉和延伸，明確了鄉鎮（街道）綜合行政執法改革的問題，至此，鄉鎮綜合行政執法改革在各地開展，2021 年修訂的《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第二十四條［3］的規定為鄉鎮綜合行政執法提供了法律依據，使這項改革于法有據。J 市的實踐正是在這樣的背景下展開的。

二、J 市推進鄉鎮綜合行政執法改革的實踐及困境

J 市位于中部資源大省的中部盆地，是一個農業大市，全市338 萬人口，農村人口占到135 萬；118 個鄉鎮街道，其中鄉鎮占到101 個。鄉鎮綜合行政執法任務艱巨。

（一）J 市推進鄉鎮綜合行政執法改革的總體概況

J 市各縣（區、市）做了大量有益探索，截至2023 年上半年，除主城區外的10 個縣（區、市）全部制定具體改革方案，90 多個鄉鎮初步實現“一支隊伍管執法”、占比85%以上，將近630 人取得執法資格證，個別縣（區、市）財政列支專項經費300 余萬元。市委相關部門在規范設置鄉級執法機構、配齊配強執法工作人員、制定執法事項清單等方面出臺了相關指導意見，同時也對搭建指揮平臺、統籌工作隊伍、完善聯動運行機制等方面作出了要求，并選取兩個縣作為試點，進行了初步嘗試，在改革推進的過程中雖有成效，但也面臨困境。

（二）J 市推進鄉鎮綜合行政執法改革面臨的困境

雖然J 市在推進鄉鎮綜合行政執法工作中形成了比較完善的方案，但改革過程中依然存在一些不足之處，通過調研走訪部分縣鄉，筆者發現基層在推進這一改革過程中存在鄉鎮綜合行政執法事項清單設定不規范、鄉鎮執法力量薄弱、執法行為規范性不足等方面的問題。

1.鄉鎮綜合行政執法事項清單設定不規范

截至2023 年6 月，J 市下設的11 個區縣都已經公布第一批鄉鎮綜合行政執法事項清單，共計下放行政處罰、行政強制、行政許可、行政檢查等11 類、649 項行政權力到鄉鎮人民政府。根據《行政處罰法》第二十四條及改革的相關精神，行政執法權力下放鄉鎮屬于向鄉鎮差異化賦權，因此，筆者總結分析J 市11 個區縣清單，發現各區縣向鄉鎮賦權事項數量、種類各不相同，符合改革精神。但是，對比各區縣制定清單的內容，部分區縣清單設定不規范、不精細、不一致，如：個別縣未明確某賦權鄉鎮行使某一行政權力對應的縣級主管部門；個別區縣將“權力主體”與“權利主體”相混淆；不同區縣在對同一事項的分類劃定上不統一，如：根據《中華人民共和國土地管理法》第六十一條：鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設用地審核；《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十一條：鄉、村莊規劃區內鄉鎮企業、鄉（鎮）村公共設施、公益事業建設規劃許可初審；《殯葬管理條例》第八條：農村設置公益性墓地審核等行政權力等。有的區縣將此類鄉鎮初審權界定為“行政許可事項”，有的界定為“其他權力”。這種執法事項分類標準不統一，將導致在實際操作中，鄉鎮一級政府在履職過程中出現混亂。且筆者認為，上述類似事項鄉鎮人民政府的行為是行政許可的輔助行為，如果貿然將鄉鎮受理材料并轉交上級相關部門的行為定性為行政許可行為，在實務中群眾對鄉鎮人民政府的行為提起行政訴訟一般不受法院支持。因此，對于上述事項的界定分類，應統一標準。

2.鄉鎮綜合行政執法隊伍力量薄弱

鄉鎮綜合執法改革的目標是實現“一支隊伍管執法”，這支隊伍將承接生產安全、環境保護、國土資源、民政民生、基礎設施、市場監管等多項權力，需要執法隊伍人員熟練掌握更多領域的技能與知識，對不同領域的法律知識也要準確理解適用，以保證公正、規范、嚴格執法。就J 市而言，部分縣區下放的行政執法權力高達180 余項，而目前要求隊伍建設中擁有執法資格的人不少于10 人。從工作量和人員的配比來看，多數鄉鎮執法隊伍力量明顯薄弱，主要體現在兩個方面：一方面，執法人員數量不足。鄉鎮公職人員中行政、事業編制人數本身不足，加之區位環境制約、日常工作繁雜、發展平臺受限等原因人員流動性大，需要靠招錄執法輔助人員來補充。比如H縣作為距J 市中心最遠的縣，其部分鄉鎮綜合行政執法隊伍組建就面臨困難，權力陸續下放，人員不足會導致部分行政職權承接不到位。［4］另一方面，執法隊伍素質參差不齊。擁有行政執法資格的人數少，如一些鄉鎮形式上組建隊伍，但隊伍中沒有一人擁有執法資格，甚至沒有人有法律專業背景，或者只有1 人擁有法學教育背景但缺乏執法實踐經驗。雖然各縣都對行政執法人員進行了法律知識培訓，但是培訓次數和內容有限，不能完全應對復雜多變的鄉鎮實際的執法環境，執法人員學歷專業背景參差不齊，對于專業知識的理解和運用受限，可能導致達不到預期執法效果，影響鄉鎮綜合行政執法改革的進程［5］。

3.執法運行規范性相對不足

J 市鄉鎮綜合行政執法隊伍的建設整體屬于起步階段，如前文所述由于鄉鎮綜合執法隊伍建設力量薄弱等客觀情況存在，導致鄉鎮基層“人少事多”的現象十分明顯。鄉鎮基層執法人員工作往往涉及多個方面，例如，信息上報、現場執法、處理信訪、內部日常事務等，鄉鎮綜合行政執法人員工作壓力大。同時，從當前綜合行政執法改革情況來看，基層綜合行政執法人員隨時可能會參加屬地政府的其他事務工作，基層執法人員身兼數職，只能“擠時間”來完成案件查辦，“趕工期”式的辦案必然影響執法規范性。加之多種事項下放到基層，鄉鎮基層綜合行政執法和監管任務大大增加，工作任務越來越重。而目前，鄉鎮層面未規范行政執法的各項流程，這部分工作需上級部門以及專業人員的指導，因此，在實踐中執法運行規范性不足。

三、優化J 市鄉鎮綜合行政執法改革的思路建議

鄉鎮綜合行政執法改革是我國行政執法體制改革中的重要組成部分，關乎鄉村振興戰略和基層治理效能，為了進一步深化改革，筆者將從隊伍建設、制度建設、監督機制運行等方面為J 市深化改革提出優化思路和建議。

（一）加強鄉鎮綜合行政執法行為的規范性建設

1.規范放權方式

各縣在設定權力清單的同時，一方面，對于不同類型的執法事項，要在類別上注意合法性審查，參照國家法律法規、省級清單統一標準；另一方面，還應厘清賦權鄉鎮執法事項方式是法定、授權還是委托，并在權力清單中予以明確。對于鄉鎮法定的執法權，以鄉鎮人民政府名義實施行政執法。嚴格根據法律法規、規章內容對鄉鎮進行授權，鄉鎮可以自己的名義行使職權。對于法律法規規章外的事項，縣級部門在法定權限范圍內書面委托鄉鎮人民政府實施，委托執法必須以委托機關名義實施，委托機關對受委托組織實施行政處罰的行為應當負責監督，并對該行為的后果承擔責任。

2.規范行政執法文書和標識

鄉鎮綜合行政執法隊伍由于執法專業性欠缺，在執法文書制定上存在困難，因此建議省級層面要出臺“鄉鎮行政許可文書、行政處罰文書格式（樣本）”，將市級要求下發縣級，并要求鄉鎮統一適用。此外，還要統一綜合行政執法服裝和標識。各鄉鎮綜合行政執法機構應參照財政部、司法部2020 年12 月頒布的《綜合行政執法制式服裝和標志管理辦法》，使用統一的服裝和標識，使執法活動更具權威性和標準化，此項工作應在市級層面予以明確，并安排到縣、鄉執行。

鄉鎮綜合行政執法改革不是一蹴而就的，無論從全國還是個別省份、縣市來看，改革的系統性、協同度存在不足，政策貫徹落實存在偏差，應繼續在實踐中總結經驗，不斷推動鄉鎮綜合行政執法改革縱深推進，才能為鄉村振興提供堅實的法治保障。

（二）加強鄉鎮綜合行政執法隊伍建設

J 市在推進改革過程中，關于隊伍建設提出了明確具體的要求，但是對于鄉鎮基層而言，實踐中存在諸多現實困境，隊伍建設是一項長期的過程，必須考慮基層實際，系統謀劃。

1.靈活配齊執法隊伍

在賦權的同時要保證基層用人自主權。對于編制緊缺的鄉鎮，可以考慮招錄輔助人員配齊人手，可參考交通管理部門執法隊伍構建，其隊伍由編制人員和輔警構成，在實施具體行政執法行為時由正式在編擁有執法資格的人員履行職責，輔助人員予以協助。除此之外，對于鄉鎮執法隊伍中沒有執法資格的可以經申請由縣級主管部門派駐有執法資格證的人員予以業務指導，允許其隊員的執法資格證逐步取得。必要時，根據總體情況，可組織專項考試從服務期滿的大學生村官、“三支一扶”中招錄具有法學教育背景或執法經驗的人員配強執法隊伍。

2.強化業務學習和培訓

從全市來看，各區縣方案明確，各具特色。但在實際調研中發現，很多區縣一級的方案和執法事項清單缺乏可操作性指引，且在事項設定上存在合理性甚至合法性缺陷，導致鄉鎮一級政府在具體的操作上陷入盲區。加之鄉鎮綜合行政執法隊伍素質能力本身較弱，使得下放的權力鄉鎮“接不住”。因此必須加強縣、鄉兩級隊伍的業務學習培訓，將2021 年修訂的《行政處罰法》納入重點學習內容。在學習形式上，可以聘請各主管部門業務骨干及專業律師團進行實務操作和案例解說培訓。在培訓機制上，建立長效機制，并注重考核評價。

（三）加強鄉鎮綜合行政執法改革的制度建設

1.完善協同機制

改革是一項系統工程，上級政府在出臺方案、設置清單設定的同時要關注基層實際情況，確保改革真正落地。區縣級政府及相關業務部門要與鄉鎮建立協同機制，在具體操作流程上予以明確，并在操作過程中予以人員和技術支持，可建立縣級各部門與鄉鎮結對幫帶制度。必要時由司法局予以協調協助，確保縣鄉聯動。

2.完善考核監督機制

為了加強鄉鎮執法隊伍建設，要完善考核評價機制，但是考核不是變相給基層增壓。所以，一方面要建立容錯機制，鄉鎮綜合行政執法隊伍力量薄弱的問題是多重客觀因素造成的，新的權力機制的變革在執行初期必然存在混亂，因此應該規定：對勇于創新執法方式過程中出現過失的人員，若能主動消除影響并未造成危害后果的，在職稱評定、晉級晉升、評優評先等方面不受影響；另一方面，完善考核監督制度，可賦予縣級以上人民政府對鄉鎮綜合行政執法隊伍的考核監督權，結合其在實操過程中的執法規范性、合法性、行政復議率等情況進行考核監督，適當提高鄉鎮機關事業單位年度考核優秀等次比例，把能力不足、素質低的執法人員及時淘汰，確保執法質量。