從領事保護視角看當年湄公河慘案處置（下）

許育紅

2021年12月10日，參與第112次中、老、緬、泰湄公河聯合巡邏執法的四艘中方執法艇在中國西雙版納景哈碼頭鳴笛啟航。

慘案處置中對中國公民在海外生命安全的領事保護

《維也納領事關系公約》第5條第1款規定：領事職務包括“于國際法放許可之限度內，在接受國內保護派遣國及其國民——個人與法人——之利益”。中外雙邊領事條約（協定）亦有類似條款規定。《中華人民共和國駐外外交人員法》第5條第1款規定，駐外外交人員應當根據職務和工作分工，履行“維護國家主權、安全、榮譽和利益”“貫徹執行國家外交方針政策”“代表國家提出外交交涉”“維護中國公民和法人在國外的正當權益”等職責。

據此，并依國際慣例、一般法律原則、司法判例、法學家學說以及中國對外政策和相關實踐，領事保護的客體內容為：國家權益及本國公民、法人或其他組織在海外的權利和利益。事實表明，湄公河慘案保護的客體內容涉及中國公民在海外的生命安全。

“持續國籍”原則是領事保護的首要原則。領事保護的實施主體須確認領事保護的客體即受害人是否具有中國國籍。國籍是指個人作為特定國家的成員而隸屬于這個國家的一種法律上的身份。由于他對這個國家來說具有這種身份，他就同它發生一種特別的法律關系；他被認為是該國的國民，他對該國享有外國人所不能享有的一些權利，負擔外國人所不能負擔的一些義務。從國際法上講，“持續國籍”原則，指的就是受保護客體從遭受侵害、損害或威脅發生之日起到求償之日止都持續具有保護國國籍。根據這一原則，如一主權國家向另一主權國家主張“領事保護權”或“外交保護權”，應保證所受保護的客體持續地具有本國國籍，不得中途變更、中斷甚至喪失本國國籍。在外交部啟動應急機制后，經多方核實，根據《中華人民共和國憲法》的規定，確認湄公河慘案13名被害船員均為中國公民。

“受害或受威脅”原則是領事保護的重要原則。領事保護的實施主體須確認領事保護的內容即本國公民的海外權益是否已經或正在遭受損害、傷害或威脅。在湄公河慘案的處置過程中，中外司法機關根據被告人供述、證人證言、現場勘驗結果以及槍支、毒品等鑒定報告，證實13名中國籍船員全部被槍殺后拋尸湄公河。

慘案處置中領事保護的“用盡當地救濟”原則

“用盡當地救濟”原則是指通過所在國的行政和司法途徑，充分正確地使用所在國法律規定可利用的方法，又稱“用盡國內救濟”原則。此原則得以廣泛運用是在19世紀至20世紀早期和中期，除了各國實踐、國際組織及國際判例的支持和肯定外，還得到國際法學家贊同，成為國際法重要原則。

需要說明的是，根據“用盡當地救濟”原則，領事保護職權有別于外交保護職權。即對領事保護職權而言，領事保護實施主體用盡海外當地救濟的過程，實際上就是行使領事保護職權的過程；對外交保護職權而言，領事保護實施主體只有用盡海外當地救濟即行使領事保護職權之后，仍無法得到權益保障的情況下，才有可能進入行使外交保護職權的階段。換言之，領事保護是外交保護的前提，外交保護是領事保護的升級。縱觀中國的領事保護實施主體對湄公河慘案處置的過程，也是“用盡當地行政和司法救濟”的過程。

處置結果符合領保宗旨和總體原則

《維也納領事關系公約》序言寫道：“本公約各當事國，查各國人民自古即已建立領事關系，察及聯合國憲章關于各國主權平等、維持國際和平與安全以及促進國際間友好關系之宗旨及原則，鑒于聯合國外交往來及豁免會議曾通過維也納外交關系公約，該公約業自1961年4月18日起聽由各國簽署，深信一項關于領事關系、特權與豁免之國際公約亦能有助于各國間友好關系之發展，不論各國憲政及社會制度之差異如何，認為此等特權及豁免之目的不在于給與個人以利益而在于確保領館能代表本國有效執行職務，確認凡未經本公約明文規定之事項應繼續適用國際習慣法之規例”。第5條第2款規定：領事職務包括“依本公約之規定，增進派遣國與接受國間之商業、經濟、文化及科學關系之發展，并在其他方面促進兩國間之友好關系”。中外雙邊領事條約（協定）也有類似條款規定。

同時，《中華人民共和國駐外外交人員法》第5條第1款規定：中國駐外外交人員應當根據職務和工作分工，履行“發展中國與駐在國之間的關系，參與國際組織活動，促進雙邊和多邊友好交流與合作”以及“報告駐在國情況和有關地區、國際形勢”和“介紹中國情況和內外政策，增進駐在國和世界對中國的了解”等職責。

據此，并依國際慣例、一般法律原則、司法判例、法學家學說以及中國對外政策和相關實踐，領事保護的宗旨和原則為：堅持各國主權平等、維持國際和平與安全以及促進國家間在商業、經濟、文化及科學等各方面友好關系之可持續發展。實踐表明，湄公河慘案的處置結果完全符合領事保護的宗旨和原則，促進了該地區國家的友好合作關系。

湄公河慘案主犯到案伏法，離不開泰國、老撾、緬甸三個相關國家與中國的友好關系和密切合作。

以《湄公河流域執法安全合作會議紀要》及《關于湄公河流域執法安全合作的聯合聲明》為基點，經中、泰、老、緬等方持續推進全面合作機制的進一步完善，瀾滄江—湄公河合作機制得以建立。建立該機制是中方在2014年11月第17次中國—東盟領導人會議提出的重要倡議，旨在促進次區域國家經濟社會發展，縮小地區國家發展差距，助力東盟共同體建設和地區一體化進程，推進南南合作和落實聯合國2030年可持續發展議程。機制成員包括中國、柬埔寨、老撾、緬甸、泰國、越南六國。

綜上所述，根據湄公河慘案的處置并依相關實踐，領事保護的實施主體是一國的外交或領事機構、外交或領事代表，包括國內的國家元首、政府首腦、外交部門和常駐國外的或臨時派出的；領事保護的客體內容是國家權益及本國公民、法人和其他組織在海外的權利和利益，包括具有派遣國國籍的船舶、飛機、火車和汽車等在海外的權利和利益；領事保護的方式途徑主要是“用盡當地救濟”；領事保護的宗旨和原則為：堅持各國主權平等、維持國際和平與安全以及促進國家間在商業、經濟、文化及科學等各方面友好關系之可持續發展。總之，從國際公法上講，除了屬人管轄權和屬地管轄權之外，中國的外交或領事機構、外交或領事代表更著力于保護性管轄權的行使，并通過中國法的域外適用將罪犯繩之以法，最終達到領事保護目的和效果。

（作者為外交部領事司工作人員）