產業轉型背景下北京經濟技術開發區產業用地混合利用實踐

徐海濤 劉佳 XU Haitao LIU Jia

創新型產業是當下中國參與全球競爭的重要著力點，是城市產業轉型的必然選擇。創新型產業的功能布局及創新型人才的生活生產方式構成創新型產業空間的底層組織邏輯，在我國城市普遍進入存量發展時代背景下，精準匹配創新型產業空間需求尤為重要。梳理我國各大城市對于新型產業用地混合利用政策，歸納新型產業用地混合利用特征，結合北京經濟技術開發區在不同時期產業用地的混合實踐，在規劃引導、政策支撐、政府管理等方面成為創新型產業發展提供借鑒。

產業轉型；產業用地；混合利用

0 引言

經過多年快速發展，我國制造業日益增強，產業鏈日趨完整，“世界工廠”已成為我國制造業的代表符號。隨著制造業人力成本增高、環境承載加劇趨勢蔓延，我國傳統制造業的國際競爭力日漸衰退，依靠低成本勞動力及固有資源獲得經濟發展的競爭優勢已不可持續。2014年我國經濟發展進入“新常態”，國家經濟呈現弱復蘇、中高速增長狀態，發展方式轉變及產業結構調整已是當務之急，加快制造業從要素驅動到創新驅動，從“制造者”向“創造者”轉型已刻不容緩。黨的“二十大”報告明確提出要完善科技創新體系，加快實施創新驅動戰略，加快產業結構調整優化，建立國家級及地區級科技中心，創新型產業是我國保持高水平國際競爭力的必然選擇。相較于傳統制造業，創新型產業、高技術產業的多元化、集群化特征更加明顯，快速技術迭代對于產業承載空間彈性提出新的要求。

1 研究背景

1.1 存量時代的空間選擇

我國城市建設已進入下半場，城市建設從擴張型向約束型轉變，國內大部分城市進入存量更新階段，依靠固定資產投資拉動城市發展已不可持續，城市發展已無法依靠城市建設增量解決，持續發展的底層邏輯由投資拉動向城市運營轉變，產業的良性發展可為城市帶來持續稅收，是保障城市健康發展和運行的關鍵。而產業承載空間不足是我國大部分城市面臨的主要問題，新增土地資源無法解決產業發展需求，存量產業空間利用效率低下，表現為容積率低、地均產值低，甚至出現土地閑置、項目爛尾等情況。近年來，上海、廣州、深圳、東莞等城市結合創新型產業高度集群化、多功能復合化特點，通過城市更新方式獲得新的產業拓展空間，并提出向天空要空間、向地下要空間，使產業“上下游”布置在“上下樓”，在垂直空間布局生產及生活配套設施，實現土地資源再生及集約高效利用。

1.2 完整的政策基礎

2015年，科技部、工信部、住建部等聯合印發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地政策的意見》，提出在符合控規的前提下，根據當地實際研究制定有助于新產業、新業態發展的兼容性用地和相關控制指標，并提出可適當安排配套商業、商務辦公、城鎮住宅等功能，推動區域向綜合城區轉型。2017年，北京市人民政府印發《關于加快科技創新構建高精尖經濟結構用地政策的意見（試行）》，提出要堅持節約集約，改革園區產業用地利用與開發建設方式，可安排建筑規模不超過地上總建筑規模15%的配套設施。2023年，北京市規劃和自然資源委員會發布《北京市建設用地功能混合使用指導意見（試行）》，從街區、地塊及建筑3個層次提出混合使用的引導要求，在地塊層面以兼容正負面清單及比例管控的方式進行控制，并明確一類工業用地兼容功能不超過地上總建筑面積的30%，提升工業用地適應性，促進空間高效復合利用。

2 用地混合利用探索

為持續增強和保持我國產業競爭力，更好地支撐創新型產業發展，適應創新型產業及創新型人才的生產生活需求，在現階段土地政策無法很好支撐當前產業發展需求的情況下，我國達到一定發展階段的城市為適應產業新的發展階段，滿足產業用地的多功能構成，以及需求多樣的訴求，對于產業用地的功能構成及規劃管理進行了諸多探索和政策創新。筆者對北京、廣州、東莞、上海、深圳、成都、鄭州等城市的產業用地混合利用政策進行梳理，如表1所示。

表1 我國不同城市產業用地混合利用政策

2.1 生產生活配套融合設置

對不同城市產業用地兼容功能進行梳理，可知兼容功能基本包括生產性服務設施及生活性服務設施兩大類。生產性服務設施一般包括辦公、會議、展覽、可附設的市政設施及交通設施等；生活性服務設施一般包括食堂、文體設施、小型商業、倒班宿舍等，同時為避免“工改住”情況出現，還專門規定倒班宿舍的套型和比例。東莞市“工改M0”用地可配置配套型住宅用地，但對價格、面積及銷售對象進行了限定。

2.2 高比例混合趨勢明顯

各地產業政策中工業用地或新型工業用地的混合/兼容比例一般控制在15%～30%，高于2023年5月發布的《工業項目建設用地控制指標》中的配套指標不大于15%的規定。除了對總體混合/兼容比例進行控制外，北京、上海及東莞提出在兼容建筑規模不超過30%基礎上，生活配套功能應低于15%；廣州則規定獨立占地建設的用地面積不超過總用地面積的10%。

2.3 高強度低地價集約導向

為適應創新型產業發展需求，除北京市仍控制工業用地容積率不超過2.0外，廣州、深圳、成都及鄭州等城市均大幅提高新型產業用地的建筑規模強度。東莞考慮周邊空間品質、公共服務設施、交通設施和市政設施承載能力，規定工業用地容積率可上浮至6.0；上海對于通用型研發用地未設定容積率上限。在大幅提高建設強度的同時，各地通過降低土地出讓年限的措施，增強土地有效利用頻率與靈活性，同時降低了同類功能的土地出讓價格。

3 北京經濟技術開發區產業用地混合實踐

北京經濟技術開發區（以下簡稱“北京經開區”）位于北京市東南部，是北京市唯一一個國家級經濟技術開發區，是北京市國際科技創新建設的主平臺之一，現已形成新一代信息技術、高端汽車和新能源智能汽車、生物技術和大健康、機器人和智能制造四大主導產業，2023年實現工業總產值5227億元，戰略性新興產業占比達44%，位居全市前列。北京經開區規劃總面積約65.8km2，總體實施率約為87.36%，是以產業為主導功能的存量更新地區（見圖1）。

為破解產業承載和空間不足的矛盾，實現三大科學城創新成果產業化基地功能，在落實相關政策文件基礎上，北京經開區于2022年制定《亦莊新城工業用地兼容管理指導意見（試行）》并進行內部使用，意見中提出M1/M4混合用地的管理模式，針對混合比例、混合功能均提出具體要求，增強了產業用地適應性。

3.1 管理裁量下的產業用地混合利用實踐

某生物醫藥企業是我國著名的醫藥研發、生產、銷售企業，2009年選址于北京經開區路東區B8地塊，為滿足企業研發與生產并重的實際需求，在政策支撐不足的前提下，通過一系列創新措施實現工業用地在特殊時期的混合利用。

1）規劃編制階段 通過用地布局優化，使工業用地與多功能用地貼近布置，通過“紅線重合”的布局方式實現兩宗地塊功能互補（見圖2）。在工業用地內布局生產等功能，在多功能用地內布局研發及生活配套等相關功能，并同步開展城市設計工作，制定城市設計導則，引導兩宗地塊在交通、風貌、環境等方面進行一體化設計。

2 地塊布局優化

2）規劃實施階段 將多功能用地深化為工業用地，兩宗工業用地同時掛牌，企業同時獲取兩宗土地，降低了企業初期土地獲取的成本。在同一權屬狀態下不再強制地塊間的建筑退線，進而實現指標的統籌使用及功能合理布局。

3.2 政策引導下的產業用地混合利用實踐

某新一代信息技術企業是我國領先的自主可控通信芯片企業，企業結合自身發展戰略，擬在北京經開區建設協議芯片及解決方案研發制造基地。結合當前北京市用地混合政策及北京經開區工業用地兼容政策，項目有效支撐了創新型產業發展要求。

1）規劃編制階段 基于區域新一代信息技術產業的發展定位、主導功能、基準強度及基準高度等管控要求，結合同類型產業發展規律及空間需求，設置“總量+分項”兩級控制指標體系（見表2），確定一類工業用地（M1）及生產研發用地（M4）的空間需求及具體規劃指標，實現容積率突破的可能。依據《亦莊新城工業用地兼容管理指導意見（試行）》的相關要求，明確生活配套比例總量。同時結合區域空間結構、整體風貌、道路綠化系統及產業項目需求特點，對規劃地塊提出引導性建議，即生產部分功能鄰近周邊現狀生產區，形成生產功能集聚；工業研發部分功能鄰近現狀景觀條件優勢區域（見圖3）。結合現狀公共空間及綠色網絡引導，用地內研發區域集中設置公共開敞空間及慢行空間（見圖4）。

3 建筑功能布局

4 公共空間引導

表2 某新一代信息技術產業項目兩級控制指標體系

2）規劃實施階段 結合規劃確定的混合用地中一類工業用地（M1）及生產研發用地（M4）對應的建筑規模分別評估地價，以合理地價進行供地，明確不同用地功能的出讓年限，以“先租后讓、達產出讓”的方式供應土地，實現企業與政府的利益平衡。以政策引導的方式實現“研發+生產+生活”的有機融合，是“規劃+規則”的典型代表。

4 結語

隨著科學技術的快速發展及創新型產業的逐漸融合，生產生活方式發生變化，用地混合使用將成為未來城市發展的主流。用地混合將更注重社會公平公正性和可持續性，新技術也會給用地混合使用帶來更多可能性，用地混合規劃和政策的不斷完善將促進高效生產，引導美好生活。