要素市場化配置推動PPP融資結(jié)構(gòu)設(shè)計

任天行 陳現(xiàn)

（1.中國光大銀行股份有限公司信用卡中心，北京 100043） （2.太原理工大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，山西 太原 030000）

自2003年起，國內(nèi)PPP項目逐步從快速發(fā)展步入規(guī)范發(fā)展階段，隨著監(jiān)管環(huán)境的逐步穩(wěn)定，國家各部委對PPP模式的不斷規(guī)范和完善，PPP模式已成為政府基建投融資的常態(tài)化工具之一。為充分發(fā)揮PPP模式作為要素市場化配置的工具，引導(dǎo)PPP模式高質(zhì)量發(fā)展，我們回歸PPP模式的本源，將其作為要素市場化配置的工具進行融資結(jié)構(gòu)設(shè)計。

一、要素市場化配置與PPP融資結(jié)構(gòu)的關(guān)系

國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家發(fā)展和改革委員會、中國人民銀行的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）明確提出，“政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，PPP）模式是公共服務(wù)供給機制的重大創(chuàng)新，即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評價結(jié)果向社會資本支付相應(yīng)對價，保證社會資本獲得合理收益。政府和社會資本合作模式有利于充分發(fā)揮市場機制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化”。

可見，PPP模式是要素市場化配置的有力工具。而PPP模式的核心是資本合作，就是廣義的融資結(jié)構(gòu)。PPP融資結(jié)構(gòu)設(shè)計是PPP工具在要素市場化配置中發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

二、要素市場化配置的簡要回顧：PPP總體融資結(jié)構(gòu)思考

合理配置生產(chǎn)要素，提高生產(chǎn)要素的綜合投入產(chǎn)出效益，是促進國民經(jīng)濟發(fā)展的一個根本性問題。18世紀(jì)法國資產(chǎn)階級經(jīng)濟學(xué)家薩伊提出土地、勞動、資本三要素一體說。此后，一些經(jīng)濟學(xué)者又提出在上述三要素之外，還應(yīng)加入企業(yè)家才能、技術(shù)、信息、專利等新的生產(chǎn)要素[1]。

隨著經(jīng)濟形態(tài)的蝶變，知識經(jīng)濟、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟等新興經(jīng)濟形態(tài)的出現(xiàn)讓生產(chǎn)要素的內(nèi)涵也隨之豐富，從傳統(tǒng)的人、財、物逐步升級為知識、技術(shù)、資本、管理等新興的生產(chǎn)要素。一方面，這些新興生產(chǎn)要素有某種具體形式的載體；另一方面，新興要素資本根本的產(chǎn)權(quán)特征是其人力資本的依附性[2]，無論是專業(yè)知識、技術(shù)資本還是管理技能都無法脫離掌握這些特殊技巧和知識的人，其價值的實現(xiàn)與特定的人緊密相連，一旦與特定的人脫離其價值便不復(fù)存在。

我國商品和服務(wù)市場體系建設(shè)取得了長足進步，創(chuàng)新要素市場建設(shè)相對滯后，因而也有學(xué)者對創(chuàng)新要素市場化配置從創(chuàng)新要素維、創(chuàng)新主體維以及創(chuàng)新載體維等三個維度，針對其組合規(guī)律和運行模式進行了研究[3]。要素的市場化配置涉及市場決定勞動、資本、技術(shù)、管理、土地等要素在部門、企業(yè)中怎么組合，其效率目標(biāo)是提高全要素生產(chǎn)率。為此，部分學(xué)者對其進行了配置機制、主要障礙、改革對策方面的研究，有研究提出深化要素市場化改革的思路和建議即加快推進土地、勞動力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等重點要素市場化配置改革，發(fā)揮政府調(diào)節(jié)作用，建設(shè)城鄉(xiāng)融合、各種所有制企業(yè)平等使用要素的統(tǒng)一要素市場，創(chuàng)新對外開放模式，打造國際競爭新優(yōu)勢[4]。

在PPP模式中創(chuàng)新性地借助市場化手段引入非國有資產(chǎn)，并依托此類資產(chǎn)提供基礎(chǔ)公共服務(wù)，將有利于進一步提高土地等資源要素配置效率、助推公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、完善要素市場化配置機制[5]。可見，PPP模式已經(jīng)與要素的市場化配置融為一體。

利用PPP對要素市場進行市場化配置，涉及兩個方面，一是生產(chǎn)要素的構(gòu)成，二是PPP對這些生產(chǎn)要素進行市場化配置的核心手段。在生產(chǎn)要素構(gòu)成方面，從要素的研究觀點和《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》的規(guī)定，公認(rèn)的要素構(gòu)成為勞動力、土地、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)等。

第一，依據(jù)現(xiàn)實存在的后果追溯前因。依據(jù)現(xiàn)實存在的后果追溯前因，便會因為有現(xiàn)實中的實物而讓人相信確有此事。比如，有火山，但火山是怎么來的，近代科學(xué)才給出了地理學(xué)的解釋，但在古代，人們說是太陽之子摔到地上，是一種任意因果的解釋。

從PPP進行要素市場化配置的核心手段上看，就是通過資本合作的具體形式來進行要素市場化配置，資本合作的具體形式表現(xiàn)為投資結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)和信用保證結(jié)構(gòu)四個方面。由此，我們可以對生產(chǎn)要素的勞動力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)和其他衍生要素等，分別從投資結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)和信用保證結(jié)構(gòu)等四個方面，設(shè)計出具體形式、構(gòu)成比例和運行機制，在資本合作上實現(xiàn)PPP對要素市場配置的作用，從而實現(xiàn)建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場的目標(biāo)。下面我們分別從投資、資金、融資和信用保證四部分結(jié)構(gòu)進行分解。

三、要素市場化配置背景下的PPP投資結(jié)構(gòu)設(shè)計

PPP項目的投資結(jié)構(gòu)，是指項目的投資者對項目資產(chǎn)權(quán)益的法律擁有形式，以及項目投資者之間（如果項目有一個以上的投資者）的法律合作關(guān)系。PPP項目投資結(jié)構(gòu)從法律上明確了項目資產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系，通過合理設(shè)計投資結(jié)構(gòu)，能夠充分滿足一個或多個投資者的差異化需求，為項目平穩(wěn)運作奠定良好基礎(chǔ)。具體到每個PPP項目中，由于投資者之間合作形式的多樣化會形成不同的投資結(jié)構(gòu)，因此投資者對其資產(chǎn)的擁有形式，對項目產(chǎn)品、項目現(xiàn)金流量的控制程度，以及對所承擔(dān)的債務(wù)責(zé)任和所涉及的稅務(wù)結(jié)構(gòu)也會不同。

可以利用PPP作為市場化配置工具，對所有生產(chǎn)要素（勞動力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)和其他衍生要素等）進行市場化配置，相應(yīng)地對所有生產(chǎn)要素的PPP的投資結(jié)構(gòu)進行設(shè)計。我們在此舉例分析利用PPP對勞動力要素進行市場化配置的投資結(jié)構(gòu)（見圖1)。

圖1 勞動力要素的PPP項目投資結(jié)構(gòu)

從圖1可見，第一，投資主體的構(gòu)成為公和私的投資主體的共同參與。第二，投資主體與融資主體之間，一方面投資形式可以設(shè)計為公司型、契約型、合伙制和信托基金四種投資形式及其組合；另一方面在投資載體選擇上可以設(shè)計為貨幣資金、實物資產(chǎn)、對外投資權(quán)益、債權(quán)和無形資產(chǎn)等資產(chǎn)載體及其組合。第三，投資主體與運營管理主體之間，一方面是決策形式與機制的設(shè)計，另一方面是會計政策選擇和財務(wù)處理權(quán)限的設(shè)計。第四，通過上面三個環(huán)節(jié)，運營管理主體可以對人力資源市場、人力資源中介公司、人力資源培訓(xùn)和學(xué)校等勞動力要素進行市場化營運。第五，運營管理主體對投資主體進行利潤分配機制設(shè)計和實施，同時，投資主體對運營管理主體進行風(fēng)險管控和風(fēng)險隔離。通過以上五個環(huán)節(jié)的投資結(jié)構(gòu)設(shè)計，可以充分利用PPP對勞動力要素進行市場化的配置與營運。

四、要素市場化配置背景下的PPP資金結(jié)構(gòu)設(shè)計

資金結(jié)構(gòu)是指權(quán)益資本與債務(wù)資本等不同渠道募集的資金之間的構(gòu)成及其比重關(guān)系。債務(wù)資金與權(quán)益資金的比例、資金的期限結(jié)構(gòu)、資金的貨幣結(jié)構(gòu)和債務(wù)資金的利率結(jié)構(gòu)等都是PPP項目在設(shè)計資金結(jié)構(gòu)時必須考慮的關(guān)鍵要素。

資金結(jié)構(gòu)設(shè)計首先是資金形式和來源渠道的組合選擇，資金形式可包含內(nèi)部融資、租賃、貸款、信用融資、債券、股票等，資金來源渠道總的可分為公和私兩個大的渠道，這些渠道可以進行組合形成來源渠道混合體。各個渠道主體可以分別選擇不同的資金形式參與項目。資金渠道與資金形式的組合就構(gòu)成了項目資金結(jié)構(gòu)形式的選擇。

五、要素市場化配置背景下的PPP融資結(jié)構(gòu)設(shè)計

PPP項目融資結(jié)構(gòu)設(shè)計的核心是融資模式的選擇。當(dāng)項目融資中發(fā)起人的投入只占總投資的一小部分時，通過可能的融資渠道進行融資面臨的資金成本、風(fēng)險及期限都是不一樣的，因此要充分了解融資渠道的特點以確保未來項目的順利運營。

融資結(jié)構(gòu)的設(shè)計，是按照投資者的要求，對幾種融資模式進行組合、取舍、拼裝，通過時間配比、風(fēng)險配比、成本配比以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。我們在此舉例分析利用PPP對技術(shù)要素的市場化配置的融資結(jié)構(gòu)（見圖2)。

圖2 技術(shù)要素的PPP項目融資結(jié)構(gòu)的組合形式

從圖2可見，橫軸的技術(shù)要素分別從低級到高級，即技術(shù)研發(fā)、技術(shù)流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)、技術(shù)產(chǎn)品化逐步發(fā)展為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施形成企業(yè)，企業(yè)集聚打造產(chǎn)業(yè)園區(qū)，跨區(qū)域形成產(chǎn)業(yè)鏈。在每一個階段都可以利用PPP進行市場化配置，具體形式就是運營要素（比如，購買、設(shè)計、建設(shè)、營運、更新等）的組合選擇、交易流程的梳理和交易結(jié)構(gòu)的設(shè)計，形成各種傳統(tǒng)基本的和現(xiàn)代衍生的融資模式的具體形式，通過這些具體形式的選擇，在技術(shù)要素各階段運用PPP實現(xiàn)要素的市場化配置。

六、要素市場化配置背景下的PPP信用保證結(jié)構(gòu)設(shè)計

項目融資的根本特征體現(xiàn)在項目風(fēng)險的分擔(dān)方面，而項目擔(dān)保正是實現(xiàn)這種風(fēng)險分擔(dān)的一個關(guān)鍵所在。由于項目融資方式的長期性，風(fēng)險的合理分配和嚴(yán)格管理是項目成功的關(guān)鍵，也是項目各參與方談判的核心問題。

PPP項目的資本要素構(gòu)成一般包括資本市場（地方或區(qū)域OTC股權(quán)市場、債券市場）的建設(shè)，各種資本機構(gòu)搭建的組織平臺，各種資本工具產(chǎn)品的設(shè)計與投放等。針對這些資本要素項目的信用結(jié)構(gòu)設(shè)計包括三個方面：資產(chǎn)強度、合同協(xié)議和資信增級。資產(chǎn)強度主要包括資本要素項目本身的資產(chǎn)質(zhì)量和預(yù)期的盈利能力；信用合同協(xié)議包括資本要素項目參與各方的財務(wù)性和非財務(wù)性擔(dān)保；資信增級包括資本要素項目的保險，特別是擔(dān)保和信用增級的措施。通過這三個方面可提高資本要素的市場化配置的效率。

七、主要結(jié)論

一是PPP是要素市場化配置的工具，融資結(jié)構(gòu)設(shè)計是PPP工具在要素市場化配置中發(fā)揮作用的關(guān)鍵。

二是按照生產(chǎn)要素的勞動力、土地、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)和其他衍生要素等構(gòu)成要素，設(shè)計要素市場化配置背景下的PPP總體融資結(jié)構(gòu)，包括投資結(jié)構(gòu)、資金結(jié)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)和信用保證結(jié)構(gòu)等四個方面。

三是利用PPP作為市場化配置工具，可對所有生產(chǎn)要素進行市場化配置，相應(yīng)地可對所有生產(chǎn)要素的PPP的融資結(jié)構(gòu)進行設(shè)計。