地方城投公司市場化轉型路徑研究

吳良鴿

摘要：文章以 L 市城投公司為例，研究了地方城投公司的市場化轉型路徑。首先，分析了城投公司目前面臨的外部困局和內部問題，指出了市場化轉型的必要性和緊迫性。其次，探討了城投公司的轉型模式，包括剝離政府職能、經營性業務補充、資源整合、建立現代企業制度、調整融資和負債情況等方面。最后，以 L 市城投公司為案例，具體分析了其市場化轉型的背景、動因、方案和效果。

關鍵詞：地方城投公司；市場化轉型；轉型路徑

地方城投公司作為地方政府在經濟活動中的關鍵參與者，扮演政府代言人角色，深度涉足政府主導的土地開發、城市建設和公共服務項目等領域。城投公司不僅推動地方經濟和社會進步，更解決了政府在相關領域的融資和管理難題。但其作為非盈利法人組織，當前處于產業經濟結構調整的大背景下，亟待應對眾多挑戰。一是國家自2010年起已發文強化地方融資平臺管理，明確“九個不得”與“市場化轉型”等要求，再到近年來將防范金融風險，尤其是地方債務問題上升為核心任務，表明中央決意實施嚴格監管，加強金融風險控制。二是受到國家對隱性債務政策的嚴格制約，金融機構的融資政策也趨于保守，因此地方城投公司急需探索新的自我造血策略，突破傳統投融資模式，以市場化途徑承擔融資責任，為公司的規范化、持續性和高質量轉型提供動力。三是黨的二十大指明國企改革方向，要求加強國有經濟結構優化，強調核心競爭力的培育，暗示城投公司轉型壓力與動力雙增。這不僅從理論角度，有助于豐富城投公司在新環境下的市場化轉型路徑，更在現實中，為國有資產高效利用提供借鑒，從而實現國有資產保值增值和防范地方政府債務風險的雙重目的。

一、城投公司目前面臨的形勢

（一）外部環境下面臨的困局

城投公司的主要角色是城市基礎設施投融資建設的主體，作為政策驅動的非市場經濟體現，其運作模式隨政策變化而適應。有兩個核心因素對其經營發展影響明顯：一是城市化進程。據國家統計局與Our World in Data顯示，2016年全球城市化率主要分布于40%～60%區間，而我國則為56.74%，迅速增長至2022年的65.22%，增幅8.48%。特別是L市城投公司于2015年成立，16～20年間基礎設施業務尤為繁重。但隨著國家對債務的管控策略轉變，該公司的平臺功能開始減弱。綜合全球40%的國家和地區城市化率超80%的數據，中國城市化仍有較大潛力，但受政策調整，其進程會稍有放緩，如2022年我國城市化率僅增長0.5%。二是調控政策方面。伴隨《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等系列政策出臺，目的在于規范地方政府融資行為，剝離城投公司的融資平臺功能，并強調金融機構不得新增涉及地方政府隱性債務的貸款。加上城市化速度的減緩，城投公司的傳統模式面臨挑戰，平臺功能將逐步退化，需強化其市場經濟屬性。

（二）內部治理積累的問題

內部治理方面，城投公司由于長期以政府主導且行政干預式的運營，導致其治理模式積累了許多問題。一是城投公司通常背負著大量債務，這些債務主要用于承擔公益性項目建設以及償還存量債務。但大部分公益性項目往往缺乏可持續的盈利來源，因此城投公司自身的償債能力較弱，無法依靠項目運營獲利來償還債務。這就導致了“借新債還舊賬”的惡性循環，即只能不斷舉新債來償還舊債。另外，城投公司還嚴重依賴政府補貼來維持運營。當融資渠道受限時，城投公司將面臨無法償還大量債務的極高風險。二是大部分城投公司在成立之初并未規劃明確的經營定位和長遠發展戰略。它們往往是依靠原有的壟斷地位和優勢資源，進行多元化經營。但是，在外部政策環境發生變化后，這些城投公司暴露出自身缺乏核心競爭力的問題。沒有核心競爭力的城投公司，一旦喪失了原有的壟斷優勢，其業務將難以為繼。三是在用人機制和薪酬機制方面，城投公司多存在任人唯親、關系戶就業等問題，這損害了企業選賢興才、薪酬體系的科學性與公平性。同時，城投公司的薪酬機制改革也面臨困境，市場化薪酬難以落實，而限薪政策又影響了人才引進。這些問題損害了企業激勵約束機制的有效性。四是城投公司存在典型的國有企業文化問題，如“大鍋飯”文化和官僚主義，這在一定程度上滋生了懶政等問題，嚴重影響了企業效率。員工的積極性不高，也影響了團隊合作。五是在業務運營方面，城投公司受政府主導且行政干預式的影響，在項目運營上往往無法及時根據市場變化調整經營策略。這導致其持有的資產無法有效進行盤活，經營方式仍然僵化，也無法獲得市場化的盈利。

二、城投公司的轉型模式分析

（一）轉型背景

近年來，各監管部門強化了對城投公司的指導，既通過直接監管，又通過對相關金融機構的間接指導，形成了一套對地方政府及城投公司的綜合治理體系。其中，中心議題為政企分開、隱債控制以及市場化轉型。一系列政策的實施明顯限縮了地方政府、城投公司及金融機構在項目投資建設的活躍度，尤其是城投公司傳統的公益代建業務大幅減少，使其面臨前所未有的市場化轉型壓力。市場化轉型之所以迫在眉睫，一是因為城投公司在現有模式下的生存空間已日漸收窄，傳統公益代建模式不再可持續且缺乏金融支持；二是企業需拓展新業務以保障持續運營和資金需求。而實現真正的市場化轉型不僅要求城投公司從財政部的隱債名單中獨立出來，還需在業務、產業和管理等各領域實現深層次的市場化改革，確保其在市場中確立競爭地位。

（二）轉型方式

總結相關政策（如四川省人民政府《關于進一步加強政府債務和融資管理的通知》）、研究報告和筆者的實際調查研究，筆者認為城投公司市場化轉型通常可參考以下方式。

1. 直接剝離政府職能

對于規模較大、行業競爭力較強、具有相關專業資質、管理規范、具備生存能力的融資平臺公司，可直接剝離其政府融資的職能，脫離融資平臺的身份。通常方式是妥善處置存量債務，清償政府隱性債務（若有），逐漸剝離政府代建等業務，轉型為一般企業。

2. 經營性業務補充

對于主要從事政府融資而競爭力不強的小型平臺公司，其轉型策略可著眼于擴展原業務的上下游產業鏈，實現多元化。以公益性基礎設施代建融資為例，其產業鏈涵蓋了市政建設、園林綠化、電網搭建、金融、設備租賃及建材等業務，企業可結合地方資源與自身優勢，設立子公司專營這些領域，形成一種集團投資、子公司建設到政府回購的閉環運作模式。這種模式不僅提高項目效率、降低成本，而且在項目建設的全程中都能得到金融機構的資金支持，從而實現融資渠道的多樣化。具備特定技能的城投公司，一是能夠利用新的經營領域創造穩定現金流；二是在代建項目完全回購后，可以市場化地接手政府項目，將原融資模式轉為施工承包等市場化運作，推動企業由純融資平臺向市場化國有企業轉型。

3. 資源整合—城市運營服務商

（1）注資。

城投公司在市場化轉型過程中，對注資及其形式的選擇顯得尤為關鍵。一是經營性資產注入，它可為公司提供盈利途徑和行業發展機會。二是特許經營權注入，具有更高的社會意義和經濟效益，政府通過與投資者的公開約定如特許經營權和財政補貼等，確保其長期穩定收益，同時，投資者可按市場化原則舉債，并承擔償債責任，而政府不負償債義務。特許經營通常涉及城市基礎設施建設如水務、供電等公益性事業，對城投公司而言，這不僅是其專業領域，還可增強其造血功能，擴展融資渠道。更進一步，公司應結合國家產業戰略，創新探索如新能源和綠色經濟等新的特許經營資源，旨在短中期增資創現金流和長期戰略布局。

（2）平臺整合及股權劃轉。

根據中債資信地方政府及城投行業研究團隊報告，全國多地政府正積極對區內平臺公司進行股權重組與業務整合：一是通過股權劃轉與并購，消減同質化競爭，兼并小型同業者，達到業務集中與管理成本降低的雙重效益；二是將眾多分散企業整合為巨頭，不僅拓展企業體量，提升區域地位，而且豐富產業鏈，加強綜合實力，從而促進其主體信用上升；三是混合所有制改革，引入多樣股東，既增添企業活力、拓寬經營板塊，又助力城投公司在資金壓力中穩健發展，進而推動其市場化轉型。此般整合使城投公司快速壯大，資源集中，進而享有更多的管理效益、政府支持和融資渠道，確保其在業務競爭中處于優勢地位。

（3）延伸－國有企業改革之商業類和公益類企業。

根據中共中央及國務院印發的《關于深化國有企業改革的指導意見》，國有企業被明確劃分為商業類與公益類，實施分類管理與考核，旨在推動其與市場經濟更深入地融合。一是對于商業類國有企業，強調其需按市場化要求進行商業化運作，其主要考核指標聚焦于經營業績、國有資產保值增值及市場競爭力；二是針對公益類國有企業，該類企業的核心目標在于民生保障、社會服務以及公共產品與服務提供，同時鼓勵非國有實體參與其經營，而其考核重點則側重于成本控制、服務質量、運營效率和保障能力，并結合企業特性差異化地評價其經營與資產保值增值表現，其中社會評價作為一個重要考核內容。此外，城投公司由于其屬性與公益性國有企業相近，常被評級機構定性為公共事業類企業。

（三）建立中國特色現代企業制度

我國現代企業制度概念于1993年中共十四屆三中全會首次亮相，其主要精神一是區分所有權和企業法人財產權，借助公司制消除所有者與經營者間的利益不均與信息不對稱；二是在2016年的會議中進一步強調，借助這一制度，實現黨的領導與公司治理的高度融合；三是根據黨的二十大報告，致力于整治政企不分、產權模糊、權責不明的難題，推行職業經理人模式，明確國有資產的所有權和經營權劃分，并刷新政企關系，結合科學管理與激勵約束；四是政府在大體上負責宏觀調控、行業管理、市場監管，堅守由黨領導的現代管理制度原則，而對企業直接管理和經營干預持保守態度，確保企業在市場規則下自主、自負盈虧，同時指導企業優化內部管理、制定切實激勵策略；五是結合懲罰與獎勵，激發企業競爭動力，目的在于培養在黨的領導下的市場競爭型企業實體。

（四）調整融資與負債情況

城投公司雖擁有較大的資產規模，但這僅為財務報表的數字，未必能實現盈利。當前，其大量承接公益與準公益項目的投融資和管理，加上幾乎單一的債權融資手段，導致每年的還本付息壓力增大，抗風險能力相對較弱。尤其當國家調整宏觀經濟與金融策略時，城投公司的融資渠道可能受阻，進一步影響其經營穩定性，甚至可能觸發區域性金融風險。為應對這一局面，地方政府應為城投注入能持續經營、創造收益的資產。具體策略如下：一是讓城投公司市場化經營資產以獲得持續收益；二是運用資本手段，如質押、ABS或REITs，為城投公司提供資金；三是培養并推動其潛力子公司上市，以拓展資金來源，確保公司長遠穩定發展。

三、以L市城投公司市場化轉型路徑的案例研究

（一）公司基本情況

L市城投公司，創辦于2015年，擁有注冊資本約50億元，享有AA主體信用評級，資產總額超200億元，凈資產逾70億元，專門負責城市基礎設施的投融建管，涵蓋市政園林建設、資產整合、建材銷售、地方金融及城市增值服務五大核心業務，且轄下有20余家全資及控股子公司。自成立以來，其成功實施了數百個公益性項目，產值達數百億元。

初創時期，L市城投僅為一個無實體業務的融資平臺，主要通過回購與政府采購模式代勞政府項目。但隨著公司的擴展，L市國資委將其旗下的市政建設和園林綠化企業股權移交給L市城投，從而轉型為全資子公司，讓L市城投獲得實體經營資格，并采納“集團投資-子公司承建-政府回購”的經營模式。盡管此模式確立了市政建設及園林綠化的業務板塊，但其初衷仍在于滿足政府公益性項目建設的需求。為應對外界環境及政策的調整，L市決定對其兩大城投公司進行職責劃分：成立時間較早的“老城投”-XLJT，被定位為“城市運營服務商”，主要處理與城市運行緊密相關的經營實體業務，如燃氣、水務、垃圾處理等；而“新城投”-即L市城投公司，則被賦予“城市綜合建設服務商”的角色，重心在未來信息化城市及智慧城市建設上，致力于市場化地完成投融建管全過程，最終發展為具備實體運營能力的現代城市建設企業。

（二）L市城投公司市場化轉型存動因分析

L市城投公司，受外部政策調整及市場變化驅動，迫切轉型以應對不斷增長的生存壓力；一是其戰略定位日益明確為城市運營服務商，使其堅定走市場化發展之路。此外，L市在地區規劃中被定位為該省片區的關鍵經濟發展節點，具有良好的地理位置與持續增長的總體經濟形勢。據最新統計，L市常住人口城鎮化率51.36%與全國平均65.22%相比，暗示其城市建設領域具備巨大的潛力。二是L市城投公司在歷史發展中，因為曾以融資平臺的身份參與地方經濟，導致了當前較差的資產質量和沉重的債務壓力。具體來說，其公益性資產占比高達49.19%，而這些資產在運營中難以產生效益，為公司帶來經營困境并在融資方面遭遇障礙；同時，公司的有息債務余額超過百億元，其中80%用于公益性項目建設及其利息支出，由于大部分公益性項目無法產生足夠收益，使得償債風險居高不下；三是考慮到現行嚴格的金融監管政策，公司的資產結構和較低的項目盈利能力，已使其處于高負債高杠桿的經營狀態，在這背景下的融資更是困難重重。因此，L市城投公司面臨的挑戰是多方面的，其轉型之路充滿了機遇與挑戰。

（三）L市城投公司市場化轉型方案

1. 戰略目標的調整

基于持續發展的戰略目標，L市城投公司在保證原本城市建設需要的基礎上，明確以城市綜合建設服務商為戰略定位，逐步向經營新型城市的方向發展，提出 “12345”發展模式：堅持一個轉變（功能型向市場型轉變），扎實兩大根基（城市建設、城市運營），提升三項能力（資源整合、資產經營、資本運作），實現四個結合（“城市運營+產業協同”“金融資本+產業資本”“自主發展+外部借力”“社會效益+經濟效益”），推進五大板塊（市政園林施工、資產收儲開發運營、建材產銷、地方金融服務、城市增值服務），從而帶動產業升級轉型。

2. 管理模式的優化

L市城投公司在國企三年改革行動的驅動下，積極打造現代化管理框架。一是完善企業法人治理體系，確立各治理層級的權責邊界，區分日常經營與重大決策機制，同時引進經理層任期制、契約化管理和全員績效考核，旨在推進管理的科學化、精細化及規范化；二是明確母子公司管理模式，集團本部在政府引導下聚焦提升城市功能、拓展城市空間和整合城建資源，發揮融資與投資的雙重職能，強化公益性使命，而下屬子公司則側重建設、管理及市場化經營，追求行業專業化及可持續盈利。

3. 優化機構設置及整合平臺職能

基于國資管控有關要求及企業自身管控模式的調整，L市城投公司主要開展了以下四項工作。

（1）以本部為母體，將旗下子公司平臺功能統一整合到集團本部，從而實現集團和子公司職能界限劃分，保障本部發揮好戰略管理、資金管控、投融資決策、績效考核等企業運營管理方面重要職能。

（2）以優化職能權限為核心，突出子公司主責主業，強化集團綜合管理職能，集團將子公司部分綜合管理職能權限上收，提升子公司對口業務的指導、服務與管理。

（3）推進集團管理部門及子公司整合改革，按照業務板塊整合優化組織架構，減少子公司數目，以提高管理效率和效果，同時降低管理成本；集團本部按照“N中心+N部門”方式設置，將部門數量縮減為6個，并進一步明確各部門職責職能，提升管理效能，并針對性地起到了對口管理的作用。

（4）遵循管理中的金字塔式人員配置原則，加強人才梯隊建設的基礎工作，集團各公司中層管理人員編制按總編制的20%左右設置，基層員工編制按總編制的65%左右設置。遵循此規律，優化前L市城投公司總編制約為500名，優化后總編制約為400名，降低人員數量，提升人員質量。

4. 實施增資擴股

L市城投公司自成立以來通過數次增資擴股和股權整合，增加了L市城投公司凈資產，目的是豐富業務板塊，創造實體經營能力，并增加資產體量，降低負債率，增強融資能力。

5. 優化主營產業功能定位和資源配置

按照“L市城市綜合建設服務商”的戰略定位，L市城投公司首先確定了以建筑業為核心主業，以新型城市建設為管理過程，同時培育了金融、城市增值服務、市政園林施工、資產收儲開發運營和建材產銷業務。通過圍繞主業，開發副業，實現資源共享和優化配置，最終打造城建產業的生態圈，進一步推動市場化轉型，在市場上占據一席之地。

以下將對該公司圍繞主業拓展產業鏈的模式進行分析：

（1）主業：L市城投公司的主業為建筑業，旨在轉型為城市綜合建設服務商，核心職能，一是對接未來城市的新型建設需求；二是倡導利用先進科技和智能設施的城市建設，確保環保、資源高效利用和應對人口增長等挑戰；三是重視智能城市基礎設施、綠色城市建設、智慧交通和數字社區的實施，全方位推動現代城市的高質量、可持續發展。

（2）市政園林施工：市政和園林施工企業在城市建設中扮演著至關重要的角色。 市政基礎設施的建設與改造、公共空間改善、垃圾處理和環境衛生、環境保護和生態恢復、城市交通和道路改善等均離不開市政和園林施工業務。因而市政和園林施工業務是L市城投公司圍繞主業開發副業的第一個業務板塊布局。

（3）城市增值服務：城市增值服務是指在城市經濟和社會發展中，能夠提高城市的附加值和競爭力的一系列附加服務和功能，是新型城市打造至關重要的一隅。具體來說，城市增值服務往往涵蓋智慧城市、公共停車、便民（政務、出行等）服務、公共文化與休閑設施、健康與醫療服務、教育與培訓等。推動城市發展向高質量發展、高品質，提高人民群眾的生活品質。

（4）資產收儲開發運營：資產收儲開發運營業務通常指房地產行業中的一系列資產收購、資產收儲（土地）、商業開發、資產運營等活動。就L市城投公司目前的具體業務來看，資產收儲開發運營反映在該公司的房地產開發業務，通過土地整理、商業開發形成資產，而后通過出售、出租和自主經營某些業態獲取收益。

（5）建材產銷：L市城投集團以建筑業為核心，重視建材產銷業務，一是確保原材料的品質與供應實效，降低采購及建設成本；二是在此領域實現資本積累和財富創造，為公司帶來穩定的收入；三是在礦山、砂石、大理石、商混、預制管件及瀝青混凝土等方面建立完整的產業生態鏈，并整合生產與銷售；四是在豐富的產品資源儲備基礎上，積極發展裝配式建筑和綠色技術，推動地方建材產業的轉型升級，進一步提升企業競爭力。

（6）準金融服務：金融在現代經濟中占據核心地位。L市城投公司擁有涉及施工、原材料、裝備制造、物業管理、能源、環保及勞務等的產業鏈。該公司推出金融板塊，一是為主業生態中的各企業提供金融支持，增強其服務城建實體經濟的實力；二是為L市城投集團帶來超2億元的凈利潤，確立其在公司業務中的重要地位。

（四）市場化轉型效果

綜上，L市城投公司為市場化轉型做出了如下值得借鑒的地方：一是明確戰略目標和自身定位；二是進行內控體系的改革，向現代化企業科學管理發展；三是通過增資擴股和整合資源等方式增強市場競爭力和融資能力；四是圍繞主業開發副業，布局了五大業務板塊，既支持了主業發展，又有效推動了市場化轉型。

四、結語

本文以 L市城投公司為案例，探討了地方城投公司的市場化轉型路徑。分析了地方城投公司的轉型方式，包括直接剝離政府職能、經營性業務補充、資源整合和建立中國特色現代企業制度等，并結合 L市城投公司的實際情況，提出了具體的轉型方案。本文認為，L市城投公司通過調整戰略目標、優化管理模式、實施增資擴股、優化主營產業功能定位和資源配置等措施，成功實現了從融資平臺向城市綜合建設服務商的轉型，為其他地方城投公司提供了有益的借鑒。

參考文獻：

[1]吳治峰.地方城投公司融資方法研究[J].投資與創業，2021，32（24）：15-17.

[2]吳朋鋒.城投公司融資模式創新探討[J].現代商業，2021（23）：104-106.

（作者單位：瀘州市城市建設投資集團有限公司）