PPP模式下農村生活垃圾治理主體權責研究

孟琪　魯敏

摘要：文章針對農村生活垃圾治理問題，提倡將PPP模式運用其中。通過對PPP模式下農村生活垃圾治理的相關研究，結合PPP模式在公共基礎設施領域的積極作用和我國現(xiàn)階段的現(xiàn)實需求， 對PPP模式下農村生活垃圾治理的邊界進行深刻探討，闡述廊坊市W村PPP模式農村生活垃圾治理中的主體權責現(xiàn)狀并對主體權責的困境分析，提出合理有效的實施對策，從而對推動我國農村人居環(huán)境的改善和美麗鄉(xiāng)村目標的達成具有積極意義。

關鍵詞：農村生活垃圾；農村生活垃圾治理；PPP模式

在世界范圍上看，中國屬于農業(yè)大國的范疇，農民一直是中國的主要生產力。農村人居環(huán)境的改善一直是黨和國家關注的重中之重，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。農村人居環(huán)境整治成敗的關鍵在于是否建立了有效的農村生活垃圾治理體系，是否形成了長期的治理模式，是否達成了理想的治理效果。在現(xiàn)階段看來，以往的治理模式已經滿足不了迫切的現(xiàn)實需求，農村生活垃圾治理屬于公共服務提供范疇，要解決這一棘手的問題僅僅單靠政府是不可能完成的。由此，公司合作模式（Public-Private Partnership，PPP）成為眾多學者去探究解決農村生活垃圾治理問題的研究熱點，同時也為政府提供了治理農村生活垃圾的善治思維。

一、相關研究的回顧

農村生活垃圾治理問題迫在眉睫，是我國現(xiàn)階段需要解決的現(xiàn)實問題。我國學者對農村生活垃圾治理問題非常重視，從治理參與主體的確定到治理模式的選取，一直延伸至各方主體的角色和權責的界定學者們都做了許多研究。

一般認為，農村生活垃圾治理是一項公益性項目，由于政府和市場都存在失靈現(xiàn)象以及考慮到政府本身性質，單獨一方不能高效進行農村生活垃圾治理，需要采取合作的方式進行，同時也需要農村生活垃圾的直接獲益者——農村居民一同參與進來進行垃圾治理。在主體合作的層面，PPP模式成為研究者展開研究的切入點。繼治理主體和治理模式研究之后，還有些學者從PPP模式層面出發(fā)對農村生活垃圾治理主體的責任劃分與角色界定進行研究，表明明確主體的責任和角色對治理好農村生活垃圾具有至關重要的作用。

在PPP模式中，對于各種主體權責存在這樣一些觀點：一是從元治理的視角出發(fā)，認為在農村生活垃圾治理中政府應該承擔元治理者的角色具有核心領導作用，運用自身資源和能力協(xié)調各方利益。與此同時，與其他治理主體進行合作，促進多元治理局面的形成。 二是從多元協(xié)同視角出發(fā)，認為農村生活垃圾的治理要從碎片化治理轉為協(xié)同式思維，即多方協(xié)同合作，實現(xiàn)農村生活垃圾的全面治理。從這些研究中可以看出，從某種程度上來講，PPP模式下的農村生活垃圾治理的成功在于多方相關主體的通力合作。

由于政府本身的特殊性和局限性，單靠政府去實現(xiàn)農村生活垃圾治理是十分困難的。正因如此，PPP模式介入到農村生活垃圾治理中，契合了當前的治理需求。由此，PPP模式與農村生活垃圾治理的結合，成為我國現(xiàn)階段破解農村生活垃圾治理問題和改善農村人居環(huán)境的善治之路。

二、PPP模式下農村生活垃圾治理主體的思考

PPP模式（Public-Private Partnership）是指政府與私人部門之間，以提供產品和服務為出發(fā)點，形成“利益共享、風險共擔、全程合作”的伙伴合作關系，是在公共基礎設施領域，政府和社會資本合作的一種項目運作模式，主要集中在純公共領域和準公共領域。

在農村生活垃圾治理領域引入PPP模式，是值得探討的議題，對農村環(huán)境的改善有著重要的推動作用。但是，與之并存產生出的問題也是需要深入考慮和給予解決對策的。農村生活垃圾治理相關主體——政府、社會資本和農村居民三方的角色問題、責任和權利問題邊界的確定是尤為重要的。

對于農村生活垃圾治理領域引入PPP模式的治理新形式，從理論層面來看，是需要進行明確界定的。根據(jù)經濟學家薩繆爾森對公共物品理論的闡述，公共物品具有兩大特性：消費的非競爭性和非排他性，從這兩個特性出發(fā)又可以將公共物品分為純公共物品和準公共物品。對于準公共產品的供給，在理論上應采取政府和市場共同分擔的原則。而農村生活垃圾治理這一項社會公共服務恰好屬于準公共物品的范疇。所以，在該領域下引入強調“公私合作”的PPP模式是順應理論的實踐。

在PPP模式下的農村生活垃圾治理過程中，各方主體承擔著不同的職責和權利。首先，政府是作為農村生活垃圾治理項目的發(fā)起者，承擔著重要的職責。要制定出相應的政策法規(guī)，為項目的實施提供法律保障；要提供財政支撐，為治理農村生活垃圾提供費用補貼和資金支持，保證項目可以順利實施；對項目全生命周期的工作進行監(jiān)督審查，保證項目質量。同時，要進行教育宣傳，促進工作的順利開展。其次，社會資本作為PPP模式下農村生活垃圾治理的重要參與者，要進行垃圾的收集、清運和處理工作；要對垃圾處理設施進行建設、運營和維護；要負責垃圾處理費用的收取和結算，同時還要與其他相關方進行溝通與協(xié)調，處理在垃圾治理過程中的問題和糾紛。最后，農村居民作為垃圾的生產者和項目的最終受益者，要按照規(guī)定的方式對垃圾進行分類，積極參與到垃圾治理活動中去，同時進行自我監(jiān)督，促進農村人居環(huán)境的改善。

此外，PPP模式強調的合作伙伴關系，是該模式發(fā)揮作用的重要基本條件。在農村生活垃圾治理領域當中三方主體良好的合作伙伴關系的形成要基于三者角色的定位和權責的確定來賦予，而探討三者在這兩個角度的邊界問題是其關鍵，從而來明確合作伙伴間的管轄范圍。首先，從角色定位角度出發(fā)，政府應當作為項目的發(fā)起者和監(jiān)督員，對公共物品或服務提供領域而言，項目是由政府發(fā)起并對項目的全生命周期進行監(jiān)督；社會資本方應當作為項目的運作者，發(fā)揮好市場這雙無形的手來進行農村生活垃圾的治理；農村居民應當作為項目的自主參與者，積極配合政府和社會資本方，主動參與并融入農村生活垃圾的治理新浪潮。其次，從角色定位延伸至權責的確定，政府作為項目的發(fā)起者，應當進行項目確認，完成項目的法律保障和政策支持，完善政府保證和政府信用，重點關注頂層建設。作為項目全生命周期的監(jiān)督員，應當建立起完善的監(jiān)督體系，做到及時糾偏，避免監(jiān)督缺位現(xiàn)象的產生。社會資本方作為項目的運作者，要熟練掌握項目運作的操作流程，確保項目服務質量，公私職責分明，防止權責越位；農村居民作為農村生活垃圾治理的自主參與者，要努力培養(yǎng)環(huán)保意識，強調其參與的自主性。

PPP模式下農村生活垃圾治理主體三方角色，權責邊界的確定是實現(xiàn)改善農村人居環(huán)境的關鍵，角色的準確定位決定了各個主體的權責劃分和職責范圍，以防職責不清導致的越位缺位現(xiàn)象的產生。

三、PPP模式廊坊農村生活垃圾治理中主體的權責現(xiàn)狀及困境分析

生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的關鍵。近年來，河北省廊坊市將改善農村人居環(huán)境放在當前工作的首位，著力推動農村生活垃圾治理項目。采用PPP模式治理農村生活垃圾，改善了農村環(huán)境“臟亂差”的狀況，使農村居民的獲得感和幸福感不斷增強。本文以河北廊坊W村為現(xiàn)實依托，闡述該村PPP模式下農村生活垃圾的治理成果，分析出現(xiàn)階段采用該模式治理農村生活垃圾的現(xiàn)實困境。

（一）PPP模式下W村垃圾治理中主體權責關系的現(xiàn)狀

W村位于河北廊坊R縣，R縣歷史悠久，地理位置優(yōu)越，地處冀中平原，東鄰天津，南接北京，史有“帝闕下臨通萬國，行人至此望燕山”的記載。W村人口密度較大，人員居住較為松散，就直接導致了生活垃圾的分散。作為R縣農村生活垃圾治理的典型試點，農村生活垃圾處理是一個重要的環(huán)境問題。一直以來，農村生活垃圾處理主要由農民自行處理，垃圾隨意傾倒、焚燒等現(xiàn)象比較普遍，導致農村環(huán)境衛(wèi)生狀況較差，影響了農民的生活質量和健康。為了改善農村環(huán)境，提高農民生活質量，R縣決定在W村采用PPP模式，引入社會資本參與農村生活垃圾處理。通過與環(huán)衛(wèi)公司等企業(yè)的合作，建設垃圾收集、轉運、處理等基礎設施，并提供垃圾處理服務。

1. 政府基本履行農村生活垃圾治理的監(jiān)管和宣傳教育的職責

針對農村生活垃圾亂堆亂放的現(xiàn)象，廊坊市W村采取網格化治理手段，有效實現(xiàn)了農村垃圾治理無死角、無盲區(qū)、全覆蓋的良好局面并且實現(xiàn)了高效的監(jiān)督作用。

對于村街的垃圾管理和監(jiān)督工作，每村街配備1名垃圾治理檢查監(jiān)督員，負責記錄和監(jiān)督村街的垃圾治理工作，并將收集整理的情況匯報給上級，保證了上級對治理工作一線情況的了解和進行有效的監(jiān)督與指導。政府對農村生活垃圾處理進行嚴格監(jiān)管，確保垃圾處理設施的正常運行和處理質量的達標。同時，政府還對合作伙伴的服務質量進行評估和監(jiān)督，確保服務質量的穩(wěn)定和達標。此外，政府向村民積極介紹PPP模式的好處，增加農村居民對該新生事物的認可度，定期對村民進行宣傳教育，提高農村居民的環(huán)保意識。積極組織村民集體活動，對街道進行分劃，鼓勵農村居民參與到垃圾治理中。引導村民自主制定垃圾處理規(guī)范，提高自主參與的意識。

2. 社會資本完成農村生活垃圾的日常運營的職責并獲得合理回報

針對垃圾治理這一棘手的問題，廊坊市W村采取了市場化治理手段，有效解決了“垃圾圍城”的問題，為解決農村生活垃圾治理問題提供了方案。

通過公開招標，引進了具有技術和管理經驗的環(huán)衛(wèi)公司，環(huán)衛(wèi)公司選取可行性缺口補貼的方式來獲取合理回報。環(huán)衛(wèi)公司對村內垃圾進行清理轉運，并建立垃圾中轉站和垃圾處理設施，形成了“統(tǒng)一收集、統(tǒng)一清運、集中處理”的局面。村中每家每戶都配備了一個30L的垃圾桶，全村共發(fā)放500多個，按照村街格局規(guī)劃，每街道配備2名環(huán)衛(wèi)工人，共計10名，負責各家各戶的垃圾收集工作，形成了點對點的網格化治理，垃圾成堆的現(xiàn)象不復存在。從垃圾分類、垃圾收集、垃圾轉運、垃圾處理這四個步驟出發(fā)對農村生活垃圾進行整治。首先，環(huán)衛(wèi)公司向農村居民普及垃圾分類的知識，指導村民進行垃圾分類。其次，環(huán)衛(wèi)公司配備垃圾收集車并建設垃圾中轉站，定期到農村收集生活垃圾。此外，環(huán)衛(wèi)公司提供垃圾壓縮車等裝備，將收集的垃圾進行壓縮轉運，不僅提高了轉運的效率，同時也減少了在垃圾運輸途中造成的二次污染。最后，環(huán)衛(wèi)公司提供垃圾焚燒設備和填埋地點，對垃圾統(tǒng)一進行無害化處理。

這種市場化運營模式，使得農村生活垃圾治理項目有效逐步推進。開啟了資本注入、公私合作、城鄉(xiāng)聯(lián)動的垃圾治理新局面。

3. 農村居民積極主動配合農村生活垃圾治理的相關工作

廊坊W村對農村生活垃圾采用的網格化和市場化治理，形成了縣、鄉(xiāng)、村三級管理體系和城鄉(xiāng)一體市場化運營模式，使得農村生活垃圾治理步入了治理軌道。

W村居民自發(fā)形成了垃圾“不落地”的環(huán)境新局面，環(huán)衛(wèi)公司為居民配發(fā)的垃圾桶，村民將其充分運用，街道垃圾成堆的現(xiàn)象不復存在。與此同時，村民配合政府和環(huán)衛(wèi)公司所采取的費用征收制度，積極繳納垃圾處理費用。然而治理長效化的建立，不僅限于體系制度和模式的建立，更多的在于村民環(huán)保意識的提升。環(huán)保思想層次的提升正是農村生活垃圾治理長效化的深度體現(xiàn)。W村村委會和居民自發(fā)組織垃圾治理的宣傳和教育工作，宣傳榜樣行為，依靠榜樣力量。村中村委會和村民在實踐中結合該村實際情況摸索出一套適合該村的激勵措施，實行積分累計制度，對垃圾分類和收集做得好村民進行物質獎勵。

（二）PPP模式下農村生活垃圾治理現(xiàn)主體權責的困境分析

從三方主體權責層面介紹為改善W村的農村人居環(huán)境所采取的措施，剖析出PPP模式下農村生活垃圾治理在主體層面的現(xiàn)實困境，助力改善農村生活環(huán)境。

1. 監(jiān)管機制不成熟，監(jiān)管不到位

在農村生活垃圾治理過程當中，政府、社會資本和農村居民在基本明確各自角色定位和權責的前提下各司其職，有條不紊地推動農村生活垃圾治理項目的進程。但是，即便各個主體明確各自的職權范圍，也會有導致影響項目有效整體推進的阻礙。

由于監(jiān)管機制的不成熟，監(jiān)管不到位，企業(yè)可能會違反相關規(guī)定進行違規(guī)操作，隨意傾倒垃圾，未按照規(guī)定進行垃圾處理；還有企業(yè)為了追求效益利潤，忽視環(huán)保，使得垃圾處理不規(guī)范，環(huán)保不達標；對于有害物質的處理操作違規(guī)，使得環(huán)境和公眾健康安全受到威脅。與此同時，監(jiān)管的不到位使得信息可能存在不公開不透明等問題，導致利益相關方對于項目實施情況的不了解，從而缺乏公正性。居民無法對垃圾處理過程當中遇到的問題進行投訴和反饋，使得問題不能及時有效的解決。

監(jiān)管缺位現(xiàn)象的產生使項目不能達到預期的效果，直接導致項目運行質量差，項目工作進展緩慢，從而使公共物品不能得到有效的供給來滿足公民的需求。與此同時，政府對于企業(yè)的監(jiān)管也會存在不公平的問題，導致企業(yè)的合法權益受到侵害。

2. 責任分配不清晰，權責不匹配

在PPP模式下，責任分配不清晰和權責不匹配是一個嚴重的問題。常常會造成以下幾個方面的現(xiàn)實困難：首先，效率低下。在政府和企業(yè)之間出現(xiàn)責任的相互推諉，無法及時解決問題，使得項目難以推進。其次，對于權利分配得不合理，政府可能會獲得更多的話語權和決策權，使得在項目第一線的企業(yè)在進行實際決策時，尤其是突發(fā)緊急事件時會造成決策的延誤，導致緊急情況不能得到及時的處理造成嚴重事態(tài)。最后，公眾權益和項目的進程遭到威脅。管理層權責的不清晰直接損害項目直接受益者的權益。同時，也會產生資金短缺和技術問題等，從而導致項目無法正常運行，無法實現(xiàn)改善農村人居環(huán)境的目標，無法提升農村居民的生活質量。

責任分配的不清晰和權責的不匹配，可能會導致責任重疊、遺漏和沖突等問題的發(fā)生。從政府角度而言，可能會導致政府在某些方面造成過度干預，導致企業(yè)在某些方面缺乏自主性，從而嚴重影響項目社會資本方的積極性，同時也可能導致項目的運營成本的增高，進而影響社會資本方的盈利和項目的可持續(xù)發(fā)展。

3. 相關制度政策規(guī)定的責任不明確

在PPP模式下的農村生活垃圾治理中的相關制度政策責任規(guī)定不夠明確，會帶來許多現(xiàn)實問題。首先，對于社會資本方而言，社會資本方的行為無法得到有效約束和規(guī)范，從而出不當操作，對公眾造成威脅。其次，監(jiān)管和處罰存在爭議，企業(yè)的行為不能得到有效的監(jiān)管和處置。最后，農村居民的權益得不到保障，在垃圾處理的過程中，許多流程都會對農村居民的健康產生影響，但是由于相關制度政策規(guī)定不明確，使得農村居民的權益受到損害。

從相關制度政策的制定過程和執(zhí)行力度的角度而言，在制定過程中責任的不明確不充分，可能導致部門之間在協(xié)調方面出現(xiàn)問題，產生問題處理的滯后性，使得項目實施受阻。在執(zhí)行過程中的執(zhí)行力度不夠，導致各個主體的職責不能充分履行，責任無法得到有效追究。

四、PPP模式在農村生活垃圾治理領域的實施對策

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農村人居環(huán)境的改善成為各級政府關注的重點，許多地區(qū)采取PPP模式治理農村生活垃圾都紛紛取得了良好的效果。本文結合廊坊市W村PPP模式下農村生活垃圾治理項目對策歸結為以下幾點。

（一）建立監(jiān)管機構，完善監(jiān)管體系

在PPP模式治理農村生活垃圾的項目中，建立監(jiān)管機構和監(jiān)管體系是對項目穩(wěn)步推進的堅實基礎，多方位多層次的監(jiān)管可以及時掌握項目的發(fā)展動態(tài)和工作進展，做到及時糾偏，降低工作成本，提高工作效率。在國家法律法規(guī)允許的條件下，監(jiān)督機構要對項目成本、資金和進展情況，項目實施主體管理職責等方面進行嚴格監(jiān)督和管理。審查各項收費標準和征收情況，建立合理收費制度。要對不同主體實施差別監(jiān)管，形成多主體的新型監(jiān)管體制。

（二）構建管理平臺，明晰主體職責

PPP模式運用到農村生活垃圾治理當中，明晰各主體職責，確定責任分配，構建綜合管理平臺，打通信息傳播渠道。首先，政府部門在提供充足法律保障的前提下，對PPP項目前期頂層設計做好規(guī)劃，界定項目邊界，整合推動項目的實施和發(fā)展。其次，建立以地方財政為核心，相關職能人員為輔助的綜合管理機構，明確政府和企業(yè)之間的責任分配，建立合理的責任分擔機制，避免責任重疊、遺漏和沖突。最后，要做到信息透明化，將信息發(fā)布到綜合平臺上，使信息集中完整化，有利于專業(yè)人員對項目進行控制和指導，同時也便于公眾對項目信息的了解，做到信息公開透明。

（三）完善制度政策，加強政策支持

在PPP模式下的農村生活垃圾治理當中，為解決相關制度政策規(guī)定的責任不明確這一問題，需要完善制度政策，加強政策支撐。在治理活動的進行中，不斷摸索出一套適用于農村生活治理PPP模式的活動規(guī)范。首先，要明確各個主體在農村生活垃圾治理當中的相關責任，鼓勵各方都積極參與到垃圾治理活動當中。加強執(zhí)法力度，對于違反規(guī)章制度和阻礙農村生活垃圾治理進程的行為給予處罰，確保制度政策的權威性和有效性。與此同時，要加強政策支持，在項目的全生命周期，為保證公共物品提供質量和公眾的社會福利，要對參與治理的社會資本進行一定的稅收優(yōu)惠和資金補貼等政策支持，吸引社會資本積極參與公共物品提供的領域。

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＊基金項目：河北省社會科學基金一般項目“權責配置視角下河北推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府減負提質增效的體制機制研究”（項目編號：HB22ZZ003）。

（作者單位：華北理工大學經濟管理學院）