我國農村困境兒童社會保護及支持體系建設研究

☉ 遼寧省民政廳課題組

習近平總書記強調，“一老一幼”是大多數家庭的主要關切。全社會都要關心少年兒童成長，支持少年兒童工作。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視農村留守兒童和困境兒童保護工作，我國農村困境兒童關愛保護和救助政策持續完善，相關工作不斷邁上新臺階。

為了進一步完善農村困境兒童保護與支持政策，遼寧省民政廳和遼寧社會科學院聯合組成課題組，選擇沈陽市、丹東市、阜新市和葫蘆島市，采用分層隨機抽樣方法，對在冊農村困境兒童開展問卷調查，共收回有效問卷1863份，從微觀、中觀和宏觀三個層面對農村困境兒童的需求進行分析。在此基礎上，提出構建二元三維農村困境兒童社會保護與支持體系。

農村困境兒童需求分析

問卷調查數據分析發現，農村困境兒童及家庭的需求集中體現在以下五個方面：

一是農村困境兒童家庭首要需求為經濟援助。調查顯示，農村困境兒童家庭中，迫切需要經濟援助的家庭占比為62.36%，其次是就學幫扶、就業幫扶和醫療照顧需求，占比分別為24.29%、23.1%和22.24%，此外在家庭教育、居住環境改善、親子照顧等方面也有較強的需求。

二是農村困境兒童特別是殘障困境兒童更需要家人情感關懷。情感需求是影響農村困境兒童健康成長的重要方面。從調查結果看，農村困境兒童在家人陪伴、外出旅游、自由空間等方面的需求占比分別為30.7%、27.7%和22.71%，這說明農村困境兒童對親人陪伴、親子活動的需求比較強烈。

三是農村困境兒童的人際交往能力和意愿亟需提高。人際交往是維系關系情感的必要過程，兒童關系情感需要的滿足主要來自父母、朋輩群體及老師等。良好的親子關系、朋輩關系及師生關系對困境兒童健康成長尤為重要。對農村困境兒童與家人交流頻率的調查顯示，有接近五成困境兒童表示與家人交流較少，其中“偶爾聊天”的占比為29.95%，“很少聊天”的占比為8.16%。從農村困境兒童與人交往的意愿看，調查顯示，有10.68%的兒童表示不愿意與人交往，其中表示“非常不愿意”的兒童占比達到1.02%，“不太愿意”的兒童占比為9.66%。愿意與人交往的兒童占比超過了八成。

四是農村困境兒童安全穩定的家庭生活環境需進一步營造。安全穩定的家庭生活氛圍，對兒童的健康成長十分重要。問卷調查數據分析顯示，從家庭暴力事件發生的情況看，偶爾或經常發生家人摔東西、打架等暴力事件的農村困境兒童家庭占比為9.6%，其中經常發生暴力事件的占比為2.25%，偶爾發生暴力事件的為7.35%。從困境兒童獨自留在家庭的發生情況看，發生過困境兒童獨自留在家里、沒人陪伴事件的占比超過五成，其中，總是被單獨留在家里的兒童占比為2.95%，經常被單獨留在家里的占比為4.13%，有時被單獨留在家里的占比為14.01%。只有44.28%的兒童從未被單獨留在家里。

五是身體健康狀況不同的監護人家庭情況存在明顯差異。家庭監護人的身體狀況，是影響農村困境兒童成長環境的重要因素。問卷調查數據顯示，監護人由于個人身體的原因，面臨的育兒壓力截然不同。如，健康的監護人主要在科學育兒的知識、方法和能力以及花費精力照顧教育孩子方面存在壓力；身體殘疾的監護人，主要在家庭經濟條件不好、缺乏科學育兒知識等方面存在壓力；身患疾病的監護人，主要在家庭經濟條件不好方面存在育兒壓力。另一方面，調查顯示：越是身體健康的監護人，越傾向于增加家庭收入與加強對孩子的陪伴；患有疾病的監護人，更期望滿足其心理、情感方面的傾訴與咨詢等社會需求；傷殘的監護人，對緊急情況下的短期住宿服務需求高于健康和患有疾病的監護人。

構建農村困境兒童社會保護及支持體系的對策建議

解決農村困境兒童關愛保護和支持問題的關鍵是堅持需求導向，充分發揮家庭的主導作用，構建集“識別、預防、支持”為一體的農村困境兒童福利體系和政策支持體系。為此，課題組基于發展型社會政策等理念，借鑒發達國家經驗，提出構建二元三維農村困境兒童社會保護與支持體系。其中，“二元”是指國家和社會兩個基本層面，“三維”則是指農村困境兒童保護與支持中的精準識別、事前預防與系統支持。這一體系以農村困境兒童家庭為保護支持對象，重視對困境兒童精準識別、事前預防與系統支持三個維度的協同推進，并著重從生活保障、健康保障、教育保障及社會參與融入等方面加強對農村困境兒童的全方位支持，從而構建以家庭為本位，蘊含“上游干預”理念，多方共同參與的農村困境兒童綜合性保護與支持體系。

充分發揮農村困境兒童家庭的主導作用。農村困境兒童綜合性保護與支持體系應當以困境兒童家庭作為保護與支持對象。一些兒童福利發展水平比較高的國家的實踐表明，“家庭視野”是基本共識與首要出發點。由于困境兒童的產生往往具有突發性、隨機性和特殊性，單純依靠政府的津貼與補助難以有效解決所有問題。“家庭”作為兒童成長的首要場所，其不僅是困境兒童保護支持中的第一責任主體，還是制度設計中的重要考量因素。因此，農村困境兒童的支持與保護，應當將家庭作為體系構建的出發點與落腳點。要結合農村困境兒童自身和其所在家庭的整體狀況來進行評估考量，確定具體的保護與支持方式，從普惠與發展的角度為重塑家庭功能提供支持，為困境兒童家庭切實有效履行家庭主體責任提供支持保護。從發展型社會政策視角來看，對于不同類型農村困境兒童及其家庭要實施差異化的保護與支持政策。對于具有完備勞動能力與潛在發展能力的家庭，應考慮政策支持、技能培訓與崗位提供等以政策服務類為主的支持；對于缺乏勞動能力的家庭，應考慮以物質與資金等為主的支持。

2023年11月，丹東市民政局在市未成年人關愛活動基地舉行關愛留守和困境兒童志愿服務活動。

加速推動政府與社會層面的良性互動。在政府層面，要注重發揮政策制定、制度保障與資源支持方面的優勢，形成跨部門參與的行政合力。其中，在省級政府層面，應當依據國家層面的政策法規，加快出臺相應的政策制度，包括農村困境兒童救助項目基本清單、農村困境兒童風險評估項目基本清單等，以及兒童督導員和兒童主任等相關崗位的權責界定規定、未成年人保護中心（站）的運行指導方案等，為市、縣（區）提供具體的政策指導與制度依據，并在人員保障和經費使用等方面允許一定的自主性與靈活性。同時，搭建省級困境兒童保護與支持大數據平臺，作為農村困境兒童信息上下互聯互通的重要端口與渠道。在社會層面，要以“五社聯動”為支點，注重形成多主體參與的社會合力。要充分發揮社區身處困境兒童保護支持工作第一線的優勢，根據區域內現實情況強化政策宣傳，進行事前預防、精準識別、定期入戶和數據更新，及時落實農村困境兒童相關政策與支持服務，并組織社區活動，動員志愿者、社會組織、愛心企業和專業服務機構等社會力量參與。如，發揮社工站對農村困境兒童及其家庭需求分析、風險評估和支持介入的專業化作用；發揮專業服務機構作用，在教育培訓、健康體檢、殘疾康復和心理輔導等方面提供更多優質服務；發揮志愿者、社會組織和愛心企業等在資源配置與多樣化服務供給方面的優勢。

協同推進農村困境兒童識別、預防與系統支持。農村困境兒童綜合性社會保護與支持體系應當立足于“科技賦能+人員到戶”，通過大數據預測分析和人員入戶走訪相結合的方式，借助標準化與專業化服務，在精準識別風險與分析需求的基礎上，進行綜合保護與支持，實現困境兒童精準識別、事前預防與系統支持三個環節的協同推進。具體而言，在精準識別環節，各地區應當在省級困境兒童風險評估項目基本清單基礎上，結合區域現實情況形成相應的制度清單和工作流程。其核心是通過對困境兒童的基本情況、監護人狀況和家庭情況等的科學系統分析與整體評估，來對困境兒童面臨的風險和客觀需求進行精準識別。在事前預防環節，依托省級困境兒童保護與支持大數據平臺，基于民政、衛健、殘聯與公安等多方面的數據信息，如基于民政部門的既有數據庫、衛健部門的新生兒家庭登記信息、殘聯的殘疾人基本信息、公安部門的居民犯罪情況等，以新生兒家庭基本信息作為切入口，通過數據綜合交叉比對來預測潛在困境兒童家庭或發現新增困境兒童家庭，特別是對尚未被登記納入既有數據庫的困境兒童家庭進行篩查，使其能夠為工作人員的到戶工作提供具體指引。在系統支持環節，以精準識別環節的最終結果作為依據，根據基本現狀、面臨風險和客觀需求方面的評估結論，進行系統科學分類和幫扶介入，并采取“一人一檔”的信息化檔案管理和“一人一策”的個性化綜合保護支持，基于平臺大數據協調政府相關部門落實政策，同時積極對接各種社會力量。

著重做好農村困境兒童生活、健康、教育及其他方面的保障。調查發現，當前我國農村困境兒童及其家庭對于經濟支持、情感關懷、專業化服務等有著強烈的需求。對此，困境兒童綜合性社會保護與支持體系應當圍繞生活保障、健康保障、教育保障與其他保障四個維度的主體內容和具體項目展開。在生活保障方面，應注重物質支持與服務提供并重。不僅要加大對農村困境兒童及其家庭生活保障投入力度，還要依托社工、志愿者、社會組織、專業機構等社會力量，在日常監護、托管托育和生活照料等方面提供服務支持。在健康保障方面，應兼顧身心健康兩個層面，不僅要持續加大醫療救助、康復服務和殘疾治療與康復器械等方面投入力度，還要加強對困境兒童心理健康的關注。在教育保障方面，應注重家庭教育與學校教育相協調，不僅要強化提升家庭的教育意識與監護能力，還要切實保障困境兒童接受義務教育的權利。