以“虹口模式”探索“虹口新路”

上海市虹口區城市管理行政執法局（以下簡稱“虹口城管執法局”）始終堅持以人民為中心，立足人民最關心、最直接、最現實的利益問題，創新執法理念、改進執法方式，不斷提高城管執法精細化水平，打造城市管理精治、法治、智治、共治新常態，為解決特大城市治理難題，提高城市運行品質和效率，推進城市治理體系和治理能力現代化進行了探索。

一、以“四個到位”夯實城管執法精細化實踐之基

2011年，為落實虹口區委、區政府提出的“為民、靠民、問民”“支持舊改”等工作要求，虹口城管執法局在進行系統的調查摸底和深入分析研制的基礎上，制定了以“保重點、破難點、出亮點、促長效”為工作目標，以攻克難點頑癥為突破口的市容環境整治行動計劃。

（一）組織保障到位，借力造勢，用好平臺，形成合力

區委、區政府高度關注重點區域專項整治。例如，在東余杭路整治中，區委副書記、副區長分別擔任領導小組組長和副組長，共有多達23個部門參與，積極發揮各自優勢，為順利整治打下堅實的組織領導基礎。

充分利用市容聯席平臺，協調各方形成強大合力。整治前，以區市政市容管理聯席會議辦公室名義制定方案，經聯席會議討論并作出決定后，組織多部門力量，采取聯合執法的手段實施。整治后，將做法、成果及后續措施用“PPT＋書面總結”的形式向聯席會議匯報。

（二）法制保障到位，預案先行，有情操作，嚴格執法

每次綜合整治，從整治方案的制定到實施的全過程，事前事中都有虹口城管執法局法制科提前介入，指導或參與相關基層中隊做好前期工作，為整治行動提供了有力法制支撐。

在整治的全過程中始終堅持嚴格執法與有情操作深度結合，根據“721工作法”堅持執法與服務并重。如在解決居民便捷購買早餐的問題中，積極參與標準化菜場的建設，將無證的早餐攤位引入標準化菜場中，既能滿足居民對早餐方便衛生的需求，又能讓無證設攤轉變為合法經營。

（三）力量保障到位，社會參與，立足長遠，鞏固成果

為確保整治隊伍強大的戰斗力，抽調精干力量，組建了三支突擊隊伍。在連續10天對寶安路區域開展的市容環境綜合整治中，突擊隊員圓滿完成了重要突擊整治任務。深入研究以往“攻得下山頭，守不住陣地”的普遍性問題，探索建立管理先行，執法托底（保障）的良性循環機制。如在東余杭路部分合法經營門面較集中的路段，引導商戶成立自治組織，由沿街經營戶自愿選出代表進行自我監督、自我管理。

為確保各項整治成果得到長期有效鞏固，聯合8個街道辦事處實行市容管理的社會化模式。由街道辦事處出資購買、引進有資質的第三方社會組織，宣傳、勸阻違章當事人自行改正，對不聽勸阻的及時向街道城管中隊報告，實現“整治一處、鞏固一處”的常態長效目標。

（四）財力保障到位，履職盡責，搭好橋梁，與民溝通

綜合整治需要大量經費作保障，街道辦事處都予以強有力的支撐，據不完全統計，在歷次綜合整治中，各街道提供專項保障經費總額達上千萬元，確保了整治工作無后顧之憂。為促進執法隊員主動依法履職，提高執法規范性，加強督察力度，改變以天為周期的派單模式為時時滾動的形式，發現一個問題就立即下發，要求必須做到“件件有處理、當天有回復、事事有回復”。

為爭取市民的支持和執法對象的理解，堅持在每次整治行動前用至少一個月的時間進行廣泛的宣傳，努力營造市容環境整治為民、市民群眾廣泛參與、執法對象主動配合的良好氛圍，通過微信公眾號公開虹口區城管執法局、各城管執法中隊負責人的聯系電話，搭好與市民直接溝通的橋梁。如在池溝路區域市容整治中，邀請了部分流動設攤人員、街道領導、居民代表舉行面對面座談，共商市容管理良策。

二、以“四治為民”實踐城管執法精細化“虹口模式”

（一）精治惠民促進執法制度精細化

精治惠民體現了城管執法工作布局和重心的變化，虹口城管執法局統籌考慮城管執法的短板弱項，總結了圍繞執法的目標、標準、手段、職責、評價5個方面的精細化全流程制度建設；科學地理順了城管執法體制，從頂層設計上厘清了執法邊界和權責清單，區、街道執法分工明確，邊界清晰，既嚴格執法、規范執法，種好自家“責任田”，又深入街道社區，熱情為市民釋難解困送服務，突出施策精準、惠民有方。

針對原先執法模式存在的弊端，落實“屯兵街面、及時發現、快速反應、聯動聯勤、有效處置”的要求，建立了“三制五化”立體勤務執法模式，執法方式逐步實現了末端式被動處置向前端式主動防范轉變。在整治市民群眾反映強烈的六類街面突出違法違規行為的行動中，總結了“三步九法”工作法則，綜合治理成效顯著。用自創的拆違“八字訣”穩步推進住宅小區環境秩序專項執法整治，擴大拆違戰果，實現市民居住環境明顯改善。

（二）法治親民促進執法規范精細化

法治親民體現了城管執法工作尺度和方法的變化，虹口城管執法局運用法治思維和法治方式解決城市治理頑疾難題，秉持著既對城市管理問題突出領域加大執法力度，又對情節輕微的違法行為包容審慎的態度，執法剛柔并濟，突出實在管用，融入群眾。

例如，上海全面實施輕微違法行為依法不予行政處罰，創新推出《城市管理輕微違法違規行為免罰清單》（以下簡稱《免罰清單》）的當日，虹口城管執法局便對一起符合清單內容的、擅自對外發布房源信息的行為不予行政處罰，獲得當事人的主動配合整改與稱贊。《免罰清單》中明確了12項免罰事項，涉及市容環境、文明施工、房屋市場管理等方面，促進監管者和被監管者形成良性互動，讓虹口區中小微企業有了實現更好發展的良機，讓大家看到上海是一個真正具有法治精神的城市，不僅嚴格恪守規則，還在用溫暖的方式呵護規則。

（三）智治近民實踐執法模式精細化

智治近民體現了城管執法工作節奏和手段的變化，虹口城管執法局通過數字思維創新城市管理模式，推進城市管理智能協同，突出流程再造、機制創新。聚焦市民關心關切問題，探索“細胞級”精細治理，拓展數據平臺，充實數據庫，深入挖掘和分析數據，推動數據可見、可懂、可用，賦能一線執法工作。

如2017年9月，通過系統數據匯總分析，發現江灣鎮街道汶水東路、北外灘街道惠民路部分門店跨門營業呈多發態勢。隨即要求所屬轄區城管中隊制定整治計劃，集中力量解決上述路段的跨門違章問題，并要求中隊調整巡查簽到點，同時責令機動中隊加強定點督察。經過連續一周的治理，上述路段的違章得到較徹底的整改。再如2017年11月，訴件處置平臺顯示，夜間施工的訴件多達92起，且主要集中在四川北路街道衡水路和嘉興路街道91號地塊兩個施工工地。對此，立即要求四川北路中隊和嘉興路中隊及時調整人員派勤，增加夜間執法人員數量及執法力度，對兩處工地不定時進行盯守，并組織全區所有街道中隊，對區內所有在建工地開展聯合整治，機動中隊夜間加強對工地的突擊檢查。通過近半個月的整治鞏固，訴件處置平臺夜間施工訴件數量明顯下降。

（四）共治利民促進執法方式精細化

共治利民體現了城管執法工作方式和動力的變化，虹口城管執法局通過加強多元治理主體間的關聯互動關系，突出黨建引領，推動全社會共同參與，構建共建共治共享格局。聚焦群眾所需所盼，把群眾滿意作為著力點，以橫向推開聯接區域化黨建，建成了“聯建進單位、共建進園區、組團式進社區，嵌入式進商圈、扎根式駐社區”的“五進”工作法。以縱向延伸“黨組樹品牌、支部創特色”為牽引，精心打造“一支部一特色一品牌”并在全區多點開花：歐陽中隊“小巷城管1＋N”、廣中中隊“雙站雙服”、曲陽中隊“五心工程”、嘉興中隊“支部先行＋黨員帶頭”、涼城中隊“紅色力量撬動垃圾分類執法”等品牌，既具有各自特點，又有共性價值，彰顯了“人民城市人民建，人民城市為人民”的鮮明導向，共同引領社會治理。

聚焦城管執法中牽動民心的關鍵小事，基于認同、信任、共識，提升群眾的共同價值感受，營造暖民心、集智慧、促合作、賦能量的城市精細化管理氛圍。為此，城管執法社區工作室應運而生。覆蓋全區的195家城管執法社區工作室突出了“小空間、大作為”，致力于成為黨和政府與人民群眾之間的橋梁紐帶，打通城管執法服務“最后一公里”。涼城中隊提煉了“一筆一本二十條”的工作法，川北中隊落實“3＋1＋1”推進法，北外灘中隊將城管社區工作室作為知百姓冷暖的“溫度計”、公眾建言獻策的“議事臺”、發現違法行為的“顯微鏡”。

三、以“四聚為本”深化城管體制改革，探索執法精細化新路

（一）聚焦“隊伍建設”為主線，重培訓、強考核

對標上海市城市管理行政執法局提出的“崇法善治、忠誠為民、公正清廉、砥礪奮進”的城管行業精神，虹口城管執法局統一組織實施全區城管執法人員的政治思想、作風紀律、職業素養等培訓。著手建立全區統一的崗前培訓、全員集訓、后備干部培訓、中層干部培訓、黨務培訓、專項執法培訓、知識更新培訓等培訓制度，將培訓教育與干部提拔、職務職級晉升有機結合，推動培訓向“深、精、廣”發展。

一直以來，虹口城管執法局全力探索以相對客觀的基礎數據來綜合考量一線干部隊員的工作實績。2024年，虹口城管執法局被確定為上海市開展公務員績效管理的試點單位，為在試點工作中努力形成“虹口樣板”，在原系統“網上考核”應用的基礎上，充分順應城管執法力量下沉帶來的變化，重點圍繞破解考核“兩難”問題（即隊伍下沉后承擔部分街道布置的工作任務，難以進行統一量化考核；工作推進具有長期性、常態化的特征，且難易程度不同，難以劃分時間節點、精準評價公務員實際工作績效），及時調整推出一套更貼合基層執法工作實際的指標體系和信息化系統，切實為基層減負增能。

（二）聚焦“業務水平”為路徑，抓辦案、嚴監督

虹口城管執法局堅守主責主業，聚焦承重墻查處、建筑工程垃圾、違章建筑、群租、物業服務企業等重點執法領域的大案要案重點考評，持續提升城管執法影響力，同時，法制年度考核不單純看辦案基數，更傾向于對執法覆蓋面的綜合考評，促進街道綜合行政執法中隊執法觸角從單一性的批量性案件向陌生執法領域延伸，逐漸形成可復制、可推廣的業務口徑及操作流程。開展多元合作，主動與各街道基層司法所建立動態聯絡。與區司法局加強法治聯動，與人民法院的非訴執行加強聯絡。

虹口城管執法局立足法治思維，以執法作為回應市民“急難愁盼”的主要落腳點，創新試點了“督訴件、轉案件”督察工作機制。以問題為導向，明確訴件處理在“應立盡立”的基礎上“專案辦理”。針對每個符合“專案辦理”條件的訴件，力求做到證據充分、調查詳實、處置合理，推動以執法辦案為抓手，破解社區民生難題，形成管理與執法的有效閉環。

（三）聚焦“服務能力”為目標，沉社區、近百姓

虹口城管執法局持續推進城管社區工作室的制度化、有形化、規范化建設，搭建城管執法部門服務社區居民的工作平臺，有效縮短了城管執法與社區居民問題訴求的距離。踐行為民服務根本宗旨，進一步提升社區服務水平，推動城管執法融入基層社區治理，打造社區共建共治“新樣板”。

例如，北外灘街道綜合行政執法隊打造的虹口城管首個“組合式”工作載體——“六委合一”片區城管工作室，將北外灘、西安、前進、漢陽、長治和鴻興6個居民委員會有機整合，原有的一人一居“專科掛號”更新迭代為“全科門診”，執法力量攥指成拳，實現“六委”問題統一處理、執法部署統一指揮、執法人員統一行動。再如，虹口區目前唯一的城管商圈工作室——“濱先鋒”城管商圈工作室，落地于上海市北外灘金茂時尚生活中心，輻射整個濱水區域，可發揮城管工作室、人民意見征集站、共建共治服務點、來信來訪窗口、普法宣傳站“五位一體”功能。

（四）聚焦“創新活力”為基石，應新勢、闖新路

2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察調研期間首次提到“新質生產力”這一重要概念。相對于傳統生產力，新質生產力對城市管理提出了更高要求。為充分適應執法體制改革帶來的新要求新任務，虹口城管執法局將推動新質生產力和城市精細化治理的深度融合，堅持一張藍圖繪到底，按照數智共驅、系統迭代、場景開發的戰略路徑，激發創新活力，堅持以數據基礎，賦能一線執法；堅持業務為重，提升執法實效；堅持科技為要，凸顯治理效能。穩扎穩打、久久為功，用手中的“智慧之筆”徐徐繪就新時代“城管畫卷”，在城市管理精細化上勇闖新路，實現更大作為。

黨的二十屆三中全會明確強調，進一步全面深化改革，必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發點和落腳點；應當堅持以人民為中心，尊重人民主體地位和首創精神，人民有所呼、改革有所應，做到改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享。在今后的工作中，虹口城管執法局將堅定不移貫徹執行，以切切實實地解決民生問題為價值旨歸，善于從“解決一個問題”上升到“解決一類問題”，注重將“為民造?！斌w現在城管執法的全過程、全方位，實現目的、過程、結果有機統一，書寫人民至上的新篇章。

（責任編輯：張秋辰）