國土空間規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃的編制與實施分析

一、新規(guī)劃背景下城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃簡述

（一）城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃在國土空間規(guī)劃體系下的定位

《中共中央、國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》（以下簡稱《意見》）指出，國土空間規(guī)劃是對一定區(qū)域國土空間開發(fā)保護在空間和時間上作出的安排，包括總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃；國土空間總體規(guī)劃是詳細規(guī)劃的依據(jù)、相關專項規(guī)劃的基礎；國土空間總體規(guī)劃要統(tǒng)籌和綜合平衡各相關專項領域的空間需求；相關專項規(guī)劃要遵循國土空間總體規(guī)劃，不得違背總體規(guī)劃強制性內(nèi)容，其主要內(nèi)容要納入詳細規(guī)劃。在國空規(guī)劃體系中，城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃從屬于國土空間規(guī)劃體系，既受國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃（發(fā)展規(guī)劃）的宏觀調控，又受國土空間總體規(guī)劃對空間利用相關內(nèi)容的指導和約束。

（二）城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃的基本效用

從《意見》對城鎮(zhèn)燃氣規(guī)劃的定位來看，在國土空間規(guī)劃體系中，城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃需要發(fā)揮好三個基本效用。一是支撐性，在符合同級國土空間總體規(guī)劃要求的基礎上，落實、細化總體規(guī)劃的引導和管控并起到支撐作用，對城鎮(zhèn)燃氣發(fā)展做出專門的空間保護利用安排；二是協(xié)同性，國土空間總體規(guī)劃為城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃提供空間依據(jù)，城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃需要服從國土空間總體規(guī)劃的統(tǒng)籌，提出專項發(fā)展的空間訴求，將燃氣發(fā)展訴求進行轉譯并落實到空間上；三是傳導性，對國土空間總體規(guī)劃中的燃氣發(fā)展進行細化安排后傳導至詳細規(guī)劃，實現(xiàn)對詳細規(guī)劃中燃氣設施配套及用途管制的整體統(tǒng)籌（圖1）。

二、城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃主要內(nèi)容

國土空間規(guī)劃中對燃氣規(guī)劃編制內(nèi)容和深度已有初步要求。2019年6月，自然資源部國土空間規(guī)劃局發(fā)布的《市縣國土總體空間規(guī)劃編制指南》提出，明確劃定城市黃線、藍線、綠線、紫線，建立‘城市四線’管控體系，提出分級管控和規(guī)劃傳導要求。城市重大交通、市政基礎設施和公共安全設施控制線，應納入線控范圍。2020年9月自然資源部發(fā)布的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南》明確，應提出市域天然氣高壓干線等能源通道空間布局，提出中心城區(qū)能源等基礎設施的規(guī)模和網(wǎng)絡化布局要求，明確廊道控制要求，鼓勵新建城區(qū)提出綜合管廊布局方案；確定重要交通、能源、市政、防災等基礎設施用地控制范圍，劃定中心城區(qū)重要基礎設施的黃線，與生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田等控制線相協(xié)調?？梢?，國土空間總體規(guī)劃的相關編制指南對燃氣氣源、燃氣儲配站、燃氣干線管廊等城市供燃氣設施進行了明確，提出了原則性、導向性要求，作為城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃編制的基礎和重要依據(jù)。

《城鎮(zhèn)燃氣規(guī)劃規(guī)范》（GB/T 51098—2015）明確：“城鎮(zhèn)燃氣規(guī)劃的主要內(nèi)容應包括：‘負荷預測、氣源選擇、管網(wǎng)布置、廠站布局、儲氣調峰、應急儲備等；成果文件應包括規(guī)劃文本、說明書及圖紙’?！背擎?zhèn)燃氣專項規(guī)劃應結合當?shù)刭Y源狀況及發(fā)展需求，統(tǒng)籌并科學合理選擇各類氣源，滿足市場需求、保障供需平衡。規(guī)劃的編制應與城鎮(zhèn)的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃相銜接，規(guī)劃范圍及期限的劃分應與城鎮(zhèn)規(guī)劃相一致。規(guī)劃應與城鎮(zhèn)道路交通、水系、給水、排水、電力、電信、熱力及其他專業(yè)規(guī)劃相協(xié)調。此為城鎮(zhèn)燃氣規(guī)劃編制的主要內(nèi)容和基本要求。

在國空規(guī)劃背景下，城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃需符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間總體規(guī)劃、能源規(guī)劃及上一級城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃，并與城鎮(zhèn)道路交通、給水排水、電力電信等其他專項規(guī)劃銜接，是對總體規(guī)劃階段燃氣設施、管廊空間布局和建設要求的落實和深化，其主要內(nèi)容納入國土空間詳細規(guī)劃。而詳細規(guī)劃是開展國土空間開發(fā)保護活動，包括實施國土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設項目規(guī)劃許可、進行各項建設的法定依據(jù)。

當前，國土空間規(guī)劃體系已基本形成。總體來看，對于城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃而言，國土空間總體規(guī)劃階段重點在于總體性安排城市氣源、儲氣站、門站及線路設施的總體布局和用地管控。城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃應滿足國土空間規(guī)劃中燃氣規(guī)劃有關要求，在規(guī)劃年限和規(guī)劃范圍內(nèi)，側重于科學合理地協(xié)調落實氣源和燃氣干線用地空間，銜接上一級能源規(guī)劃和相關燃氣規(guī)劃，成果應納入國土空間基礎信息平臺，明確上下位規(guī)劃剛性傳導內(nèi)容。詳細規(guī)劃強調實施性，一般是在市縣以下組織編制，是對具體地塊用途和開發(fā)強度等作出的實施性安排。

三、規(guī)劃數(shù)據(jù)管理與項目審批

2021年3月，自然資源部辦公廳印發(fā)了《市級國土空間總體規(guī)劃制圖規(guī)范（試行）》和《市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫規(guī)范（試行）》，對國土空間規(guī)劃的規(guī)劃圖紙和數(shù)據(jù)庫建設提出了明確要求。城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃應依據(jù)上述標準建立坐標一致、邊界吻合的燃氣規(guī)劃圖集和數(shù)據(jù)庫，經(jīng)依法批準后納入同級國土空間基礎信息平臺，并疊加到國土空間規(guī)劃“一張圖”上。

城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃數(shù)據(jù)庫納入“一張圖”管理后，規(guī)劃方案將不得隨意更改，規(guī)劃調整難度加大。因此，規(guī)劃宜剛性與彈性結合，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，應充分論證遠景負荷發(fā)展水平，預留足夠的站址和廊道用地，落實燃氣設施保護范圍和控制范圍，嚴格控制用地邊界；在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的區(qū)域，宜落實現(xiàn)狀站址和線路廊道并控制用地邊界，規(guī)劃新增燃氣設施站址和線路廊道重點避讓永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線等剛性管控區(qū)域，完成初步的布局方案，最終的選址選線可在項目建設中結合實際情況進一步落實，規(guī)劃數(shù)據(jù)管理中宜明確具體的管控要求，給規(guī)劃實施預留一定的彈性空間。

燃氣工程設施建設前期，可行性研究階段的選址選線，辦理用地預審與選址意見書、環(huán)評、水保、風評等審查，均與用地規(guī)劃密切相關。國土空間規(guī)劃“一張圖”，有利于燃氣設施與用地規(guī)劃的協(xié)調，在規(guī)劃階段應充分考慮與城鄉(xiāng)用地布局、城鎮(zhèn)道路交通、水系、給水、排水、電力、電信、熱力及其他專項規(guī)劃的銜接與協(xié)調，盡量不占或少占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護紅線，避開國家重點保護的文化遺址或有重要開采價值的礦藏，以便簡化燃氣項目前期審批手續(xù)。

四、城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃編制與實施建議

（一）建立統(tǒng)一的規(guī)劃體系

縣級以上人民政府燃氣主管部門應在國土空間規(guī)劃背景下，積極參與國土空間規(guī)劃的編制工作，協(xié)調自然資源部門，形成的專項規(guī)劃成果應納入國土空間規(guī)劃和下一階段的控制性詳細規(guī)劃，落實氣源、氣化站（儲氣站）選址和中高壓燃氣廊道空間，從而縮減燃氣設施建設的審批流程，提高規(guī)劃的可實施性。深度銜接城市近期建設規(guī)劃，必要情況下可編制燃氣工程近期建設規(guī)劃或區(qū)域燃氣工程詳細規(guī)劃，進一步細化深化落實燃氣設施布局，優(yōu)化燃氣建設項目的時序安排，使燃氣設施建設與城市用氣負荷增長相匹配，以達到最佳的經(jīng)濟效益和社會效益。

（二）建立有效的協(xié)調機制

燃氣設施納入市（縣）級國土空間基礎信息平臺后，應建立兩個規(guī)劃間的常態(tài)協(xié)調機制。燃氣主管部門、自然資源部門和燃氣企業(yè)應加強溝通，共同就燃氣專項規(guī)劃的目標、范圍、技術方法、規(guī)劃年限、用地管控與規(guī)劃的實施管理機制等方面作進一步探討協(xié)商，從規(guī)劃編制、修編、審查等各方面建立完善的組織體系和協(xié)調機制，從燃氣管網(wǎng)布局、儲配站、門站站址用地、線路走廊等各方面采取相應的技術手段和管理措施，保證兩個規(guī)劃相互銜接。

（三）建立基礎信息共享機制

國土空間規(guī)劃實施中，在保障數(shù)據(jù)安全的情況下，嚴格按照國土空間“一張圖”基礎信息共享機制，實現(xiàn)基礎信息的動態(tài)反饋和互聯(lián)互通。燃氣主管部門在組織燃氣企業(yè)開展燃氣設施及管網(wǎng)建設時，可依據(jù)“一張圖”基礎信息，結合城市開發(fā)合理安排建設計劃，縮減項目前期論證審查時間，實現(xiàn)燃氣設施建設與城市用氣需求有效匹配；自然資源部門在用地管理中，能更加便捷地查詢?nèi)細庠O施現(xiàn)狀和規(guī)劃建設情況，應加強燃氣設施用地管控，滿足行政監(jiān)督、公眾參與和意見征詢等需求，提升國土空間治理能力和公共服務水平。

參考文獻

[1]梁崢，陸巍，張濤．淺析城市規(guī)劃中的市政燃氣管網(wǎng)規(guī)劃設計[J]．上海煤氣，2008（6）：42-44.

[2]陳世峰，徐欣．城市燃氣管網(wǎng)規(guī)劃設計研究[J]．化工管理，2014（30）：1+3.

[3]中共中央國務院．中共中央國務院關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見[Z]．2019-05-09.

[4]自然資源部辦公廳．自然資源部辦公廳關于印發(fā)《市級國土空間總體規(guī)劃制圖規(guī)范（試行）》和《市級國土空間總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫規(guī)范（試行）》的通知[Z]．2021-03-29.

[5]中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設部．城鎮(zhèn)燃氣規(guī)劃規(guī)范：GB/T 51098—2015[S]．北京：中國建筑工業(yè)出版社，2015.

（責任編輯：榮榮）