國土空間規劃背景下區域協同發展策略
——以普洱市思寧一體化為例

■ 茍健民 GOU Jianmin 蘇振宇 SU Zhenyu

0 引言

隨著全球融合進一步加強，空間上的地理阻隔不再是各區域之間協同發展的障礙，城市之間的聯系變得更加緊密，各區域間生產要素的互換規模和交換頻率也在不斷擴大和加快。當今世界正在經歷百年未有之大變局，混沌動蕩的同時也蘊藏著發展的戰略機遇，其中，區域協同發展戰略正是新發展格局背景下我國應對變局的國家重大戰略之一。

縣區是我國相對完整和獨立的行政單元與經濟區域,且縣區之間往往在地理位置、社會經濟結構、文化本底等方面存在相近或互補的條件。因此，縣區在支撐城鄉融合發展、落實省級或更大尺度區域一體化戰略等方面具有不可替代的作用。然而在普洱這類西部欠發達地區城市，各縣區之間面臨資源傾斜不均、行政區劃壁壘等區域發展矛盾,協同發展層次仍停滯在初級階段，兩極化現象愈發嚴重。

《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18 號）中指出的全域全要素保護管控、建立“多規合一”規劃編制審批體系、共繪全國國土空間開發保護“一張藍圖”等新發展目標，對區域協同發展水平提出了更高的要求，是區域協同發展提質增效的一次良好契機。因此亟需探索國土空間規劃背景下科學有效的區縣級協同發展策略，以實現打破行政區劃壁壘、產業發展融合互促、要素互換渠道暢通及空間結構有機協調等區域發展目標。

1 區域協同發展研究歷程

1.1 國外區域協同研究概況

學術界對“區域規劃”的理解暫未形成共識，但大部分將其視為空間規劃。各國區域規劃的發展與其社會經濟發展水平呈正相關，現代區域規劃理念便誕生于美國經濟大蕭條后的蓬勃發展期的紐約區域規劃[1]。直至20 世紀末，區域規劃的發展幾經沉浮，伴隨著生產力巨大革新及應用、快速城市化等事件，給區域發展格局、生態環境帶來劇變，造成諸如城市規模急劇擴張，人口進一步向大城市集中，社會隔離、兩極化現象嚴重等一系列后果，出現了衛星城、增長極理論等[2]，建設重點為城市物質環境。21 世紀起，全球一體化重塑了社會經濟發展格局，區域成為各方參與全球化的基本單元，區域協同發展顯得愈發重要。

在大尺度區域一體化層面，各國為增強其全球競爭力，將“可持續發展”理念納入規劃思想[3]，開始關注社會需求、生態氣候質量、全球合作治理等方面，從國際化和以人為本的視角出發對區域空間體系進行打造，如倫敦設立的大都市區政府、墨爾本的2030 發展戰略規劃、大溫哥華區的相關戰略規劃[4]等。

在中小尺度區域層面，自1958年荷蘭—德國邊境建立首個官方跨界區域EUREGIO 以來, 面積各不相同的跨界區域接連出現并蓬勃發展；其后，西方學者們基于不同維度進行研究，并提出了諸如姐妹城市（sister city）、雙子城等理論[5-6]。雙子城理論基于4 個層次對跨界融合水平進行評價，即：物質空間融合、行為融合、組織融合和政治管理融合[7]。

1.2 國內區域協同研究概況

我國區域協同發展起步較晚，從改革開放起我國社會經濟進入轉型發展階段，市場經濟體制改革、全球一體化等時代發展背景加速了區域協同的發展，使得區域掙脫行政區劃對空間的束縛進行合作的需求更加強烈，各區域進行諸多不同尺度的規劃實踐，理論逐漸豐富。

一類是大尺度區域的城市群、都市圈等規劃。此類規劃與國家發展戰略結構密切相關，以實現特大或超大城市高質量發展和提升戰略競爭力為重點，借助現代物流交通網、通信設施等與周邊中小城市進行要素互換，同時向周邊地區疏解不必要職能，如上海大都市圈空間協同規劃[8]、京津冀城市群、成渝雙城經濟圈規劃[9]等。

另一類是中尺度的城市群內城市間的協同發展規劃，如我國政府和學術界創新性提出的“同城化”理論[10]，即鄰近兩三個城市間一體化協同發展。其目的在于提升城市群整體競爭力，加強城市間聯系，打破行政區劃的阻隔，統籌跨區域重大項目布局和加快城市間要素交換頻率等，如廣佛、長株潭同城化。“同城化”理論較為適合我國現階段城市化水平和社會經濟發展狀況，是區域協同發展的進階形態。

由于當下針對國土空間規劃背景下小尺度區縣級協同發展策略的研究有限，故本文在編制《普洱市國土空間總體規劃（2021—2035 年）》的背景下，以思茅區和寧洱縣為例，剖析思寧兩地本底優勢和協同瓶頸，探尋思寧一體化協同發展策略，以期為其他區縣級協同發展提供參考。

2 思寧協同發展現狀分析

2.1 思寧一體化協同發展基礎

在2012 年政府正式公布“思寧一體化”這一戰略發展目標前，思茅區和寧洱縣民間協同發展模式已經較為成熟，兩地從古至今在貿易、文化等方面往來密切，具備位置相鄰、文化同源、經濟相融、人心相向等基礎優勢，完全可以融合互促、協同發展。

一方面，思寧一體化發展有利于思寧地區功能互補，并有助于打造綠色經濟示范區，可加速產業結構提檔升級，實現社會經濟水平的跨越式發展，使思寧地區成為全市經濟增量空間拓展和吸納城鎮化人口的前沿陣地，成為新發展階段帶動普洱市乃至滇西南地區高質量發展的動力源泉和關鍵增長極；另一方面，有助于提升普洱市對外開放水平，能夠加強對老撾、緬甸、越南、泰國等周邊區域的輻射能力，助力形成新時代興邊富民示范區。

2.1.1 地理相鄰

思茅區與寧洱縣地緣相接，兩地主城區相距僅約40 km，交往半徑十分適宜；已建成的中老鐵路（玉磨段）、G8511 國道等交通線路，也為兩地的協同發展奠定基礎。

2.1.2 文化同源

思茅區和寧洱縣文化同根同源，兩地因茶文化、茶馬古道文化和民族文化緊密聯系在一起；尤其是茶馬古道的衍生發展史，生動反映出兩地間的融合歷程。普洱因茶而興，它是“世界茶源”，是普洱茶文化的發源地，也是茶馬文化的核心承載區。威赫揚名的“茶馬古道”便是從這里發端，普洱也因此成為茶馬古道滇藏主干線路上的重要茶產地和中轉集散地；而普洱市境內的茶馬古道線路又集中分布在思寧兩地，寧洱縣那柯里茶馬古道、思茅區菜陽河茶馬古道、斑鳩坡茶馬古道等遺址均為全國重點文保單位。

2.1.3 經濟互融

思茅區和寧洱縣總面積約7 542.1 km2。2020 年，思寧地區常住人口57.89 萬人，其中城鎮常住人口396 733 人，城鎮化率達68.53%（普洱市城鎮化率為41.45%）；同時，地區生產總值達2 913 463 萬元,是滇西南區域內功能最集聚的引領區，具備成為滇西南城鎮群增長極核心的潛力。

云南思茅產業園作為普洱市省級重點工業園區，是普洱市推進綠色經濟示范區建設的重要載體，由寧洱片區和思茅片區組成。兩片區皆以綠色產業為主導，其中：思茅片區以生物醫藥、綠色食品、數字經濟為主；寧洱片區以新材料、裝備制造為主。

2.2 思寧一體化協同發展主要障礙

2.2.1 區域發展協同不足

思寧兩地雖地緣相接，但缺乏空間協同機制，在空間上尚未融為一體；且職能類型雷同、特色不突出，中心城區與各鄉鎮之間并未形成互促共進、分工合理的發展格局，城鎮空間功能仍需優化。

思茅區和寧洱縣資源傾斜力度不對等。在行政地位上，思茅區是普洱市的政府駐地和社會經濟發展中心，地位明顯高于寧洱縣，上級政府在政策支持、資金支持等方面也明顯側重于前者；在經濟實力上，思茅區的經濟總量也強于寧洱縣，根據2020 年數據，思茅區GDP 總量為寧洱縣的近3.5 倍。相差懸殊的扶持政策和經濟實力必然會使一體化發展的難度增大。

2.2.2 交通體系支撐不強

思寧地區是普洱市的空間幾何中心，原本應發揮連接周邊地州、縣城的輻射樞紐中心作用，但對外聯系的高速通道有限，“一縱、一橫、四支”的交通結構導致其與南北縱向上的昆明、玉溪、景洪聯系緊密，而與鄰近的臨滄、大理聯系較為薄弱。在公路方面，思寧地區間主要依靠昆磨高速進行連接，交通運輸成本較高，且可達性較低，龍潭鄉、思茅港鎮等外圍鄉鎮與主城區的連接不暢；在鐵路方面，思寧地區主要依靠昆萬鐵路進行連接，但貨運體系仍需依靠交通接駁，尚未做到無縫銜接；而在公共交通方面，公交體系也尚未搭建，遠不能滿足一體化后居民出行需求。可見思寧地區的交通體系并不完善，不足以支撐城市空間外延、產業現代化發展等需求，亟需在空間規劃層面進行統籌布局，為思寧一體化發展提供強有力的交通支撐。

2.2.3 產業聯動互促性較弱

在現有產業中，思寧兩地農業種植、工業產品都有著極大的相似度，產業同質化問題突出。在農產業方面，思茅區和寧洱縣都主要集中在咖啡、茶葉、水果、蔬菜等種植，其中，兩地茶葉及咖啡的產量分別占全市總產量的24.6%和45.5%，這勢必會在產業鏈各端形成競爭內耗；在工業方面，兩地皆大力發展綠色產業，但產業鏈不完善、內容較單一，基本都是以單一產品的“生產—加工”為主，產業鏈之間聯動較少，缺乏互補性。

2.2.4 城市人文特色不明顯

思寧地區人文歷史淵源深厚，擁有豐富的文化資源，如茶文化、茶馬古道文化和民族文化等。但由于快速城市化進程等多方面原因，對城市風貌特色塑造的重視不足，歷史底蘊遭到嚴重破壞，例如：思茅城區和寧洱縣城內建筑形態單一、顏色單調，難以彰顯普洱底色；在旅游路線的構建中，對地域特色要素的凝練不足而缺乏吸引力，大多數游客將普洱市作為往返西雙版納的中轉站。

3 思寧一體化協同發展策略

通過前文對思寧一體化發展現狀的深度剖析可知，思寧兩地進行一體化協同發展擁有諸多基礎優勢，但也存在由行政界限壁壘、要素互換不暢、交通銜接不暢、產業橫縱向聯系不足等引發的諸多區域發展矛盾，且協同發展進程較為滯后。因此，本文嘗試從空間結構、交通支撐、產業發展和人文特色四方面制定協同發展策略，以期加快思寧一體化進程。

3.1 優化思寧一體化空間布局

3.1.1 內外聯動，擴大協同范圍

普洱市具有“一市連三國，一江通五鄰”的區位優勢，應以思寧一體化為抓手，推進與云南省各州市及接壤國家的內外聯動，探尋協同發展新路徑。省域范圍內，依托昆萬鐵路（玉磨段）、思孟鐵路、思瀾高速、思茅機場等交通設施，加大與西雙版納、臨滄等城市的要素互換頻率；國際范圍內，主動參與“一帶一路”建設、孟中印緬經濟走廊等國家發展戰略，發揮戰略紐帶上的重要節點和樞紐作用，加大與南亞、東南亞各國的開放合作力度，構建優勢對外開放通道。

3.1.2 促進空間結構有機融合

思寧一體化的發展目標是構建“一軸、兩核、兩區、四帶”的總體空間結構（圖1）。以思茅中心城區、寧洱縣城為核心，發揮帶動引領作用，依托G8511、G213 等交通線路打造思寧集聚發展軸，優化思寧地區各城鎮空間功能，基于生態本底優勢、特色人文資源等要素，形成對外開放帶、瀾滄江經濟發展帶、李仙江經濟帶及思寧經濟帶等4 條特色發展帶，逐步發展為協同高效的城鄉發展格局。

圖1 思寧一體化空間結構圖

為凸顯思茅城區和寧洱縣城在思寧一體化進程中的核心帶動作用，在普洱市級國土空間總體規劃中心城區層面，基于“三區三線”底線約束的前提下，綜合考慮思寧一體化的交通支撐、產業布局、近期重大工程協同規劃、歷史文化保護、地下空間利用及規劃的可實施性等需求后，創新性地劃定思寧一體化規劃范圍線，國土空間面積達到1 477.27 km2。

3.1.3 構建雙城一體化發展模式

城鄉均衡發展一體化是實現思寧一體化的關鍵。在空間上以雙城核心進行拓展，強化思寧雙城聚集，打造思寧集聚發展帶，充分發揮規模效應，吸引帶動壩區周邊鄉鎮村寨建設特色小鎮、美麗鄉村；同時進行合理分工，精準平等地實現資源要素配置，以促進城鄉融合，最終構建“思茅主城+寧洱副城+特色小鎮+美麗鄉村”的發展模式（圖2），落實國土空間規劃 “全域全要素”的管控要求，實現區域高質量發展。

圖2 思寧一體化發展模式圖

3.2 強化思寧交通支撐體系

要素流動暢通是一體化的基礎。思寧地區一體化協同發展應以交通一體化為先導，推進以思寧環形快速通道和便捷公交網絡為主的思寧一體化綜合交通網絡建設（圖3），加強交通沿線各鄉鎮間的功能聯系，強化對思寧區域城鄉發展的交通支撐。

圖3 思寧一體化道路交通規劃圖

3.2.1 推進思寧快速路網建設

思寧地區規劃建設連接思茅和寧洱的城市快速路網體系，形成思寧聚集帶環形快速通道，打造“思寧半小時交通圈”，提升兩地交通互聯互通能力。基于產城融合發展目標，新增自寧洱產業園區至思茅南島河的城市快速路，以作為思寧地區貨運快速道路，降低貨運服務成本，為思茅和寧洱的產業協同互補奠定基礎；思茅區中心城區形成繞城快速，串聯普洱火車站、北部行政中心、洗馬湖景區以及思茅機場，構建城市主要功能區的快速聯系通道。

3.2.2 構建城鄉融合的公共交通

思寧地區目標構建“公交快線、常規公交、城鄉公交”三位一體的公共交通網絡。公交快線主要承擔串聯普洱站、寧洱火車站、普洱客運站和思茅機場等城市客運樞紐的職責，實現站點間無縫連接，提升思寧地區在普洱市乃至更大范圍的樞紐集散地位；常規公交主要針對思茅城區和寧洱縣城，優化運營線路，提升人民幸福感；城鄉公交規劃擴大服務半徑，增加站點的布置，提升各鄉鎮的可達性。

3.3 引導思寧產業空間聚集

思寧地區以空間規劃為指引，以要素流動暢通一體化為基礎，圍繞普洱市“綠色產業牌”目標的打造，推進綠色經濟產業的全域覆蓋（圖4）。在工業方面，把握各鄉鎮資源稟賦和現實基礎，清晰定位各區域主導產業，各鄉鎮主動承接思茅區產業轉移，引導重點經濟功能區向思寧沿線地區集聚布局建設，實現園區式聚集發展，產業結構轉型升級為醫藥制造、新能源、新材料、現代物流等綠色產業；在農產業方面，應著力于優化提升茶葉、咖啡等現狀優勢產業，不僅僅局限于過去的可替代性強的“生產—加工”模式，可依托南島河咖啡小鎮、普洱茶小鎮等重點項目和眾多古茶園等本底優勢，謀劃布局精品咖啡莊園、茶園，聯合注冊咖啡和普洱茶品牌并共同研發高端產品以提高產業附加值，推動產業協同發展，減少區域內耗競爭，推動思寧地區農產業從“做大”轉變為“做精、做強”，最終形成聯動互促的產業發展格局。

圖4 思寧一體化產業空間布局圖

思寧地區生態本底優勢較為突出，可延續現有山水空間形態，融合共生中心城區近郊鄉野及玉屏山、駕龍山、茶山、思茅河等山水要素，凸顯山、水、田、城相融合的“壩區”山水格局特色，構建“青山、藍天、綠水”的思寧藍綠格局，同時與康養產業聯動布局，發揮氣候優勢，打造“森養”產品，將思寧建設為健康生活目的地（圖5）。

圖5 思寧一體化康養產業布局圖

3.4 傳承思寧茶馬文脈

在人文氣息培育方面，思寧地區可進一步挖掘普洱“茶文化、茶馬古道文化、咖啡文化和多民族文化”等本底特色，并匯聚到國土空間規劃中，保護好茶馬古道遺址、眾多古茶山和古茶樹以及思茅老街等歷史文化記憶，講好普洱茶故事，打造普洱茶文化城市品牌，傳承“文化璀璨，人文薈萃”的特色人文風情；同時，依托大滇西旅游環線、昆曼大通道等建構魅力彰顯的茶馬旅游環線，布置研學旅行、徒步古道、科普教育等多種沉浸式體驗項目，并努力恢復鳩坡云氣、諸葛故壘等“思茅八景”，古今輝印，建設以茶馬古道為載體，以茶文化、多民族文化為紐帶的人文思寧（圖6）。

圖6 思寧一體化人文旅游規劃圖

特色風貌的塑造應在摸清思寧兩地各階段歷史、民俗、人文特色基礎上，提煉兩地在歷史上作為人文城市的共性，并與城市高質量發展進程中的現代化需求相融合，例如在建筑顏色選擇上，思茅主城區和寧洱縣城可以普洱茶的青色為主色調，輔以紅棕色、赭色等顏色，以彰顯普洱氣質。

4 結語

在國土空間規劃背景下，通過區域協同發展打破行政邊界壁壘，保障要素互換渠道暢通，既是機遇也是挑戰，更是邁向高質量發展的必然選擇。本文以思寧一體化為載體，探索區縣級協同發展策略，結合《普洱市國土空間總體規劃（2021—2035年）》的編制，剖析思寧一體化協同發展現狀和瓶頸，從空間規劃層面制定協同發展策略，以期促進思寧地區與其他縣城和周邊城市的協同發展。未來，可以在市級國土空間總體規劃下，編制協同發展規劃作為實施指引，并向縣級國土空間總體規劃傳導，以保障規劃的落地性和實用性；同時，對生態治理、戶籍管理、公服設施布局等方面更深層次的協同合作進行探索，逐步凝練出具有普遍性的區縣級協同發展策略。