論中國海洋安全法治的現實困境與完善路徑

郭 萍,嚴凌成

(中山大學 法學院;南方海洋科學與工程廣東省實驗室(珠海),廣州 510275)

一、引言

黨的十八大以來,習近平總書記高度重視海洋強國建設,圍繞海洋事業作出“海洋是高質量發展戰略要地”“建設海洋強國是實現中華民族偉大復興的重大戰略任務”等重大論述。 加快建設海洋強國是維護國家安全和海洋權益的根本保證。近年來,中國國家安全在陸地方向基本處于穩態,國家安全利益威脅主要來自海洋方向。黨的二十大報告首次將“海洋安全”列入總體國家安全觀中的重點保障內容,并強調“法治體系”在維護和保障國家安全治理體系和治理能力中的重要性。[1]對此,國內不少學者已對“中國海洋安全法治議題”進行有益研討。例如,有學者基于百年未有之大變局背景,分析目前中國海洋安全法治面臨的新挑戰和短板,并探索提升我國海洋安全法治水平路徑。[2]有學者從總體國家安全觀的視角,通過梳理中國維護海洋安全意識的歷史變遷和發展路徑,提出加強中國海洋安全的立法建議和實施路徑。[3]有學者通過梳理日本、美國、加拿大等發達國家的海洋法治現狀,提出中國應盡快制定“海洋基本法”,實現國家海洋戰略的法律化,并建立海洋安全協同機制、綜合性海洋行政執法體制和強化海洋應急機制,完善海洋權屬法治,實現海洋可持續發展的法治化。[4]此外,還有學者從海洋法視角對國家海洋安全法治問題進行研究。[5]雖然學界已經開始認識到法治在維護和保障我國國家海洋安全利益中的重要性,但目前對新時代中國海洋安全法治保障體系建設仍缺乏系統性理論研究。

目前,法治已經成為維護中國海洋安全利益的優先選擇。所謂“海洋安全利益”,是指在海洋空間和海洋方向上的國家主權統一和領土完整、人民福祉、經濟社會可持續發展和國家其他重大海洋利益。[6]海洋安全利益可以類型化為海洋經濟安全利益、海洋政治安全利益、海洋軍事安全利益和海洋文化安全利益。[7]有學者指出,當下及未來一段時期,中國國家安全在陸地方向基本處于穩態,而海洋安全與否將威脅到我國國家主權、國家安全和經濟發展利益。[8]一方面,海洋地緣政治競爭、臺海局勢、南海劃界爭議、海平面上升、日本核污水排海等海洋安全問題愈演愈烈,國際社會亟待反思現行海洋安全制度的有效性;另一方面,有關海洋安全共識的制度和規則較為匱乏,世界范圍內尚未形成可以包容各主要海上力量的海洋安全理念及海洋秩序架構。以美國為代表的海洋強國建立的海洋安全秩序,已經無法滿足包括中國在內的后發海洋大國崛起的現實發展需要。[9]

2014年4月15日,習近平總書記在第一次中央國家安全委員會會議上首提“總體國家安全觀”[10]。2015年7月1日,《中華人民共和國國家安全法》(以下簡稱《國安法》)將總體國家安全觀進行“立法化”。2022年10月16日,黨的二十大報告首次將“海洋安全”列入總體國家安全觀的重要組成部分,并強調“完善法治體系”是體現國家安全治理體系和治理能力的首要條件。當前,我國國家海洋安全利益持續不斷地遭受來自外部的威脅,如何維護我國海洋安全利益成為新時代中國國家安全保障體系建設的重要議題。

近年來隨著《法治中國建設規劃(2020—2025年)》《法治社會建設實施綱要(2020—2025年)》等重要國家文件的出臺,海洋安全法治將成為維護我國海洋安全利益的優先選擇。未來我們應該強化法治思維,運用法治方式,有效應對和防范各種海洋安全風險挑戰,綜合利用立法、司法、執法等手段開展法治斗爭和合作,堅決維護國家海洋安全的主權、尊嚴和核心利益。

綜上,海洋安全法治保障體系建設已逐漸成為并應當成為總體國家安全觀的重要組成部分。深入思考新時代中國海洋安全法治保障體系建設的法理基礎、現實困境和完善路徑,不僅有利于當下和未來我國發展海洋經濟和加快建設海洋強國,而且是維護中國國家總體安全利益的重要保障。在新時代背景下,有必要明確法治是維護中國海洋安全利益的優先選擇,辨析中國海洋安全內涵的新發展,指出當前中國海洋安全法治保障體系建設所面臨的現實困境,提出完善中國海洋安全法治保障體系的路徑。

二、中國海洋安全內涵的新發展:“3+1”式海洋安全觀

海洋問題的“安全化”已成為新時代思潮,隨之而來的便是各國海洋安全戰略的覺醒和海洋安全話語權的爭奪。然而,任何國家的海洋安全戰略的制定或話語表達均受本國“海洋安全觀”的制約和引領。

盡管“海洋安全”和“海洋安全觀”存在緊密聯系,但二者屬于不同的概念范疇。海洋安全的內涵和外延在世界各國的不同歷史時期具有不同的樣態表征。[11]因此,海洋安全既具有呈現差異性和多元化樣態的明顯國家屬性,又具有聯通性、普遍性、合作性等共同屬性?！昂Ｑ蟀踩^”中的“觀”是指“觀念”或“理念”,具有“思想意識”“客觀事物在人腦里留下的概括形象”“信念”等含義。因此,“海洋安全觀”是指由于人類思想意識到海洋安全問題對人類生存發展和海洋可持續發展的重要性,以國家為代表的行為主體開始對海洋安全持有的理念、信念、方向等基本問題進行理性思考和系統認知。因此,隨著海洋安全概念內涵及外延的變化,各國的海洋安全觀也會隨著本國政治經濟的發展、戰略利益的變化而不斷演變、調整和豐富。

事實上,中國的海洋安全觀并非一成不變、墨守成規,而是經歷了不斷認知、不斷完善、不斷豐富、不斷提升的演變歷程。2014年5月21日,習近平總書記在亞洲相互協作與信任措施會議第四次峰會上首次提出“共同、綜合、合作、可持續的新安全觀”,即“亞洲安全觀”[12]。目前,我國已經將亞洲安全觀從“區域層面”推廣到“全球層面”,將其作為全球安全倡議的重要組成部分。[13]2019年4月23日,習近平總書記在慶祝人民海軍成立70周年大會時將“亞洲新安全觀”引入海洋安全治理領域。[14]這是中國首次明確將“共同、綜合、合作、可持續”的新安全觀引入海洋領域,是在應對世界百年未有之大變局以及實現中華民族偉大復興的新時代背景下,中國領導人對海洋安全與全球海洋經濟發展和海洋治理的新觀點、新理念。

該海洋安全觀提及了四個方面的內容,主要包含維度層面和目標層面的內涵,并因此提出“3+1”式海洋安全觀。其中,“3”是指“共同、綜合、合作”三要素,是實現海洋安全保障體系建設的三個維度,或者說是實現海洋安全有效治理的三種方式,強調各個行為體要形成“共商共建共享共進”的海洋安全保障新思想?！?”是指“可持續”,是指各個行為體進行海洋安全治理需要堅持“可持續發展”的理念,通過“共同、綜合、合作”的海洋安全治理新方式來促進海洋經濟發展和海洋安全保障協同共進的最終目標。因此,三個維度層面與一個目標層面之間并非對立沖突,而是具有辯證統一性,即“共同、綜合、合作”作為保障海洋安全的三個維度或方式是實現可持續發展目標的前提條件,而可持續發展目標又會推動海洋安全治理三個維度的內涵日益豐富。因此,“3+1”式海洋安全觀是指各個不同行為體應以“共同、綜合、合作”三種海洋安全治理方式來促進與實現海洋經濟發展和保障海洋安全協同共進的可持續目標,共同構筑海洋安全觀理念的內容范疇。其綜合表征為通過“共商共建共享共進”推進中國海洋安全保障體系建設,如圖1所示:

圖1 “3+1”式海洋安全觀

(一)海洋安全觀的三個維度:共同、綜合、合作

第一,將“共同”引入海洋安全領域形成“共同的海洋安全觀”,是指任何國家的海洋安全利益都要被尊重和保障。一國的海洋安全利益不能建立在犧牲別國的海洋安全利益之上,即共同的海洋安全觀應具有普遍性。共同的海洋安全觀還應具有平等性。各國都有平等地參與地區和全球海洋安全保障體系建設的權利,也都有維護地區和全球海洋安全保障體系建設的責任。共同的海洋安全觀應具有包容性。要維護以聯合國為核心的國際體系、以國際法為基礎的國際秩序、以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關系基本準則。

第二,將“綜合”引入海洋安全領域形成“綜合的海洋安全觀”,是指要統籌維護傳統海洋安全問題和非傳統海洋安全問題。當前海洋安全問題極為復雜,既有海洋領土劃界爭端、海洋軍備競賽等熱點及敏感問題,又有海上公共衛生安全、海平面上升、海洋生物多樣性危機、海上通道安全、日本核污水排海、非法捕撈等新興挑戰,傳統海洋安全威脅和非傳統海洋安全威脅相互交織影響。因此,我們應該通盤考慮各國、地區和全球海洋安全問題的歷史經緯和現實狀況,多管齊下、綜合施策,協調推進國家、地區和全球海洋安全保障一體化建設。

第三,將“合作”引入海洋安全領域形成“合作的海洋安全觀”,是指倡導通過積極對話和協商合作保障國家、地區、全球的海洋安全。增進海洋安全戰略互信,減少海洋安全政策的相互猜疑,盡可能在海洋安全問題方面做到求同存異、和睦相處、合作共贏。著眼各國共同關注的海洋安全利益議題,從低敏感度的非傳統海洋安全領域入手,積極培育海洋安全合作應對海洋安全挑戰的意識,不斷擴大海洋安全合作領域、創新海洋安全合作方式。

(二)海洋安全保障的目標:可持續

“可持續”又稱“可持續發展”,是指自然、經濟、社會的協調統一發展,既能滿足當代人的需求,又不損害后代人的長遠利益。目前,包括《里約環境與發展宣言》在內的國際環境條約都將“可持續發展”作為一項基本原則。事實上該原則已經超越環境領域,普遍應用在經濟、社會、旅游等其他領域。將“可持續”理念引入海洋安全領域,是指要統籌海洋經濟發展和海洋安全保障的協同共進,以實現海洋和平、安寧與可持久利用。

海洋經濟發展和海洋安全保障是辯證統一、協同共進的,即對海洋安全問題進行有效治理,有助于實現海洋經濟的可持續發展,而海洋經濟的可持續發展反過來會更好地保障海洋安全。因此為了實現海洋經濟的可持續發展目標,我們應堅持以“共同、綜合、合作”的新思維和新方式去解決國內外海洋安全問題,構建“共商共建共享共進”的中國海洋安全保障體系。

綜上,“3+1”式海洋安全觀是新時代中國特色社會主義建設及發展的現實需求,具有明顯的邏輯性、整體性、體系性,不僅是破解目前國家、地區、全球海洋安全赤字的重要觀念,亦可為新時代中國海洋安全法治保障體系建設提供重要的理論參考和現實因應。

三、中國海洋安全法治的現實困境

“3+1”式海洋安全觀不僅是新時代中國面向世界公開有關海洋安全觀念與思想的認知和表達,也是我國國內海洋安全法治活動開展和實施的指導思想。所謂“海洋安全法治”,是指國家為了維護海洋安全權益而通過立法、執法、司法等法治手段來規范和管制相應的海洋安全行為或活動。當前,我國海洋安全法治體系基本形成,但仍存在海洋安全立法呈現碎片化、海洋安全司法機制不健全、海洋安全執法主體職責交叉與執法程序不清、海洋安全法治人才培養體系尚有待完善等現實困境。從某種程度來講,我國海洋安全法治保障體系還無法滿足新時代海洋安全觀的現實發展要求。

(一)海洋安全立法呈現碎片化

海洋要素既未進入《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》),我國也未制定具有統領性、基礎性的海洋基本法,更不用說制定海洋安全法。目前,我國有關海洋安全的立法散見于涉及海洋安全權益、海洋生態環境安全、海洋交通安全、海洋執法等法律法規中,與“綜合”和“可持續”海洋安全觀背道而馳。

第一,關于維護海洋安全權益的法律。主要包括1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》(以下簡稱《領海及毗連區法》)以及1998年《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》(以下簡稱《專屬經濟區和大陸架法》)。例如,《領海及毗連區法》第1條就將“維護國家安全和海洋權益”作為該法的立法目的?！秾俳洕鷧^和大陸架法》第8條則規定,中國主管機關有權在專屬經濟區和大陸架的人工島嶼、設施和結構周圍設置安全地帶,并可以在該地帶采取適當措施,確保航行安全以及人工島嶼、設施和結構的安全。

第二,關于維護海洋生態環境安全的法律。例如,《中華人民共和國海洋環境保護法》(以下簡稱《海環法》)實施以來,對保護海洋生態環境安全發揮了重要作用?！逗－h法》第1條將“保障生態安全”作為立法目的之一;第73條規定國務院生態環境主管部門選劃海洋傾倒區要符合安全原則;第84條則規定裝卸油類及有毒有害貨物的作業,船岸雙方必須遵守安全防污操作規程。

第四,關于規范和保障海洋安全執法的法律。例如,2021年頒布實施的《中華人民共和國海警法》(以下簡稱《海警法》)明確其宗旨在于維護我國國家主權和海洋安全權益,規范和保障海警機構開展海上維權執法工作?！逗＞ā返?條明確規定海上維權執法工作應當“貫徹總體國家安全觀”,揭示了海洋維權執法安全與國家安全之間的內在聯系;第5條規定海警機構的海上維權執法工作內容主要是開展海上安全保衛,維護海上治安秩序。

除上述關涉海洋安全的法律之外,我國還頒布其他與海洋安全相關的法律法規。例如,《中華人民共和國深海海底區域資源勘探開發法》《中華人民共和國海島法》《中華人民共和國港口法》《中華人民共和國海域使用管理法》《中華人民共和國船舶安全監督規則》《中華人民共和國海洋傾廢管理條例》等。[15]

綜上,盡管我國制定了大量有關傳統海洋安全和非傳統海洋安全的法律法規,但是仍缺少一部可以對中國海洋安全問題進行綜合性規范的法律,未能很好地體現海洋安全的綜合性,也不利于海洋經濟的可持續發展目標的實現。海洋安全立法應體現出一定的系統性和綜合性,以推動海洋經濟的可持續發展目標的實現。海洋安全立法的碎片化與新時代中國所提倡的綜合、可持續的海洋安全理念并不吻合。

(二)海洋安全司法機制尚不健全

當前中國海事司法已成為服務和保障國家海洋主權、安全和海洋權益的重要體現。[16]而海事司法維護和保障中國海洋權益主要是通過積極的海事司法管轄權體現的。為進一步明確海事法院行使海事司法管轄權的范圍,更好地服務海洋強國建設需要,維護我國國家海洋主權、安全和發展利益,最高人民法院在2015年和2016年出臺了多個關于海事法院管轄案件范圍的司法解釋,其不僅有助于海事法院正確行使海事訴訟管轄和維護我國當事人合法利益,而且可以落實我國履行相關國際條約項下的權利和義務,保障國內海洋安全立法實施。

當前我國海事司法管轄實踐活動與新時代中國共同的、綜合的、合作的海洋安全觀存在脫節。

一方面,關于綜合的海洋安全觀方面,盡管當前我國海事法院的管轄范圍已經涵攝海上的民事案件、行政案件,但是仍未對海上走私犯罪活動、海上交通肇事逃逸等海上特殊刑事案件進行專門管轄。海事犯罪案件不僅涉及面較廣、作案規模較大,而且犯罪主體團伙化和專業化、犯罪客體海上風險特殊化等特征凸顯。例如,涉及非法捕撈、非法采礦等危害海洋環境資源類犯罪,海上走私、海上偷渡等破壞國家對貨物、人員進出境監管秩序類犯罪,海上交通肇事、重大責任事故等危害航運安全、船上人身財產安全類犯罪占比較大;因船舶載重量大,海上作案不易被發現,隱蔽性強;不同環節的人員互相配合,犯罪產業鏈條較長;等等。[17]

另一方面,關于共同的、合作的海洋安全觀方面,目前海上刑事案件在偵查、起訴、審判三者之間如何開展管轄銜接、明確證據規則、財物處理、法律適用等各方面尚不明確,導致一些涉海刑事案件執法尺度不一。鑒于海上刑事案件的管轄涉及海事局、公安機關、檢察院、海事法院等政府部門的共同職責問題,需要開展海事犯罪治理合作予以應對。然而當前各個涉海政府部門就海事犯罪共同、綜合、合作治理的路徑尚未有效形成,這不利于確保海洋經濟可持續發展及海上交通安全秩序維護。

2019年4月18日,為更好地發揮海事法院的專業審判優勢,最高人民法院在《中國海事審判(2015—2017)》中明確提出“探索‘三審合一’海事審判機制”。所謂“三審合一”,是指海事法院要充分借助自身的海事專業優勢,以海事審判管轄試點為抓手,對海上的刑事、行政、民事案件進行管轄。2023年2月8日,時任最高人民法院院長周強在第六次全國法院涉外商事海事審判工作會議上再次強調,“深化涉外商事海事審判機制改革,推進涉外商事海事審判工作高質量發展”。

在豎井掘進機的運行過程中，應盡量保證機體軸線與設計軸線的重合，使豎井掘進機按照設計運行軌跡破巖掘進。若在實際工程中，井筒圍巖地質條件復雜，難以保證與設計軸線的完全重合，也應控制機體處于設計軸線附近的一定范圍內，防止井筒垂直度產生過大的變化，糾偏控制的相關算法在第3節中將詳細介紹。與此同時，在掘進過程中，應對掘進機未來的行程軌跡進行合理預測，在偏移量達到最大限制值之前及時停工檢查，采取相應對策，防止井筒垂直度發生不可逆轉的破壞。預測系統的相關算法將在第4節中進行介紹。

上述舉措雖在一定程度上體現了共同、綜合、合作的想法,但是未來我國如何在“3+1”式海洋安全觀的指引下,探索海事法院“三審合一”海事審判機制改革,充分將海事法院的專業審判優勢服務于海洋強國建設和保障中國海洋安全利益是海事司法安全應關注的焦點。

(三)海洋安全執法主體職責交叉和執法程序不清

嚴格執法是保障國家海洋安全的根本要求,而明確的海洋執法主體及清晰的職權范圍是推動嚴格執法的關鍵。2018年中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》(以下簡稱《改革方案》)之后,我國海洋安全執法“九龍治水”的現象得到整治,海洋安全執法隊伍進行相應改革。但是目前我國海洋安全執法主體職責交叉、重疊及職責不清的現象仍然存在,這不符合“3+1”式海洋安全觀的價值取向。例如,根據《改革方案》,為維護國家主權和海洋權益,更好地統籌外交外事與涉海部門的資源和力量,我國將維護海洋權益工作納入中央外事工作全局中統一謀劃、統一部署,之前設立的中央維護海洋權益工作領導小組的有關職責交由中央外事工作委員會及其辦公室承擔,并在中央外事工作委員會辦公室內設置維護海洋權益工作辦公室。但是目前在國務院下設的各個部委機構中,多個部門的職責范圍涉及海洋事務,例如,外交部、國防部、公安部、國家安全部、司法部、自然資源部、生態環境部、交通運輸部等。由于海洋安全問題紛繁復雜,因此需要不同的政府部門協調合作以推動共同治理目標的實現。但是如果這些海洋安全執法主體之間職責存在交叉、執法程序模糊,將會阻礙政府部門之間有效開展海洋安全執法合作,進而難以實現海洋經濟可持續發展的目標。

例如,隨著中國沿海地區經濟的迅速發展,中國面臨的海洋生態環境安全問題逐漸突出。海洋生態環境破壞帶來嚴重的、長遠的、潛在的海洋安全問題。[18]目前海警機構隸屬于中華人民共和國武警部隊,其海上維權執法范圍涵蓋中國管轄的全部海域,對海洋生態環境保護等活動負有監督檢查職責。生態環境部則統一負責生態環境監督執法,組織開展全國生態環境保護執法檢查活動,查處重大生態環境違法問題,指導全國生態環境保護綜合執法隊伍建設和業務工作。自然資源部對外保留國家海洋局牌子,除了負責海洋資源資產所有者管制的職責以及海洋生態修復工作外,還負責制定部門海洋資源規章并監督檢查執行情況,并根據中央授權指導地方有關行政執法工作。[19]顯然,關于海洋生態環境的安全執法問題,海警機構與生態環境部、自然資源部等相關涉海行政執法部門之間仍存在職責交叉和執法程序不清現象。

因此,加強海洋安全執法規范化、法治化建設,努力實現海洋安全執法的法律效果、社會效果和政治效果的統一,是當下和未來我國海洋安全執法體系建設努力的重點方向。因此,有必要在“3+1”式海洋安全觀的指引下通過修改法律或者制定相應規章制度,進一步明確海警機構與其他涉海行政部門間的職責分配或執法程序。

(四)海洋安全法治人才培養體系尚需完善

海洋安全法治人才培養不僅是影響中國海洋安全保障體系建設穩步推進的重要環節,也是影響海洋經濟可持續發展目標能否實現的關鍵舉措。黨的二十大報告明確指出,“人才是全面建設社會主義現代化國家的基礎性、戰略性支撐”,“人才是第一資源”。習近平總書記指出:“全面推進依法治國,首先要把專門隊伍建設好……推進法治專門隊伍革命化、正規化、專業化、職業化。”[20]

目前我國海洋強國建設處于機遇和挑戰并存的關鍵時期,國家海洋權益與海洋安全不斷受到外部勢力的侵害和威脅,未來需要一大批正規化、專業化的海洋安全法治人才來保障和維護國家海洋安全建設。與其他涉海領域人才培養相比,海洋安全領域的人才培養是因應國家安全學科建設和海洋強國建設的需要,突出了“國家安全屬性”。目前國內高?；蚩蒲袡C構對于海洋安全法治的學科屬性定位尚未達成共識。有的將海洋安全法治定位在國家安全學之下,有的則將其作為國際海洋法下的組成部分。無論是基于國家安全學科還是國際法學科(海洋法),目前國內對于海洋安全法治人才培養的重視程度還不夠,尚未形成科學化、合理化、專業化、職業化的海洋安全法治人才培養體系,難以滿足我國加快海洋強國建設對海洋安全法治人才的現實需求。

我們認為,海洋安全問題具有交叉性和綜合性,需要綜合多個學科共同合作解決,因而海洋安全法治人才的培養亦需要注重強調和貫徹“共同、綜合、合作”的海洋安全治理新思維和新理念。因此,如何在“3+1”式海洋安全觀的指引下系統化培養海洋安全法治人才是中國海洋安全保障體系建設的重要問題。

四、中國海洋安全法治的完善路徑

海洋安全作為總體國家安全觀中的重點保障領域,海洋安全法治建設應滿足“堅持全面依法治國,推進法治中國建設”的現實需求。為維護我國海洋安全利益,貫徹落實新時代中國海洋安全觀,有必要在“3+1”式海洋安全觀的理念指導下,通過明確海洋的憲法地位、制定“海洋基本法”,并確立“保障海洋安全原則”、有序推進海事法院“三審合一”審判機制改革、厘清海洋安全執法主體的職責分配和執法程序、構建特色鮮明的海洋安全法治人才培養體系等路徑,完善中國海洋安全法治保障體系。

(一)明確海洋的憲法地位

“根據憲法,制定本法”是我國立法條文中經常采用的表述,不同學者也從不同的部門法視角對此進行研究和闡釋,反映出憲法作為最高上位法對部門立法的重要性,其本質上屬于“法律保留”問題。目前我國《海環法》也在第1條立法目的中增加了類似表述。目前尚未看到“海洋為何沒有入憲問題”的官方解釋,我們認為海洋未進入憲法的原因可能為:一是《憲法》制定或修改時并未充分考慮到海洋問題;二是通過《憲法》相關條文的法律解釋可以將海洋涵攝憲法范疇。但是通覽世界各國憲法,可以發現共有32個國家在其憲法不同章節條款中使用“海權”“海域”“海洋”等詞語。[21]作為立法體系中的根本性法律和綜合性法律,我國《憲法》尚未出現任何關涉海洋的文字表達,這不僅與我國加快實施海洋強國戰略目標不銜接,而且難以對其他涉海立法起到統領效果。我們認為海洋要素在憲法中的缺位,與新時代中國主張綜合的海洋安全觀存在沖突,而且不利于實現海洋安全可持續發展的目標。

當前學界對于“海洋入憲”已基本達成共識,但是對于海洋的憲法表達模式仍未達成一致。例如,有學者通過比較研究各國海洋入憲模式,認為我國宜采用“海域”與“海權”并存方式,輔以授權式規范模式。[22]有學者則認為,可通過增設涉海條款直接保護和授權一般法律間接保護來實現海權的憲法保護。[23]還有學者認為,為統攝海洋立法和維護海洋權益提供支撐,中國憲法涉海條款應由領土主權條款和資源主權條款組成,并將其分別規定在憲法的序言和具體條文中。[24]

伴隨著我國從“海洋大國”走向“海洋強國”,海洋入憲不僅順應國際趨勢,而且也是響應貫徹海洋強國戰略的重要舉措。因此建議在“綜合”和“可持續”的海洋安全觀指引下,通過憲法修正案方式能夠在《憲法》第9條第1款中明確“海洋”作為自然資源的有機組成部分,以強化海洋在憲法中的權重;并原則性規定授權其他涉海洋事務的單行法律明確涉海權益、管理、體制等事項。此種方式不僅可以提升海洋權益和海洋安全的法治保障作用,同時不會對涉海洋事務的現行法律體系造成沖擊或影響。更重要的是,《憲法》條文應當回應我國新時代綜合海洋安全觀的表達,這也是可持續海洋安全觀的重要立法體現,從而更好地以法治方式推進海洋安全和海洋經濟發展協調共進。

(二)制定“海洋基本法”并確立“保障海洋安全原則”

目前我國涉海法律體系已經基本形成,在明確海洋在《憲法》中的應然地位之下,仍然缺少一部具有統領性、根本性、基礎性的綜合海洋基本法。目前各國通過制定海洋基本法來維護本國海洋主權和海洋安全利益已經成為一種趨勢,尤其是一些海洋大國、海洋強國。例如,加拿大1997年《海洋法》明確規定“注重生態環境保護,堅持海洋管理的生態方法,強調風險預防原則”[25]。英國2009年《海洋法》將可持續發展原則貫徹始終。[26]日本2007年《海洋基本法》明確海洋安全理念。[27]

我國學界對于制定一部海洋基本法已有共識,也引起相關立法部門的注意,“海洋基本法”曾經于2015年9月列入國務院立法工作計劃。但是關于海洋基本法的性質、體系、結構、內容等方面仍存在一些分歧。筆者認為,“海洋基本法”的制定要突出并體現新時代中國“3+1”式海洋安全觀的內涵。一方面,我國“海洋基本法”應定位為涉海法律的統領法、基礎法、綜合法,其立法目的在于擁有一部較高效力的海洋基本法律,即在《憲法》之下的海洋法體系中的“龍頭法”;立法內容應包括國家海洋戰略的基本原則與方針,以實現國家海洋安全的法治化,并成為我國相關海洋立法、執法和司法活動的上位法;同時建議將“保障海洋安全”作為其中一項基本原則規定在“海洋基本法”中。所謂“保障海洋安全原則”,是指在總體國家安全觀指導下,倡導樹立共同、綜合、合作、可持續的海洋安全觀。通過法治的思維和方式維護中國海洋權益,明確綜合應對和預防各類海洋傳統安全和非傳統安全風險挑戰的基本準則。另一方面,“海洋基本法”應涵蓋海洋安全法律制度,明確在確保海洋安全的背景下構建海洋主權、海洋發展、海洋管理等方面的法律制度并予以實施。

(三)有序推進海事法院“三審合一”審判機制改革

目前,國家安全利益的保護已經成為涉外法治建設的重要內容。[28]但是我國涉外法治建設在制度、標準、方法等諸多方面仍處于起步和探索階段。中國海事司法審判體系和機制的構建模式值得當下其他涉外法治領域積極借鑒。[29]一是因為現行中國海事審判制度具有明顯的本土化、跨區域性、綜合性等中國特色;二是海事司法案件具有明顯的專業性,且大多數具有涉外性。最高人民法院在《中國海事審判(2018—2021)》中明確指出,自11家海事法院設立以來,中國海事審判實踐日益發展。目前我國已經建成亞太海事司法中心,正朝著建設國際海事司法中心的目標邁進。在統籌國內法治和涉外法治的新時代背景下,建立健全“三審合一”海事審判機制將會成為涉外海洋法治發展的趨勢。

現階段海上刑事犯罪活動頻發已經對中國海洋安全構成威脅。[30]為更好地發揮海事法院保障中國海洋安全的作用,建議中國海事司法體系建設應當貫徹新時代中國“3+1”式海洋安全觀,即以實現中國海洋經濟的可持續發展為目標,通過共同、綜合、合作的方式調整海上民事、行政、刑事等相關社會關系的法治理念,積極有序推進海事法院“三審合一”審判體系和審判機制改革。

目前,我國在寧波、?？?、大連等地的海事法院進行刑事案件審理的試點工作。例如,寧波海事法院在《寧波海事法院建院三十周年白皮書》中指出,寧波海事法院勇當海事審判改革領頭雁,公開宣判中國首例涉船重大責任事故海上刑事案件——“凱旋工999”輪案,帶動海事刑事、海事行政、海洋環境資源、海事破產等領域的多點創新。應以海事審判“三審合一”這一創新性改革舉措撬動我國海事審判事業重構性全方位改革,積極打造“海上楓橋經驗”升級版、“海上共享法庭”等海事審判特有模式,為我國海事審判提供可復制、可推廣的模式。

在全面推進依法治國、建設海洋強國背景下,通過共同、綜合、合作的方式來推動海事審判“三審合一”改革是中國海事審判發展的必然趨勢,不但有利于強化對海洋安全與秩序的司法管控、發揮海事審判職能,而且能夠更好地服務于保障國家海洋強國戰略實施,促進海洋經濟的可持續發展。[31]

(四)厘清海洋安全執法主體的職責分配和執法程序

盡管當前我國通過改革海洋行政管理機制、完善海洋執法隊伍建設,海洋執法主體的職權范圍基本得以明確,但是有關海洋安全執法主體的職責分配和執法程序層面仍有待完善,尤其是海警機構與其他涉海行政部門之間的海洋安全合作執法問題。為此,有必要將“3+1”式海洋安全觀融入海洋安全合作執法中,即明確海警機構與其他涉海行政部門存在共同的海洋安全利益,需要統籌協調傳統海洋安全問題和非傳統海洋安全問題,在明晰各自職責的前提下,開展多元化的海洋安全執法合作,保障中國海洋經濟的可持續發展目標的實現。

海警機構作為一支年輕的海上維權執法機構,近年來在海上執法規范化、法治化方面取得成效。尤其是《海警法》的頒布實施,為海警法治建設奠定基礎,也為促進海警法治理論研究提供契機。從執法規范化角度來看,海上維權執法涉及多重領域、多個部門,涉及我國內水、領海、毗連區、專屬經濟區等不同管轄海域,執法范圍具有復雜性、多元性、涉外性等特點。目前《海環法》第4條和《海警機構行政執法程序規則》第42條仍使用“按照規定權限”“職責范圍內”等語句表述其職責、權限等,其語焉不詳的表述無法有效地解決海洋安全執法合作實踐中的困惑。因此,就海警機構與其他涉海行政部門面臨的共同海洋安全問題,需要采取綜合性、跨部門的協調方式,完善具體海上執法合作機制。尤其是在執法場合、執法環節、證據收集與固定、警械武器使用、自由裁量權的規范化等方面存在的職責交叉、執法程序不夠明確等問題,需要海警機構和其他涉海行政部門在海上安全執法實踐中逐步規范完善。[32]

(五)構建特色鮮明的海洋安全法治人才培養體系

隨著涉外法治建設的提出,我國也逐漸意識到涉外法治人才培養的重要性。但是現階段我國在涉外法治人才建設方面還存在人才培養不連貫、知識結構和課程設置不合理、實踐訓練不充分、高校人才培養交流不深入等突出問題。[33]2023年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于加強新時代法學教育和法學理論研究的意見》明確指出“加快培養具有國際視野,精通國際法、國別法的涉外法治緊缺人才”。由于海洋安全法治具有較強的涉外性、交叉性,因此,未來我國海洋安全法治人才培養應在“3+1”式海洋安全觀的指引下突出這些屬性。

以高校海洋安全法治人才培養體系建設為例,一方面,“涉外性”是指高校海洋安全法治人才培養體系建設應該突出“涉外法治”。涉外法治不僅是習近平法治思想的重要內容,而且也是從中國面向國際社會的視角,體現中國針對國際秩序演變和國際法治建設方面提出的立場、方案與建議。區別于國內法治與國際法治,涉外法治自成體系。因此,應當在統籌國內法治和涉外法治的原則下,構建具有中國特色的涉外海洋安全法治人才培養體系。另一方面,“交叉性”也體現出“綜合性”的特質,是指海洋安全法治人才培養應該突出學科交叉和學科綜合特色,應當反映出總體國家安全觀之下“總體”的應有之意。海洋安全法治人才培養不僅涉及國際法學、海洋法學、海商法學等法學學科,還關涉國家安全學、國際關系學、航海學、海洋管理學等其他學科門類。目前,國內已有高校創新和嘗試自主設置海洋法治二級學科,將法學、船舶與海洋工程、交通運輸工程、管理科學與工程、環境科學與工程等一級學科交叉融合,以破解當前學科設置藩籬以及在學科理論體系、人才培養體系和學術生態方面難以回應海洋法治時代需求的現實困境。[34]因此,海洋安全法治人才培養應當納入并成為涉外法治人才培養體系的重要組成部分。

目前,教育部首批的22家涉外法律人才教育培養基地已經成功落地[35],建議以此為契機,貫徹“3+1”式海洋安全觀,在培養涉外法治人才,尤其是海洋安全法治人才時,既要突出本學校的學科特色,也應重視海洋強國、平安中國、法治中國等國家戰略的一體化建設,使我國海洋安全法治人才培養體系特色更加鮮明。但是需要引起重視的是,海洋安全法治人才涉及文、理、工多個學科和多個領域的共同關切問題,并非僅僅是法學學科及人才培養的專屬領域。不僅需要單一高校采取以法學院為主,融合其他學科的培養力量進行綜合施力,還需要多個高校之間“兼容并蓄”,通過“共同、綜合、合作”等不同方式開展海洋安全法治人才聯合培養工作,從而促進和實現中國海洋安全和海洋經濟可持續發展目標。

五、結語

黨二十大報告不僅首次將“海洋安全”列入國家安全重點保障領域,還將“法治體系”作為完善國家安全保障體系之首。可見,法治將成為維護我國國家海洋安全利益之優先選擇。我國作為從“海洋大國”走向“海洋強國”的國家,隨著“一帶一路”倡議和海洋強國戰略的不斷推進,如何有效維護國家海洋安全利益至關重要。因此未來我國在加快海洋強國建設進程中,應在新時代“3+1”式海洋安全觀的指引下發揮法治在保障和維護國家海洋安全利益方面的重要作用。加強我國海洋安全法治研究不僅是貫徹落實總體國家安全觀的重要行動,也是積極響應“堅持全面依法治國,推進法治中國建設”的重要舉措。其成效如何將影響我國海洋強國戰略目標的實現,也將影響到我國參與全球海洋治理,維護世界海洋安全秩序的成效。