江蘇省城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展研究

陳梓玄 張斌

摘? ?要：江蘇省作為中國東部沿海地區(qū)的重要經(jīng)濟(jì)發(fā)展引擎，城鎮(zhèn)化水平一直處在全國前列。但經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展也使城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境之間的平衡問題日漸突出，具體表現(xiàn)為城市承載力不足、空間布局不合理、機(jī)制體制滯后等一系列問題，而且不管在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是生態(tài)與城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展方面，省內(nèi)南北地區(qū)差異顯著。通過總結(jié)城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀及面臨的難題，并在此基礎(chǔ)上提出對策建議，包括科學(xué)規(guī)劃和管控城市空間布局、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和共享、減少城市發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的沖突，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級和融合發(fā)展、提高綜合效益，加速改革包括戶籍制度、土地制度、地方政府官員考核制度、財政制度在內(nèi)的各項(xiàng)機(jī)制體制，以此打破城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的障礙等。綜合施策，促進(jìn)江蘇省城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，推動區(qū)域內(nèi)發(fā)展的均衡與可持續(xù)，也為其他地區(qū)城鎮(zhèn)化和生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)的發(fā)展提供有益經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；生態(tài)環(huán)境；協(xié)調(diào)發(fā)展

中圖分類號：F207? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）02-0074-04

城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)是當(dāng)今中國可持續(xù)發(fā)展的兩大重要議題，二者的協(xié)調(diào)發(fā)展已成為地方政府和研究機(jī)構(gòu)亟須解決問題之一。

針對中國的城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境問題，已經(jīng)有學(xué)者分析得出了多種可能原因。首先，中國正處于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的特定發(fā)展階段，伴隨著高能源消耗和高污染物排放。能源結(jié)構(gòu)主要以煤炭為主，這在一定程度上加劇了環(huán)境污染[1]。其次，城市規(guī)模過度擴(kuò)張，導(dǎo)致土地資源過度利用，自然生態(tài)系統(tǒng)被破壞。再次，城市的空間集聚度不高，空間結(jié)構(gòu)體系不完善，導(dǎo)致資源分配不均衡，環(huán)境承載能力超負(fù)荷[2]。此外，地方政府在考核機(jī)制中過于偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，導(dǎo)致環(huán)保等因素被忽視[3，4]。政府在一些情況下存在過度干預(yù)，影響市場機(jī)制的發(fā)揮，使環(huán)境問題得不到有效解決[5]。針對上述由城鎮(zhèn)化引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題，學(xué)者們提出了相應(yīng)的解決對策。其中一種觀點(diǎn)認(rèn)為，通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來控制大城市的人口流入，可以減輕城市生態(tài)環(huán)境的負(fù)擔(dān)。還有一些學(xué)者認(rèn)為，在宏觀層面，人口集聚可以產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，促進(jìn)技術(shù)的發(fā)展和傳播，從而減少資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。微觀層面，同群效應(yīng)的存在有助于新移民在城市中確立環(huán)保意識，因此反對通過戶籍制度或減少公共服務(wù)來限制人口流入大城市[6]。還有學(xué)者認(rèn)為城鎮(zhèn)化和生態(tài)環(huán)境之間存在密切的關(guān)聯(lián)，城鎮(zhèn)化的充分發(fā)展可以解決城市生態(tài)環(huán)境問題[7]。

綜合來看，城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境關(guān)系是一個復(fù)雜且多維的問題。實(shí)踐中需要綜合考慮多個因素制定相應(yīng)政策，以確保中國的城鎮(zhèn)化能在兼顧經(jīng)濟(jì)增長的同時實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。為此，本研究深入分析了江蘇省城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀及二者協(xié)調(diào)發(fā)展過程中所面臨的難題，并提出了相應(yīng)政策建議，以推動區(qū)域生態(tài)環(huán)境的均衡和可持續(xù)性發(fā)展，實(shí)現(xiàn)地區(qū)健康、綠色、生態(tài)、文明的城鎮(zhèn)化，促進(jìn)人與自然的和諧共生，推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展具有重要的理論和實(shí)踐意義。

一、江蘇省城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境發(fā)展現(xiàn)狀

江蘇省地處中國大陸東部沿海地區(qū)，下轄13個地級市。據(jù)統(tǒng)計，其2022全年地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)122 875.6億元，常住人口8 515萬人，城鎮(zhèn)化進(jìn)程一直在不斷加快，2022年常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)74.4%，僅次于廣東省，相較于2010年上升了14.18%，高于全國平均水平10個百分點(diǎn)。但是，省內(nèi)各區(qū)域間發(fā)展差距明顯，南京+蘇錫常鎮(zhèn)這蘇南五市僅用全省四分之一左右的占地面積就創(chuàng)造了全省一半以上的生產(chǎn)總值。城鎮(zhèn)化率方面，蘇南、蘇中、蘇北地區(qū)分別為82.78%、71.17%、65.47%，蘇北地區(qū)因城鎮(zhèn)化起步較晚，不具備蘇南有利的地理和氣候條件，同時，耕地紅線任務(wù)大量轉(zhuǎn)移至蘇北，大大限制了蘇北和蘇中地區(qū)的發(fā)展，造成其城鎮(zhèn)化發(fā)展水平相對滯后。雖然近幾年蘇南蘇中蘇北區(qū)域間差異呈逐漸縮小趨勢，但是不協(xié)調(diào)問題仍突出，仍然呈現(xiàn)“南高北低”的空間分布特征[8]。在經(jīng)濟(jì)取得高速增長的成績下，也造成了生態(tài)環(huán)境的逐步惡化，土地利用結(jié)構(gòu)失調(diào)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)用地用于城市擴(kuò)張、不合理占用等諸多的生態(tài)困境。當(dāng)前整體生態(tài)環(huán)境水平雖然已處在初步協(xié)調(diào)階段，且協(xié)調(diào)程度越來越高，呈現(xiàn)上升趨勢，但是城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境的平衡問題仍較突出，且各地級市之間水平依然相差懸殊，南北地區(qū)差異仍然較為顯著[9]。

二、江蘇省城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的難題

（一）城市承載力不足，城鎮(zhèn)化發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)速度不匹配，不協(xié)調(diào)問題突出

江蘇省城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中面臨著城鎮(zhèn)空間布局不合理、規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理以及環(huán)境資源承載力不足等問題。由于早期傳統(tǒng)粗放型發(fā)展模式導(dǎo)致城市環(huán)境負(fù)荷過重、城市基礎(chǔ)設(shè)施不足，所以抗風(fēng)險能力相對較弱。從資源角度看，第二產(chǎn)業(yè)占據(jù)較大比重，大量消耗自然資源和能源，對自然環(huán)境造成威脅[10]。而自然資源的不可再生性和再生周期較長，導(dǎo)致城市人口的集聚造成自然資源供給緊張，同時也使交通、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公共基礎(chǔ)服務(wù)資源的緊張。從生態(tài)環(huán)境角度看，初期粗放型工業(yè)發(fā)展以煤炭和鋼鐵為主，工業(yè)廢物和排污問題突出、機(jī)動車數(shù)量的急劇增加都對空氣和水質(zhì)造成了嚴(yán)重破壞。生活垃圾和工業(yè)廢棄物排放超標(biāo)，垃圾分類和資源回收利用不健全，后續(xù)處理采取的集中焚燒和壓縮填埋等方式也加重了生態(tài)環(huán)境負(fù)擔(dān)。同時，人口的集聚也加劇了城市環(huán)境污染。然而，生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)速度跟不上城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，導(dǎo)致兩者之間的協(xié)調(diào)性不足。

與此同時，由于地方政績考核注重短期經(jīng)濟(jì)指標(biāo)而忽視長期可持續(xù)發(fā)展，一些地方官員短視主義，注重城鎮(zhèn)化建設(shè)的“量”而忽視生態(tài)環(huán)境建設(shè)的“質(zhì)”，不惜破壞綠水青山成就金山銀山，造成城鎮(zhèn)化和生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)問題更加凸顯。

（二）空間布局不合理，城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間沖突問題明顯，土地利用效率不高

2000年起，江蘇省城鎮(zhèn)建設(shè)用地便呈現(xiàn)不斷擴(kuò)張趨勢，在20年間由2 803.66km2增加到8 513.35km2，增幅超200%。其中，蘇南的擴(kuò)張幅度更是遠(yuǎn)超蘇北、蘇中地區(qū)，尤其蘇州市擴(kuò)張幅度更大，由開始的461.17km2擴(kuò)張到如今1 702km2；無錫市其次。蘇南的大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)用地擴(kuò)張與“新蘇南模式”的推行，撤縣設(shè)區(qū)，興建開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園等諸多舉措有關(guān)，事實(shí)上湖泊、耕地等生態(tài)環(huán)境保護(hù)區(qū)能起到水源涵養(yǎng)、土壤保持以及維持生物多樣性的作用，但城鎮(zhèn)建設(shè)用地的無序擴(kuò)張用了很多生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間，使城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間的沖突愈加明顯。蘇中、蘇北地區(qū)擴(kuò)張強(qiáng)度雖然相比蘇南較小，但在城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的協(xié)調(diào)度上，蘇南受益于得天獨(dú)厚的地理環(huán)境優(yōu)勢，率先發(fā)展城鎮(zhèn)化，因此，在自身環(huán)境方面本就領(lǐng)先于蘇北的情況下，二者發(fā)展協(xié)調(diào)度更高。而蘇北為追趕蘇南發(fā)展，一味追求城市擴(kuò)建發(fā)展忽視其適宜性，方式粗放低效，忽視生態(tài)保護(hù)規(guī)劃和管控，建設(shè)用地與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間嚴(yán)重失衡，使蘇南蘇北兩地城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境間的協(xié)調(diào)性差異更加明顯[11]。

與此同時，一些城市盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，興建經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、科技園等，在沒有相關(guān)產(chǎn)業(yè)支撐和充足勞動力支撐情況下，大力開發(fā)房地產(chǎn)和商業(yè)用地建設(shè)，利用政府行政指令和市場機(jī)制刺激，也造成了大量寫字樓、商鋪閑置空置，導(dǎo)致土地資源配置不合理、利用低效及房屋資源的浪費(fèi)嚴(yán)重問題。

（三）城鎮(zhèn)化速度相對滯后于工業(yè)發(fā)展，各項(xiàng)體制機(jī)制變革發(fā)展進(jìn)程緩慢

在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方面，江蘇省城鎮(zhèn)化速度滯后于工業(yè)發(fā)展速度[12]，城鎮(zhèn)化發(fā)展未能吸引足夠人口從農(nóng)村遷移至城市從事生產(chǎn)生活，造成了城鎮(zhèn)化相對于工業(yè)化發(fā)展速度的滯后。而這往往與一些制度性因素脫不了干系，如戶籍限制使農(nóng)村人口在轉(zhuǎn)化為城市人口時存在制度障礙，但戶籍身份又與當(dāng)?shù)氐母鞣N公共服務(wù)綁定，使那些從農(nóng)村遷移到大城市的人口得不到平等的就業(yè)、住房、子女義務(wù)教育、醫(yī)療等公共資源，導(dǎo)致無法真正融入城市生活，阻礙了城鄉(xiāng)間人口的合理流動。雖然當(dāng)下戶籍制度已在逐漸放寬，但由于各項(xiàng)公共基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)需要時間，發(fā)展速度仍然較為緩慢。除傳統(tǒng)戶籍制度外，其他制度體制也有很多已不再符合當(dāng)下發(fā)展需要，如土地、就業(yè)、財政等，城市中存在勞動力市場分割、法律不健全等問題，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民存在就業(yè)成本的壓力，而社會保障制度的不健全也使得醫(yī)療和養(yǎng)老、失業(yè)保障缺乏，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化動力不足，財政對農(nóng)村遷移人口的支持力度也不夠，缺乏對這類群體的引導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)，財稅和投融資制度不健全也使得城鎮(zhèn)化活力不足。上述各項(xiàng)機(jī)制體制中哪一項(xiàng)更新不到位都會導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元分割矛盾加深、區(qū)域間發(fā)展不平衡問題日益嚴(yán)重。

三、江蘇省城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的對策建議

（一）科學(xué)規(guī)劃和管控城市空間布局，加快完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和共享

為了解決城鎮(zhèn)化發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的空間布局沖突，根據(jù)蘇南、蘇中和蘇北地區(qū)的不同情況，分別提出如下建議：蘇南地區(qū)，需在城鎮(zhèn)化繼續(xù)保持穩(wěn)步發(fā)展的同時解決生態(tài)環(huán)境問題，對生態(tài)短板指標(biāo)進(jìn)行針對性地改善，如工業(yè)排放和生活污染，并對空間沖突顯著的市域進(jìn)行建設(shè)用地擴(kuò)張的嚴(yán)格規(guī)范。蘇中地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平尚有提升空間，需要合理引導(dǎo)建設(shè)用地擴(kuò)張方向，并加強(qiáng)空間管控以維護(hù)生態(tài)的可持續(xù)性[11]；蘇北地區(qū)現(xiàn)階段相對落后，城鎮(zhèn)化水平仍有較大發(fā)展?jié)摿Γ璩掷m(xù)予以資金、技術(shù)和人才支持，可以通過模式創(chuàng)新等推進(jìn)生態(tài)價值轉(zhuǎn)化。針對空間沖突顯著的市域，適度調(diào)整建設(shè)用地擴(kuò)張方向，嚴(yán)格劃定三區(qū)三線。其余地域可穩(wěn)步引導(dǎo)建設(shè)用地適度擴(kuò)張，確保地區(qū)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的平衡。

同時，還要加快構(gòu)建軌道交通網(wǎng)絡(luò)，加快中心城市和周邊城市的暢通連接，推動基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通、科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)的深度融合以及生態(tài)環(huán)境共保共治等平臺和機(jī)制建設(shè)。

（二）優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，提高綜合效益

蘇南地區(qū)作為江蘇省城鎮(zhèn)化發(fā)展領(lǐng)先地區(qū)，擁有堅實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)承擔(dān)更高的責(zé)任，需要率先推動可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的平衡。可以將發(fā)展焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向培育高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。同時，秉持“生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展”理念，致力于改善環(huán)境質(zhì)量，降低環(huán)境污染，提高生態(tài)可持續(xù)性。需控制和改造低效、高污染、分散的產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮政府引導(dǎo)、監(jiān)管和技術(shù)創(chuàng)新的作用，以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和提高資源利用效率。還可以適當(dāng)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)多功能性拓展，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與文旅、教育、康養(yǎng)、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新性有機(jī)融合。

相較蘇南來說，蘇北地區(qū)尚有巨大的城鎮(zhèn)化提升空間，當(dāng)前面臨多重戰(zhàn)略機(jī)遇，如大運(yùn)河文化帶建設(shè)、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)、長三角一體化發(fā)展以及淮河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，無疑將為蘇北地區(qū)發(fā)展提供強(qiáng)大動力。可以重點(diǎn)依托縣域?qū)用孢M(jìn)行新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，重視基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局的改善。蘇北作為江淮生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)的核心區(qū)域，生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)非常堅實(shí)，其相對較低的工業(yè)依賴度也為發(fā)展綠色工業(yè)創(chuàng)造了有利條件。因此，未來的發(fā)展可以側(cè)重于構(gòu)建綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)體系，提高資源的可持續(xù)利用和生態(tài)環(huán)境的質(zhì)量。

（三）加速變革各項(xiàng)機(jī)制體制，破除城鎮(zhèn)化與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展障礙

在各項(xiàng)體制機(jī)制上也需要加快改革速度。戶籍制度方面，可以通過漸進(jìn)的戶籍制度改革打破由人口的戶籍身份差異所導(dǎo)致的新二元結(jié)構(gòu)。一方面，全面深化戶籍制度改革，破除城鄉(xiāng)人口雙向自由流動的體制機(jī)制障礙；另一方面，通過鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織創(chuàng)新股份轉(zhuǎn)讓、賦予“新村民”資格等多種方式，吸引各專業(yè)優(yōu)秀人才返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，破除城鄉(xiāng)人口雙向自由流動的體制機(jī)制障礙。土地制度方面，通過模擬市場來合理配置建設(shè)用地指標(biāo)，使指標(biāo)配置與人口流動方向相匹配。同時，統(tǒng)籌國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地，按照“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一供應(yīng)”的原則，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，深入挖掘激活鄉(xiāng)村各類資源要素的價值[13]。地方官員考核制度方面，通過調(diào)整考核指標(biāo)體系引導(dǎo)地方政府官員重視推動所轄區(qū)域的長期增長，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)及政策要求與生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)相適應(yīng)。財政制度方面，通過改革財政制度來引導(dǎo)地方政府加大教育、污染治理等公共品的投入。加強(qiáng)區(qū)域間協(xié)調(diào)方面，完善南京都市圈、蘇錫常都市圈、徐州都市圈和揚(yáng)子江城市群、沿海城鎮(zhèn)帶為主體的城鎮(zhèn)空間，有序構(gòu)建多層次、多中心、網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)體系。組建跨區(qū)域協(xié)調(diào)組織，協(xié)調(diào)各地發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以及環(huán)保政策，從而推動統(tǒng)一市場的形成，以及跨地區(qū)環(huán)境污染問題的有效應(yīng)對。

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Research on the Coordinated Development of Urbanization and Ecological Environment in Jiangsu Province

Chen Zixuan， Zhang Bin

（Business School， Soochow University， Suzhou 215000， China）

Abstract： Jiangsu Province， as an important economic development engine in the eastern coastal areas of China， has always been at the forefront of urbanization in the country. However， the rapid development of the economy has also made the balance between urbanization and ecological environment increasingly prominent， which is manifested in a series of problems such as insufficient urban carrying capacity， unreasonable spatial layout， and lagging mechanism and system. Moreover， there are significant differences between the north and south regions of the province in terms of economic development level and coordinated development of ecology and urbanization. By summarizing the current situation and challenges of coordinated development between urbanization and ecological environment， and based on this， proposing countermeasures and suggestions， including scientific planning and control of urban spatial layout， accelerating infrastructure construction and sharing， reducing conflicts between urban development and ecological environment， optimizing industrial structure layout， guiding industrial upgrading and integrated development， and improving comprehensive benefits; Accelerate the reform of various mechanisms and systems， including the registered residence system， the land system， the assessment system of local government officials， and the financial system， so as to break the barriers to the coordinated development of urbanization and the ecological environment. Comprehensively implementing policies to promote the coordinated development of urbanization and ecological environment in Jiangsu Province， promote balanced and sustainable development within the region， and provide useful experience for the coordinated development of urbanization and ecological protection in other regions.

Key words： urbanization; ecological environment; coordinated development

[責(zé)任編輯? ?興? ?華]