政策組合強(qiáng)度之于政策效能：“愈強(qiáng)愈善”抑或“過(guò)猶不及”？

摘要 政策組合強(qiáng)度作為政策組合設(shè)計(jì)的重要特征，關(guān)乎政策體系的系統(tǒng)性與可行性，影響政策效能的有效發(fā)揮。為探究政策組合強(qiáng)度如何影響政策效能，該研究在利用政策活動(dòng)指數(shù)測(cè)算中國(guó)大氣污染防治政策組合強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，采用2010—2022年31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析。結(jié)果表明：政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響并非愈強(qiáng)愈善，而是呈現(xiàn)倒“U”形非線性關(guān)系，即強(qiáng)度適中的政策組合有助于政策效能的充分釋放。進(jìn)一步分析顯示，政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響呈現(xiàn)明顯區(qū)域異質(zhì)性，在東部和中部地區(qū)倒“U”形效果較為明顯，在西部地區(qū)則呈現(xiàn)正向線性相關(guān)關(guān)系；相較行政指令型政策組合強(qiáng)度，政策效能對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策組合強(qiáng)度的變化更為敏感。為后續(xù)打出長(zhǎng)短結(jié)合、破立并舉、精準(zhǔn)發(fā)力的政策組合拳，建議政策組合強(qiáng)度設(shè)計(jì)應(yīng)秉持適度和因地制宜的原則，并堅(jiān)持不同類型政策組合強(qiáng)度的差異化布局。該研究為設(shè)計(jì)“適度”而非“過(guò)度”的政策組合，促進(jìn)政策從“觀念形態(tài)”向“現(xiàn)實(shí)效果”的有效轉(zhuǎn)化提供了重要借鑒。

關(guān)鍵詞 政策組合；政策組合強(qiáng)度；政策效能；大氣污染防治政策

中圖分類號(hào) D63；X321 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2024）12-0085-13 DOI：10. 12062/cpre. 20240703

黨的二十大報(bào)告指出“我國(guó)發(fā)展進(jìn)入戰(zhàn)略機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)并存、不確定難預(yù)料因素增多的時(shí)期”［1］，這一時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展提檔增速、新舊動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換、行政體制改革不斷深化，政策問(wèn)題與政策環(huán)境也因而呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和不確定性。傳統(tǒng)政策實(shí)踐中單一政策工具或多種政策工具的簡(jiǎn)單疊加難以抵御紛繁復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，探尋妥恰的政策組合成為適應(yīng)復(fù)雜政策環(huán)境、解決系統(tǒng)性政策問(wèn)題的重要抓手［2］。為此，中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域制定實(shí)施了一系列根本性、開創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的政策舉措，以環(huán)環(huán)相扣的政策組合拳協(xié)同推進(jìn)各領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了歷史性、轉(zhuǎn)折性和全局性的發(fā)展。與此同時(shí)，中國(guó)的政策體系也從早期的“政策短缺”、政策工具簡(jiǎn)單化的分化匱乏時(shí)代步入“政策擁擠”、政策工具冗雜化的組合敷裕時(shí)代。在紛繁復(fù)雜的政策場(chǎng)域之中，做好政策組合設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策和合理選擇，成為提升政策組合效能的重要環(huán)節(jié)。而政策組合強(qiáng)度作為政策組合設(shè)計(jì)的關(guān)鍵特征，被認(rèn)為是政策效能發(fā)揮的重要影響因素［3］。

政策組合強(qiáng)度是指政府在特定政策領(lǐng)域內(nèi)所投入的資源、努力和活動(dòng)的總量，是對(duì)多重政策目標(biāo)與多元政策工具協(xié)調(diào)深度與實(shí)施力度的度量［4］。近年來(lái)，政策組合強(qiáng)度受到了學(xué)界廣泛關(guān)注，一方面，學(xué)者們?cè)谡呓M合強(qiáng)度測(cè)算方面開展了豐富探索，但主要聚焦于政策結(jié)果或政策工具的單維度、單要素考察，未充分考慮關(guān)鍵政策元素的動(dòng)態(tài)變化和互動(dòng)關(guān)系，難以泛化或拓展至更多政策領(lǐng)域。另一方面，既有研究表明，政策組合強(qiáng)度是優(yōu)化政策結(jié)構(gòu)、提升政策效能的關(guān)鍵要素，可有效促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提升創(chuàng)新效率［5］。然而，在政策效能遞減規(guī)律與政策積累法則交替作用的背景下，政策“提量”方可使強(qiáng)度“增效”的傳統(tǒng)認(rèn)知不可避免地陷入了“政策瞄偏”“政策微效”“政策增生”等實(shí)踐困境［6］。那么，應(yīng)如何實(shí)現(xiàn)對(duì)政策組合強(qiáng)度的全要素考察與多維度測(cè)量？政策組合強(qiáng)度與政策效能的關(guān)系是否符合“政策組合強(qiáng)度越高，政策效能越高”的線性基本假設(shè)？對(duì)以上問(wèn)題的回答既是深化政策組合理論研究的必然要求，也是對(duì)提升政策實(shí)踐效果的現(xiàn)實(shí)回應(yīng)。

因此，本研究從政策組合視角切入，在全面測(cè)算政策組合強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮中央政策的統(tǒng)一性與區(qū)域發(fā)展、政策類型的異質(zhì)性，系統(tǒng)研究政策組合強(qiáng)度與政策效能的關(guān)系，以期為政策組合強(qiáng)度的合理設(shè)計(jì)提供決策依據(jù)，并為激活政策效能、提升公共政策實(shí)效提供理論參考。本研究的邊際貢獻(xiàn)在于：①采用兼具理論性和應(yīng)用性的政策活動(dòng)指數(shù)，嘗試直接從公共政策本身來(lái)測(cè)度政策組合強(qiáng)度，彌補(bǔ)了當(dāng)前政策組合強(qiáng)度測(cè)算多使用政策結(jié)果代理變量而忽視政策文本內(nèi)容和結(jié)構(gòu)的缺陷，在增強(qiáng)政策組合強(qiáng)度測(cè)度多維性和可比性的同時(shí)，提升了測(cè)算結(jié)果的全面性與準(zhǔn)確度。②聚焦于政策組合強(qiáng)度與政策直接效能的關(guān)系，即研究政策組合強(qiáng)度對(duì)于實(shí)際問(wèn)題解決程度的影響，強(qiáng)調(diào)政策擬解決實(shí)際問(wèn)題的效果，為提升政策組合設(shè)計(jì)的精準(zhǔn)度和實(shí)施的可持續(xù)性提供參考。③在政策分類的基礎(chǔ)上，探討行政指令型、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策組合強(qiáng)度對(duì)不同地區(qū)政策效能影響的差異及原因，兼顧政策類型異質(zhì)性和地理區(qū)域異質(zhì)性，為政策組合因時(shí)而動(dòng)的調(diào)整和因地制宜的設(shè)計(jì)提供理論依據(jù)。

1 文獻(xiàn)綜述

“政策組合”一詞最早出現(xiàn)在20世紀(jì)60年代美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家Mundell［7］關(guān)于財(cái)政政策和貨幣政策研究的經(jīng)濟(jì)學(xué)文獻(xiàn)之中，用以強(qiáng)調(diào)政策工具與政策目標(biāo)的重要互動(dòng)關(guān)系，后拓展至創(chuàng)新、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等政策領(lǐng)域［8］。其概念界定也從“政策工具組合”進(jìn)一步豐富為政策目標(biāo)、政策工具、政策過(guò)程、行為主體、治理層級(jí)等元素相互耦合的“系統(tǒng)組合”“整體組合”，并且逐步納入政策要素變化的時(shí)間性、動(dòng)態(tài)性，被認(rèn)為是解決復(fù)雜政策問(wèn)題、降低政策成本、提升治理效能的有效手段［2］。21世紀(jì)以來(lái)，日益多元的政策問(wèn)題和日趨復(fù)雜的政策環(huán)境對(duì)政策組合設(shè)計(jì)的合理性、有效性提出更高要求。在不同的治理領(lǐng)域與治理情境中，通過(guò)尋求政策組合與政策產(chǎn)出之間的平衡點(diǎn)，設(shè)計(jì)更加優(yōu)化的政策組合以發(fā)揮不同政策的最大效能，成為政策研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。其中，以Howlett等［9］為代表的學(xué)者們關(guān)注到政策效能的問(wèn)題并做出系列論述，引發(fā)了學(xué)界關(guān)于政策效能因變量問(wèn)題的廣泛討論。

政策效能是指政策在實(shí)際執(zhí)行中所達(dá)到的效果與效益，也即公共政策的有效性。然而，某一領(lǐng)域內(nèi)政策的實(shí)際效能往往是多種政策的“組合效能”，而非單一政策的“凈效能”。因此，無(wú)論是解釋復(fù)雜的政策實(shí)踐，還是評(píng)估已有政策的實(shí)際效能，都需要基于“組合”視角。Bali等［10］、何裕捷［11］的研究表明，政府機(jī)構(gòu)能力的高低、政策工具的適當(dāng)性以及政策組合復(fù)雜程度都將顯著影響政策效能的發(fā)揮。Knill等［12］則引入政策強(qiáng)度的概念，認(rèn)為政策強(qiáng)度同樣是政策效能的關(guān)鍵影響因素。政策強(qiáng)度概念的初始化研究多圍繞命令控制型政策工具展開，這一時(shí)期學(xué)者們對(duì)政策強(qiáng)度比較寬泛的定義是“政府對(duì)政策管制、規(guī)制的嚴(yán)厲程度”，并將“嚴(yán)格性”“重要性”“嚴(yán)謹(jǐn)性”等視為政策強(qiáng)度的同義詞［13-14］。而政策組合是政策工具、政策目標(biāo)、政策對(duì)象等基本要素的有機(jī)整合，這些要素的變化可以獨(dú)立發(fā)生，也可能以不同的方式和速度發(fā)生，因此基本政策要素和政策節(jié)點(diǎn)對(duì)于衡量政策組合強(qiáng)度的變化至關(guān)重要，故除政策嚴(yán)格性外，政策主體、政策執(zhí)行、政策工具等多種元素被逐步納入政策組合強(qiáng)度的研究范疇［4，15］。

隨著政策組合強(qiáng)度研究的興起，政策組合強(qiáng)度測(cè)算成為了學(xué)者們關(guān)注的重點(diǎn)。主流政策組合強(qiáng)度測(cè)算方法大致可分為以下兩種：一是指標(biāo)替代法，二是賦值計(jì)算法。指標(biāo)替代法包括：①單一性測(cè)度指標(biāo)：圍繞政策組合要素構(gòu)成構(gòu)建定義性指標(biāo)，例如相關(guān)政策文本數(shù)量或監(jiān)管型政策工具數(shù)量；以及反映政策效果的代理變量，例如污染物排放量等［16-17］。②綜合性測(cè)度指標(biāo)：運(yùn)用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法擬合成復(fù)合型指標(biāo)，例如將排污費(fèi)征收總額與繳費(fèi)企業(yè)數(shù)比值作為環(huán)境政策組合強(qiáng)度的代理變量［18］；Botta等［19］基于市場(chǎng)型、非市場(chǎng)型政策工具的分類提出了EPS綜合指標(biāo)的計(jì)算框架。賦值計(jì)算法是依據(jù)政策主體權(quán)威性、內(nèi)容有效性等對(duì)政策工具進(jìn)行分級(jí)賦分量化，再將當(dāng)年現(xiàn)行有效政策的強(qiáng)度值累加即為該年政策組合強(qiáng)度［20］。呂曉等［21］在量化賦值的基礎(chǔ)上，依據(jù)專家評(píng)估或媒體報(bào)道對(duì)政策強(qiáng)度得分進(jìn)行修正，確定政策組合中不同類型政策工具的“強(qiáng)度”權(quán)重。總體而言，雖既有研究中有關(guān)政策組合強(qiáng)度的測(cè)算方法較為豐富，但也存在一些問(wèn)題：①數(shù)據(jù)可得性不足。相關(guān)測(cè)度指標(biāo)數(shù)據(jù)的選擇與獲取存在困難，迫使選取一些替代指標(biāo)。②指標(biāo)類型相對(duì)單一。當(dāng)前的測(cè)算方法大多是將同一類型的指標(biāo)匯集，以環(huán)境政策組合強(qiáng)度為例，即便是綜合性指標(biāo)測(cè)度體系，也僅僅是將環(huán)境治理投資與污染排放量結(jié)合起來(lái)考慮。③內(nèi)生性和并發(fā)性偏差難以避免。大多代理變量受多個(gè)領(lǐng)域政策的疊加影響，并不是單一領(lǐng)域政策作用的結(jié)果。④采用不同方法測(cè)算得到的結(jié)論相互背離。一方面，可選指標(biāo)多樣性與指標(biāo)選擇標(biāo)準(zhǔn)缺失的矛盾時(shí)有發(fā)生；另一方面專家媒體意識(shí)形態(tài)偏見也極易引發(fā)測(cè)量偏差，這便導(dǎo)致運(yùn)用不同方法測(cè)量政策組合強(qiáng)度出現(xiàn)不同甚至相悖的結(jié)論。

針對(duì)面大量廣、時(shí)間跨度較長(zhǎng)的政策組合，探討其強(qiáng)度對(duì)于政策效能的影響，為評(píng)價(jià)現(xiàn)行政策效果和完善政策組合設(shè)計(jì)提供了新向度和新思路。當(dāng)前，已有部分學(xué)者關(guān)注到政策組合強(qiáng)度與政策效能的關(guān)系，但其作用結(jié)果并不能一概而論。如張可云等［22］分析了數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策強(qiáng)度對(duì)制造業(yè)穩(wěn)就業(yè)的促進(jìn)作用；田成詩(shī)等［23］基于行業(yè)特征差異性視角揭示了環(huán)境政策組合強(qiáng)度抑制污染密集型企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的深層次作用邏輯；而孔令丞等［24］的研究表明省級(jí)開發(fā)升格政策強(qiáng)度與城市經(jīng)濟(jì)效率存在倒“U”形關(guān)系。總體來(lái)看，相關(guān)研究為完善政策組合強(qiáng)度測(cè)算方法并進(jìn)一步拓展政策組合強(qiáng)度與政策效能關(guān)系的分析奠定了堅(jiān)實(shí)的學(xué)理基礎(chǔ)，但仍存在如下不足：既有研究對(duì)政策組合強(qiáng)度的測(cè)算方法較為單薄，缺乏橫向測(cè)算維度拓展和縱向基于政策全過(guò)程的考量；同時(shí)，受工具理性和以實(shí)證為中心的科學(xué)主義思潮的廣泛影響，現(xiàn)有研究多關(guān)注政策組合強(qiáng)度對(duì)技術(shù)創(chuàng)新及經(jīng)濟(jì)發(fā)展等政策間接效能的作用機(jī)制，鮮有文獻(xiàn)探討政策組合強(qiáng)度對(duì)政策直接效能的影響機(jī)理；此外，以往學(xué)者大多從整體性視角出發(fā)研究政策組合強(qiáng)度，缺乏對(duì)不同類型政策組合強(qiáng)度與政策效能關(guān)系的細(xì)致探討。

鑒于此，本研究嘗試運(yùn)用政策活動(dòng)指數(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)政策組合強(qiáng)度的精準(zhǔn)測(cè)度，識(shí)別并比較不同地域、不同類型政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的異質(zhì)性影響，并據(jù)此提出優(yōu)化政策組合強(qiáng)度設(shè)計(jì)的策略建議。

2 理論分析與研究假設(shè)

政策組合強(qiáng)度作為政策組合設(shè)計(jì)的重要特征，關(guān)乎政策體系的系統(tǒng)性與可行性，其適恰與否直接關(guān)系到政策效能的實(shí)現(xiàn)。政策組合強(qiáng)度內(nèi)含政策主體、目標(biāo)、工具等核心要素，涉及從政策目標(biāo)設(shè)定到政策執(zhí)行的全過(guò)程考察，其具有的環(huán)境優(yōu)化效應(yīng)、資源引導(dǎo)能力與戰(zhàn)略導(dǎo)向功能對(duì)于政策效能的持續(xù)釋放至關(guān)重要。

首先，政策組合強(qiáng)度可規(guī)范政策環(huán)境。政策組合強(qiáng)度對(duì)解決市場(chǎng)負(fù)外部性問(wèn)題具有良好效果［25］。為實(shí)現(xiàn)公共利益和維護(hù)公共秩序，政府提高政策組合強(qiáng)度，對(duì)治理目標(biāo)、責(zé)任主體、實(shí)施步驟等做出明確細(xì)致的規(guī)定，暢通政策執(zhí)行機(jī)制，規(guī)范并限制市場(chǎng)負(fù)外部性對(duì)政策環(huán)境帶來(lái)的扭曲和干擾，促使市場(chǎng)主體更加主動(dòng)地內(nèi)部化外部成本，使得參與治理的邊際成本和邊際收益達(dá)到均衡。其次，政策組合強(qiáng)度可引導(dǎo)資源流入。政策組合強(qiáng)度被定義為對(duì)資源的組織和安排，即投入或分配給特定政策工具的資源或支持的程度。也就是說(shuō)，政策組合強(qiáng)度提升意味著投入更多的資源、努力或者活動(dòng)，從而為政策效能更好地發(fā)揮創(chuàng)造條件［26］。再次，政策組合強(qiáng)度還具有要素優(yōu)化與積累效應(yīng)。例如，當(dāng)產(chǎn)權(quán)政策組合實(shí)施強(qiáng)度處于合理區(qū)間時(shí)，產(chǎn)權(quán)政策對(duì)先進(jìn)技術(shù)有一定的激勵(lì)和保護(hù)作用，使得高技術(shù)產(chǎn)品出口的外匯和收入增加，從而引致更多優(yōu)質(zhì)要素投入該行業(yè)，行業(yè)內(nèi)的要素不斷實(shí)現(xiàn)優(yōu)化積累作用，政策組合強(qiáng)度正外部性得以凸顯［25］。最后，政策組合強(qiáng)度越高預(yù)示著政府更加穩(wěn)定的承諾和長(zhǎng)期的戰(zhàn)略觀，在降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)水平的同時(shí)促使其積極應(yīng)對(duì)政策環(huán)境不確定性和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)［27］。例如，李源等［28］認(rèn)為，研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除政策組合強(qiáng)度的持續(xù)提升為企業(yè)提供了明確的導(dǎo)向性作用，企業(yè)可能會(huì)將更多的資源投入到前沿創(chuàng)新活動(dòng)以獲取更高的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而顯著提升民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新水平。張同斌［29］認(rèn)為環(huán)境政策組合強(qiáng)度越高，越能夠激發(fā)污染型企業(yè)的“創(chuàng)新補(bǔ)償”能力，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的環(huán)境政策組合效應(yīng)由“短期損失”向“長(zhǎng)期收益”轉(zhuǎn)化。

由上述分析可得，政策組合強(qiáng)度提升初期可迅速驅(qū)動(dòng)資源流轉(zhuǎn)、提振發(fā)展信心、營(yíng)造穩(wěn)定的政策環(huán)境。然而，部分學(xué)者研究表明，政策組合強(qiáng)度并不能盲目擴(kuò)大，適當(dāng)?shù)膹?qiáng)度才能實(shí)現(xiàn)政策邊際效應(yīng)的最優(yōu)化［24，30］。一旦政策組合強(qiáng)度脫離合理區(qū)間，將引發(fā)政策制定者、政策執(zhí)行者之間基于各自利益訴求的動(dòng)態(tài)博弈。首先，在資源分配上，政府可能被迫將有限的資源分散至多項(xiàng)政策，引發(fā)政策空轉(zhuǎn)，導(dǎo)致政策效率低下甚至出現(xiàn)政策失靈現(xiàn)象。其次，在信息傳遞上，政策組合強(qiáng)度的提升使政府在政策執(zhí)行過(guò)程中面臨更多信息不對(duì)稱問(wèn)題，促使政策對(duì)象采取策略性尋租行為，導(dǎo)致政策執(zhí)行成本的提升以及管理復(fù)雜性的增加，影響政策效能的發(fā)揮。例如，唐林等［31］發(fā)現(xiàn)，環(huán)境政策強(qiáng)度對(duì)農(nóng)戶環(huán)境行為存在非線性影響，呈現(xiàn)出倒“U”形關(guān)系，即當(dāng)環(huán)境政策強(qiáng)度超過(guò)某一閾值后，環(huán)境政策對(duì)農(nóng)戶環(huán)境行為產(chǎn)生負(fù)向影響，農(nóng)戶參與農(nóng)村環(huán)境治理的概率隨著環(huán)境政策強(qiáng)度的提高而降低。最后，過(guò)高的政策強(qiáng)度可能會(huì)與政策組合一致性產(chǎn)生沖突效應(yīng)。政策組合一致性是指政策組合內(nèi)各要素相互協(xié)調(diào)的程度，它的范圍從要素間沒(méi)有矛盾到存在協(xié)同作用，包括3個(gè)層次：一是政策目標(biāo)的一致性，二是政策工具的一致性，三是政策目標(biāo)和政策工具的一致性［32］。較高的政策組合強(qiáng)度將帶來(lái)更加復(fù)雜的政策環(huán)境和作用條件，多元政策要素的“張力”難以調(diào)試和維系，造成政策目標(biāo)與政策工具間不一致乃至沖突的情形，從而引發(fā)政策效能式微等后果。

由此，本研究假設(shè)：政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響呈現(xiàn)倒“U”形非線性關(guān)系。

3 研究設(shè)計(jì)

3. 1 樣本選取

中國(guó)大氣污染治理歷經(jīng)點(diǎn)源控制、法治管控、綜合防治，后逐步轉(zhuǎn)向合作共治、聯(lián)合防治，大氣污染防治政策也經(jīng)歷了從無(wú)到有、從單一到復(fù)雜的發(fā)展過(guò)程［33］。日臻完善的大氣污染防治政策組合不僅體現(xiàn)了中國(guó)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程，而且滿足了社會(huì)公眾對(duì)于優(yōu)質(zhì)空氣質(zhì)量的需求，更促進(jìn)了社會(huì)生態(tài)文明的高質(zhì)量發(fā)展，成為中國(guó)特色環(huán)保政策體系的重要組成部分。本研究選取大氣污染防治政策文本作為分析樣本的具體原因如下：①大氣污染防治是一個(gè)持續(xù)的動(dòng)態(tài)過(guò)程，相關(guān)政策頒布覆蓋時(shí)間長(zhǎng)、影響范圍廣，為本研究探索政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能影響的動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)提供了良好的研究場(chǎng)域。②大氣污染防治政策數(shù)量較多且類型豐富，為不同類型政策組合強(qiáng)度的異質(zhì)性檢驗(yàn)提供了可能。因高位中央政策對(duì)地方大氣污染防治具有極為明顯的導(dǎo)向作用，故本研究以北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)源，結(jié)合中國(guó)政府網(wǎng)、國(guó)家各部委政府門戶網(wǎng)站、地方政府門戶網(wǎng)站等在線資源，以2010—2022年為樣本期，對(duì)“大氣污染防治”“空氣質(zhì)量”“霧霾治理”等關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索，在對(duì)檢索結(jié)果進(jìn)行數(shù)據(jù)清洗（轉(zhuǎn)發(fā)、批準(zhǔn)許可等類型的政策文件不計(jì)入）后，最終獲得樣本期內(nèi)現(xiàn)行有效的中央層級(jí)大氣污染防治政策241份、省級(jí)政策661份作為分析樣本。

3. 2 指標(biāo)選擇和變量測(cè)量

3. 2. 1 政策組合強(qiáng)度

為解決政策組合強(qiáng)度測(cè)量中數(shù)據(jù)可得性、單維性、內(nèi)生性、并發(fā)性等問(wèn)題，Schaffrin等［4］從政策文本內(nèi)容出發(fā)，充分考慮政府投入的資源、努力和活動(dòng)，創(chuàng)建了貫穿政策制定、政策執(zhí)行和政策監(jiān)督全過(guò)程的政策活動(dòng)指數(shù)（IPA），以減少測(cè)度結(jié)果與實(shí)際強(qiáng)度的偏差。根據(jù)IPA，區(qū)分基本政策要素對(duì)于政策組合的衡量至關(guān)重要，任何類型的政策都包含“目標(biāo)、范圍、整合、預(yù)算、執(zhí)行、監(jiān)督”在內(nèi)的6種要素，這就為跨類型、跨時(shí)空、跨領(lǐng)域的政策組合強(qiáng)度測(cè)算和比較研究提供了理論支撐。由于中國(guó)大氣污染防治政策綜合使用多種政策工具，單獨(dú)測(cè)算政策工具的強(qiáng)度難以保證政策的完整性、系統(tǒng)性。因此本研究結(jié)合Pischke等［34］的修正思路，將單項(xiàng)大氣污染防治政策作為整體，根據(jù)上述6項(xiàng)測(cè)量指標(biāo)對(duì)每一項(xiàng)政策編碼賦分，具體編碼規(guī)則見表1。

“目標(biāo)”是對(duì)政策目標(biāo)明確程度的衡量。如某項(xiàng)政策嚴(yán)格規(guī)定了可再生能源產(chǎn)量，那該政策則是以能源污染防治的間接目標(biāo)推動(dòng)大氣污染防治，編碼值為0. 500；如果某項(xiàng)政策明確提出了大氣污染防治目標(biāo)，但并未闡述具體防治要求，編碼值為0. 750；如果某項(xiàng)政策明確提出大氣污染防治目標(biāo)，并將政策目標(biāo)具體化，如全年空氣質(zhì)量提升5%，則賦值為1。

“范圍”衡量的是政策目標(biāo)群體范圍和政策擬解決問(wèn)題的范圍。如果個(gè)人、企業(yè)、行業(yè)組織、各級(jí)政府及其附屬機(jī)構(gòu)均是政策目標(biāo)群體，則編碼值為0. 500；對(duì)于僅包含某一類目標(biāo)群體的政策，編碼值為0；每增加一類目標(biāo)群體，編碼值增加0. 166（0. 166為0. 5與目標(biāo)群體數(shù)量減1后的比值）；政策擬解決問(wèn)題編碼規(guī)則同理。

“整合”衡量的是該項(xiàng)政策多大程度上屬于政策組合的一部分。其中，框架政策是指為解決大氣污染問(wèn)題而制定的包含宏觀性戰(zhàn)略規(guī)劃和系統(tǒng)性指導(dǎo)原則的綱領(lǐng)性政策，其通常概述了影響大氣污染防治各領(lǐng)域內(nèi)更具體政策和措施制定的一般原則、目標(biāo)和指導(dǎo)方針，如《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》等均為大氣污染防治領(lǐng)域的框架政策。如果某項(xiàng)政策是獨(dú)立存在的，未提及其他政策，編碼值為0；如果該政策中提及了其他政策但并未包括框架政策，表現(xiàn)出政策之間一定的一致性和連貫性，則編碼值為0. 500；如果該項(xiàng)政策提及且包含了框架政策，意味著該項(xiàng)政策不僅與其他政策協(xié)調(diào)一致，而且還處于更廣泛的政策組合之中，在政策目標(biāo)和政策執(zhí)行等方面具備更強(qiáng)的整合能力，則賦值為1。例如，為提升空氣質(zhì)量，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局和原環(huán)境保護(hù)部（現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部）明確指出“為貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》”，聯(lián)合出臺(tái)《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》，協(xié)同推進(jìn)大氣污染防治工作落實(shí)，則《能源行業(yè)加強(qiáng)大氣污染防治工作方案》的該指標(biāo)編碼值為1。

“預(yù)算”衡量的是與政策有關(guān)的公共支出情況。如政策中未提及預(yù)算，編碼值為0；若提及預(yù)算但未給出具體預(yù)算數(shù)額，編碼值為0. 500；若提及預(yù)算并有明確的預(yù)算金額，則編碼值為1。

“執(zhí)行”衡量的是政策執(zhí)行主體的數(shù)量以及政策執(zhí)行程序的規(guī)范程度。在政策執(zhí)行主體方面，Schaffrin等［4］認(rèn)為，單一政策執(zhí)行主體具有降低合作成本、提升執(zhí)行效率以及有效緩解復(fù)雜委托代理關(guān)系中的問(wèn)題和沖突的優(yōu)點(diǎn)，因此，當(dāng)政策中沒(méi)有關(guān)于政策執(zhí)行的具體說(shuō)明時(shí)，編碼值為0；若有關(guān)于政策執(zhí)行主體及執(zhí)行規(guī)則的說(shuō)明，編碼值為0. 250；在說(shuō)明政策執(zhí)行主體及執(zhí)行規(guī)則的基礎(chǔ)上將政策分配給單一主體執(zhí)行，額外增加0. 250，得分最高為0. 500。在政策執(zhí)行規(guī)則方面，如果實(shí)施規(guī)則是嚴(yán)格的，且不允許標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)則的隨意改變，編碼值為0. 250；此外，政策存在對(duì)不遵守行為的制裁程序則額外增加0. 250，即政策最高得分為0. 500。

“監(jiān)督”衡量的是政策監(jiān)督力度，包括是否有監(jiān)督程序以及是否有相關(guān)主體承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任。如果政策未提及監(jiān)督事宜，編碼值為0；如果由政策參與主體進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，編碼值為0. 500；如果提及監(jiān)督考核事宜并且設(shè)置獨(dú)立于政策執(zhí)行主體的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，則賦值為1。

上述6個(gè)指標(biāo)取值范圍均為［0，1］。其中，“范圍”和“執(zhí)行”指標(biāo)均由兩個(gè)編碼問(wèn)題組成，為方便計(jì)算，這些問(wèn)題被賦予相等的權(quán)重，6項(xiàng)指標(biāo)得分的平均值為該項(xiàng)政策的強(qiáng)度得分［34］。本研究的編碼賦值工作由3名編碼員完成，為確保編碼的準(zhǔn)確性和可信度，3名研究員根據(jù)編碼規(guī)則獨(dú)立編碼賦值，對(duì)于賦值存在分歧的變量，則進(jìn)一步討論直至達(dá)成共識(shí)。某年度內(nèi)現(xiàn)行有效的中央及省級(jí)大氣污染防治政策強(qiáng)度之和即為該年政策組合強(qiáng)度。為便于后續(xù)分析計(jì)算，此處對(duì)強(qiáng)度值取對(duì)數(shù)處理。

3. 2. 2 政策效能

根據(jù)政策作用效果的不同，本研究將政策效能劃分為政策直接效能和政策間接效能。直接效能是指與政策目標(biāo)直接相關(guān)的結(jié)果和影響，間接效能則強(qiáng)調(diào)政策對(duì)其他相關(guān)領(lǐng)域的作用和影響。大氣污染防治政策的直接效能主要表現(xiàn)為空氣質(zhì)量的改善、污染物排放量降低等，間接效能表現(xiàn)為提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、推動(dòng)科技研發(fā)與創(chuàng)新等。

SO2排放量與空氣質(zhì)量直接相關(guān)，是衡量大氣污染防治政策直接效能的主要指標(biāo)。由于SO2排放量為逆指標(biāo)，為使實(shí)證結(jié)果更為直觀，本研究采用標(biāo)準(zhǔn)化處理后的 SO2排放量表征空氣質(zhì)量。

3. 2. 3 控制變量

為了更準(zhǔn)確地探討大氣污染防治政策組合強(qiáng)度對(duì)政策直接效能——空氣質(zhì)量改善的影響，避免遺失其他重要影響因素而造成的實(shí)證結(jié)果失真，參考已有研究［35-37］，本研究選取的控制變量CV 包括：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（DE），用的地區(qū)生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率表示；人口規(guī)模（PD），以人口數(shù)量與行政區(qū)域面積的比值衡量；對(duì)外開放度（IG），用貿(mào)易密集度表示；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（IS），用工業(yè)增加值與地區(qū)生產(chǎn)總值之比測(cè)度；財(cái)政分權(quán)（FD），用地方政府財(cái)政收入與支出之比測(cè)量；環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平（PG），用人均公園綠地面積表征；政策執(zhí)行力度（PE），用工業(yè)廢氣污染治理投資完成額表示。

3. 3 數(shù)據(jù)來(lái)源

鑒于統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)的可得性，本研究未涉及香港、澳門和臺(tái)灣，最終選取2010—2022年中國(guó)東中西部共31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)作為樣本進(jìn)行實(shí)證分析。其中，東部省份樣本包括北京、天津、河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南；中部省份包括山西、吉林、黑龍江、安徽、江西、河南、湖北和湖南；西部省份包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆。數(shù)據(jù)主要來(lái)自歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)財(cái)政年鑒》《中國(guó)環(huán)境年鑒》及各地區(qū)統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站等。針對(duì)部分?jǐn)?shù)據(jù)缺失的問(wèn)題，主要通過(guò)插補(bǔ)法對(duì)缺失數(shù)據(jù)進(jìn)行平滑處理。數(shù)據(jù)處理及實(shí)證過(guò)程通過(guò)Ex?cel與Stata/MP 18. 0軟件予以實(shí)現(xiàn)。各變量的基本描述性統(tǒng)計(jì)見表2。

3. 4 實(shí)證模型構(gòu)建

由于省份間的區(qū)域差異，可能存在不隨時(shí)間而變的遺漏變量，即存在“個(gè)體效應(yīng)”，也可能存在不隨個(gè)體異質(zhì)性變化的“時(shí)間效應(yīng)”，而雙向固定效應(yīng)模型是既存在“個(gè)體效應(yīng)”又存在“時(shí)間效應(yīng)”的模型，因此本研究根據(jù)豪斯曼檢驗(yàn)結(jié)果建立雙向固定效應(yīng)模型。為避免因政策措施時(shí)滯性產(chǎn)生的估計(jì)偏誤，故將解釋變量滯后一期，模型結(jié)構(gòu)見式（1）。

4 實(shí)證結(jié)果分析

4. 1 基礎(chǔ)回歸分析

4. 1. 1 大氣污染防治政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響

基于前述基準(zhǔn)模型設(shè)定進(jìn)行回歸分析，結(jié)果見表3。模型1、模型2是沒(méi)有添加控制變量的回歸結(jié)果，模型1中核心解釋變量PI 的回歸系數(shù)為0. 388，在1%的置信水平下顯著為正，表明大氣污染防治政策組合強(qiáng)度提升有利于空氣質(zhì)量改善；模型2中核心解釋變量PI 的回歸系數(shù)為7. 194，二次項(xiàng)PI_2的回歸系數(shù)為-0. 825，均在1% 的置信水平下顯著，證實(shí)大氣污染防治政策組合強(qiáng)度對(duì)于空氣質(zhì)量具有倒“U”形影響，如圖1所示。模型3、模型4為加入控制變量后的回歸結(jié)果。從各列回歸結(jié)果中解釋變量系數(shù)來(lái)看，加入控制變量后PI 和PI_2的回歸系數(shù)符號(hào)仍未改變，且回歸系數(shù)差異較小，表明加入控制變量后大氣污染防治政策組合強(qiáng)度對(duì)空氣質(zhì)量的倒“U”形影響依舊存在，研究假設(shè)得證。

在倒“U”形曲線轉(zhuǎn)折點(diǎn)左側(cè)，大氣污染防治政策組合強(qiáng)度與空氣質(zhì)量的關(guān)系正顯著；轉(zhuǎn)折點(diǎn)右側(cè)，大氣污染防治政策組合強(qiáng)度與空氣質(zhì)量的關(guān)系負(fù)顯著。進(jìn)一步計(jì)算，發(fā)現(xiàn)達(dá)到倒“U”形曲線拐點(diǎn)的政策組合強(qiáng)度約為75. 489。大氣污染防治政策組合強(qiáng)度的初始效應(yīng)明顯的原因可從如下幾個(gè)方面考慮：第一，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，當(dāng)政策組合強(qiáng)度處于適度狀態(tài)時(shí)，企業(yè)擁有更充裕的時(shí)間和更寬松的政策環(huán)境進(jìn)行技術(shù)改造和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，面對(duì)政策環(huán)境的波動(dòng)也可對(duì)自身行為進(jìn)行適度調(diào)整和靈活修正，避免了過(guò)高的政策壓力對(duì)企業(yè)造成沖擊，大氣污染防治政策效能持續(xù)顯現(xiàn)。第二，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，較低水平的政策組合強(qiáng)度可減少政府政策執(zhí)行梗阻，更易獲得社會(huì)各相關(guān)利益方的支持和配合，一些政策問(wèn)題能夠被迅速處理，例如關(guān)閉高污染高能耗的工廠、淘汰老舊車輛等，政策執(zhí)行的可操作性和可持續(xù)性均處于較高水平。第三，對(duì)于政策本身來(lái)說(shuō)，隨著大氣污染防治政策組合強(qiáng)度的提升，政策目標(biāo)體系更加明確，覆蓋范圍逐步擴(kuò)大，從單一污染物減排到新能源開發(fā)、揚(yáng)塵污染防治、農(nóng)業(yè)和其他污染防治，政策組合的協(xié)同度、系統(tǒng)性、互動(dòng)性和融通度不斷增強(qiáng)；政策工具結(jié)構(gòu)亦實(shí)現(xiàn)了命令控制、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)與公眾參與等多方位的完善，政策目標(biāo)及工具相互協(xié)調(diào)、有效配合，政策效能亦能更穩(wěn)定地發(fā)揮。

當(dāng)越過(guò)拐點(diǎn)之后，大氣污染防治政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響由積極驅(qū)動(dòng)變?yōu)橄麡O抑制，可能的原因包括：第一，相關(guān)企業(yè)減排壓力顯著提升。一方面，政策組合強(qiáng)度增強(qiáng)意味著排污成本的增加，需要企業(yè)投入更多的資金進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新和結(jié)構(gòu)性改革。部分企業(yè)無(wú)法緊跟大氣污染防治政策變化，參與大氣污染防治工作的意愿與行為嚴(yán)重脫節(jié)，因而短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)大氣污染物減排目標(biāo)。另一方面，一些企業(yè)為規(guī)避愈發(fā)嚴(yán)格的政策規(guī)制，采取偷排、轉(zhuǎn)移等非法手段，導(dǎo)致非正規(guī)排放增加，實(shí)際污染物排放量不降反增。

第二，地方政府的政策執(zhí)行惰性和投機(jī)性。近年來(lái)，城市群內(nèi)府際競(jìng)爭(zhēng)激烈，地方政府作為政治市場(chǎng)中追求自身利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，在公共投資方向的選擇上更加傾向于能夠短期帶來(lái)顯著經(jīng)濟(jì)效益的或具備可視性特征的公共品［38］。隨著大氣污染防治進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，作為典型的非經(jīng)濟(jì)性公共物品，空氣質(zhì)量難以持續(xù)受到重視，大氣污染防治政策執(zhí)行的法制化、規(guī)范化和可持續(xù)化降低。伴隨政策組合強(qiáng)度的增強(qiáng)，地方政府可能會(huì)為追求自身利益最大化而“選擇性執(zhí)行”某些政策，甚至放寬高污染企業(yè)限制條件，使得大氣污染治理效能下降。

第三，運(yùn)動(dòng)式治理色彩濃厚。運(yùn)動(dòng)式治理是指在短期內(nèi)調(diào)動(dòng)一切資源投向一個(gè)目標(biāo)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)積極政策效果的治理方式［39］。大氣污染的運(yùn)動(dòng)式治理源自科層官僚運(yùn)行困境和中央政府的政治需求，適時(shí)適度的運(yùn)動(dòng)式治理模式具有探索性、協(xié)同性、突擊性，可在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)大氣污染的高效治理［40］。然而，面對(duì)高強(qiáng)度的大氣污染防治績(jī)效考核、財(cái)政支持巡視、問(wèn)責(zé)追責(zé)等，部分地方政府從常規(guī)治理轉(zhuǎn)向經(jīng)常性的運(yùn)動(dòng)式治理，并將政策目標(biāo)設(shè)定為簡(jiǎn)化的、便于考核和評(píng)估的數(shù)量指標(biāo)，導(dǎo)致政策扭曲、政策異化現(xiàn)象發(fā)生，甚至陷入“綠色悖論”的陷阱［41］。例如，盡管環(huán)境執(zhí)法行動(dòng)使得大量污染企業(yè)被關(guān)閉，但當(dāng)執(zhí)法行動(dòng)結(jié)束、當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)管放松時(shí)，許多污染企業(yè)又重新恢復(fù)營(yíng)業(yè)。長(zhǎng)此以往，大氣環(huán)境質(zhì)量?jī)H在短期內(nèi)有所改觀，大氣生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)期善治效果難以實(shí)現(xiàn)。

第四，政策組合可能存在沖突效應(yīng)。政策組合強(qiáng)度的提升伴隨著政策數(shù)量的增加，而數(shù)量眾多的政策可能會(huì)導(dǎo)致政策混亂的狀態(tài)［42］。首先，就政策工具而言，其數(shù)量和類型的增加有助于保障政策組合的均衡性和綜合性，提升政策效能。然而，理論上政策工具不成比例地出現(xiàn)或是簡(jiǎn)單疊加到某一數(shù)值，可能會(huì)導(dǎo)致更大的不一致性，進(jìn)而引發(fā)政策工具間消極或矛盾的相互作用，造成工具冗余、“反生產(chǎn)力”等在內(nèi)的多種風(fēng)險(xiǎn)，加劇政策組合沖突效應(yīng)。其次，就政策目標(biāo)而言，目標(biāo)多元的“拼盤式”政策組合短期內(nèi)可明確政策導(dǎo)向，提升政策效率，但長(zhǎng)期看來(lái)，多重政策目標(biāo)并駕齊驅(qū)將導(dǎo)致部分政策效能相互抵消，因此，在最優(yōu)政策目標(biāo)導(dǎo)向下，政策制定者會(huì)策略性選擇關(guān)注、推進(jìn)某一特定目標(biāo)。然而，這一非均衡性政策目標(biāo)建構(gòu)的過(guò)程，在集中資源促進(jìn)特定政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，也限制了其他政策目標(biāo)的建構(gòu)，同樣使得政策效能大打折扣。最后，就政策目標(biāo)與政策工具的互動(dòng)關(guān)系來(lái)看，政策工具是政策目標(biāo)達(dá)成的具體方式，政策目標(biāo)的增加使得政策工具選擇和搭配問(wèn)題更加復(fù)雜，更容易引發(fā)政策工具之間互相排斥、政策合力相互抵消、資源運(yùn)作重復(fù)浪費(fèi)等情況，政策銜接難以達(dá)到帕累托最優(yōu)，因而導(dǎo)致政策效能降低。

4. 1. 2 其他控制變量對(duì)政策效能的影響

控制變量方面，以表3中模型4的回歸結(jié)果為準(zhǔn)進(jìn)行分析。由模型4估計(jì)結(jié)果可知，控制變量中回歸系數(shù)顯著為正且絕對(duì)值較大的依次是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（DE）、對(duì)外開放度（IG）、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平（PG），表明這些因素能夠提升空氣質(zhì)量，這與丁日佳等［43］、李圓［44］的結(jié)論相一致。首先，與以往多數(shù)研究中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)負(fù)向影響空氣質(zhì)量的結(jié)論不同，本研究認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的結(jié)構(gòu)效應(yīng)、技術(shù)效應(yīng)與規(guī)模效應(yīng)能夠促進(jìn)空氣質(zhì)量改善，這也是中國(guó)從以犧牲環(huán)境為代價(jià)的粗放經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅丨h(huán)境經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展模式的又一力證。其次，對(duì)外開放程度提高意味著更加頻繁的人才交流和綠色技術(shù)的跨區(qū)域流動(dòng)，這使得以技術(shù)溢出為核心的“污染光環(huán)”效應(yīng)占據(jù)了主導(dǎo)地位，進(jìn)而空氣質(zhì)量得以提升。最后，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施水平越高不僅表明生態(tài)承載力與大氣凈化能力越強(qiáng)，而且往往也意味著當(dāng)?shù)卣途用駥?duì)環(huán)保的重視程度提升，從而有利于大氣環(huán)境的改善。回歸系數(shù)顯著為負(fù)且絕對(duì)值較大的是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（IS）和財(cái)政分權(quán)（FD），說(shuō)明工業(yè)增加值比重的增加與地方財(cái)政自主性的增強(qiáng)加劇了大氣污染，張喜光等［45］、成前等［46］的研究也證明了這一結(jié)論。此外，雖人口規(guī)模（PD）以及政策執(zhí)行力度（PE）的回歸系數(shù)在統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上并不顯著，但估計(jì)結(jié)果有助于了解其對(duì)空氣質(zhì)量的影響方向。

4. 2 穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為確保實(shí)證分析結(jié)果的可靠性，本研究通過(guò)以下6種方式進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)（表4）。

（1）Utest檢驗(yàn)。Lind等［47］指出，僅以二次項(xiàng)系數(shù)的顯著性作為倒“U”形關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性，因此，引入更準(zhǔn)確的Utest 檢驗(yàn)。結(jié)果見表4 列（1），t 值為3. 03，在1% 顯著性水平上接受曲線為倒“U”形的假設(shè)。同時(shí)，曲線的拐點(diǎn)為4. 324，且斜率區(qū)間包含負(fù)值，說(shuō)明模型具有一定的穩(wěn)健性。

（2）控制變量滯后一期。為避免在模型設(shè)定過(guò)程中選取的控制變量可能存在反向因果關(guān)系，將所有控制變量做滯后一期處理［48］，回歸結(jié)果見表4列（2），各變量系數(shù)和符號(hào)方向與前文基本一致。

（3）替換被解釋變量。選取歸一化處理后的氮氧化物排放量作為空氣質(zhì)量的替代變量，對(duì)模型進(jìn)行重新回歸。回歸結(jié)果見表4列（3），結(jié)果依舊穩(wěn)健。

（4）借鑒Fox等［49］的做法，使用隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，回歸結(jié)果見表4列（4）。輸出結(jié)果與基礎(chǔ)模型結(jié)論保持一致，表明模型具有足夠的穩(wěn)健性，采用固定效應(yīng)或隨機(jī)效應(yīng)對(duì)結(jié)果未能產(chǎn)生根本性影響。

（5）考慮到新冠肺炎疫情沖擊影響［50］，本研究剔除2020年及之后的樣本進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，見表4列（5），回歸結(jié)果仍未發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，研究結(jié)論穩(wěn)健。

（6）由于回歸結(jié)果不可避免地受到其他并行政策的影響，為保證估計(jì)結(jié)果的可靠性，本研究根據(jù)已有研究選取碳排放權(quán)交易政策進(jìn)行控制［51］，并構(gòu)建了其虛擬變量加入模型中進(jìn)行分析，見表4列（6），回歸結(jié)果依舊顯著，表明研究結(jié)果可靠。

4. 3 異質(zhì)性檢驗(yàn)

4. 3. 1 地理位置異質(zhì)性檢驗(yàn)

考慮到中國(guó)地域遼闊，區(qū)域間發(fā)展不平衡，且大氣污染防治政策的實(shí)施及成效往往受到地區(qū)大氣污染現(xiàn)狀、地方政府管制意愿等的影響，因此本研究依照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)制度及分類標(biāo)準(zhǔn)中的有關(guān)規(guī)定，將研究樣本劃分為東部、中部、西部3個(gè)區(qū)域，以檢驗(yàn)大氣污染防治政策組合強(qiáng)度對(duì)區(qū)域政策效能的差異化影響。分地區(qū)回歸結(jié)果見表5。

由于各地區(qū)資源稟賦、人口結(jié)構(gòu)、社會(huì)發(fā)展水平等因素的不同，大氣污染防治政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響呈現(xiàn)較大差距。在東、中部地區(qū)，大氣污染防治政策組合強(qiáng)度對(duì)空氣質(zhì)量的影響呈現(xiàn)倒“U”形，與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持高度一致，呈倒“U”形關(guān)系的原因前已述及；但是在西部地區(qū)則呈現(xiàn)線性正相關(guān)關(guān)系。具體而言，大氣污染防治政策組合強(qiáng)度在東部地區(qū)一次項(xiàng)系數(shù)為9. 314，二次項(xiàng)系數(shù)為-1. 090；在中部地區(qū)一次項(xiàng)系數(shù)為11. 548，二次項(xiàng)系數(shù)為-1. 359，均具有統(tǒng)計(jì)學(xué)顯著性，經(jīng)計(jì)算，拐點(diǎn)值依次為4. 272、4. 248。

出現(xiàn)這一現(xiàn)象的可能解釋是：與中部地區(qū)相比，東部地區(qū)作為《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃的通知》等政策的先行區(qū)，擁有較為完善的綠色基礎(chǔ)設(shè)施、豐富的政策人才儲(chǔ)備和前沿的綠色創(chuàng)新技術(shù)。在這些先發(fā)優(yōu)勢(shì)的助力下，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與空氣質(zhì)量提升較早地趨于“穩(wěn)態(tài)”，加之當(dāng)?shù)卣肮妼?duì)于環(huán)境保護(hù)以及空氣質(zhì)量本身具有較強(qiáng)的意識(shí)，因此更高強(qiáng)度的大氣污染防治政策組合對(duì)東部地區(qū)的沖擊可能不大，政策邊際效應(yīng)較小，因而需要更高強(qiáng)度的政策組合持續(xù)發(fā)力，正向推動(dòng)空氣質(zhì)量改善。

西部地區(qū)大氣污染防治政策組合強(qiáng)度二次項(xiàng)系數(shù)不顯著，一次項(xiàng)系數(shù)為0. 201，表明統(tǒng)計(jì)期內(nèi)大氣污染防治政策組合強(qiáng)度與空氣質(zhì)量雖呈現(xiàn)顯著正向相關(guān)關(guān)系，但影響效果有限。原因可能在于，一方面，西部地區(qū)生產(chǎn)主要以圍繞自然資源開采的基礎(chǔ)工業(yè)為主，加之煤炭消耗占比相對(duì)較高、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整速度緩慢，故西部地區(qū)政策效能發(fā)揮相對(duì)緩慢。另一方面，人力資源、技術(shù)手段等要素的短缺，導(dǎo)致西部地區(qū)在政策執(zhí)行力度、速度等方面與東、中部地區(qū)存在較大差距，因此在西部地區(qū)政策組合強(qiáng)度與政策效能呈現(xiàn)線性相關(guān)關(guān)系，尚未迎來(lái)強(qiáng)度拐點(diǎn)。這意味著要從根本上破除大氣污染的困境，西部地區(qū)需要更高強(qiáng)度的政策組合規(guī)制和更長(zhǎng)的政策執(zhí)行時(shí)間軸。

4. 3. 2 政策類型異質(zhì)性檢驗(yàn)

不同類型的政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響程度可能有較大差異。根據(jù)國(guó)家公權(quán)力干預(yù)程度的不同，大氣污染防治政策類型可劃分為行政指令型、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型和公眾參與型3類，但由于公眾參與型政策數(shù)量較少，發(fā)揮效力的時(shí)滯性較長(zhǎng)且容易流于形式，因此本研究?jī)H對(duì)前兩類政策進(jìn)行分析［53-54］。行政指令型政策通常設(shè)定污染排放總量指標(biāo)或技術(shù)指標(biāo)，或者實(shí)施特定的管控措施（如限產(chǎn)、停產(chǎn)等），具有執(zhí)行權(quán)威性，可調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)的豐富資源以實(shí)現(xiàn)大氣污染防治政策目標(biāo)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策包括排放稅、可交易許可證、研發(fā)補(bǔ)貼等，可利用市場(chǎng)有效配置資源的優(yōu)勢(shì)并通過(guò)價(jià)格信號(hào)建立起大氣污染防治激勵(lì)，本質(zhì)上是將大氣污染的外部性內(nèi)部化，由排污企業(yè)而非社會(huì)公眾來(lái)承擔(dān)大氣污染排放造成的社會(huì)福利損失。本研究分別對(duì)兩類大氣污染防治政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響進(jìn)行分析，AdIn、AdIn_2分別代表行政指令型政策組合強(qiáng)度及其平方項(xiàng)，MaIn、MaIn_2則分別代表市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策組合強(qiáng)度及其平方項(xiàng)，結(jié)果見表6—表7。

在全國(guó)層面，行政指令型政策組合強(qiáng)度一次項(xiàng)系數(shù)為5. 319，二次項(xiàng)系數(shù)為-0. 631；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策組合強(qiáng)度一次項(xiàng)系數(shù)為5. 486，二次項(xiàng)系數(shù)為-1. 317，表明二者對(duì)空氣質(zhì)量的影響均呈現(xiàn)顯著的倒“U”形。結(jié)合地理區(qū)劃，行政指令性政策組合強(qiáng)度與空氣質(zhì)量在東部、中部地區(qū)呈現(xiàn)倒“U”形關(guān)系（表6），進(jìn)一步計(jì)算，其拐點(diǎn)值較為接近，依次為4. 142、4. 154；在西部地區(qū)則呈現(xiàn)正向線性相關(guān)關(guān)系，符合全樣本回歸結(jié)果。出現(xiàn)這一結(jié)果的可能解釋是：西部地區(qū)生產(chǎn)技術(shù)相對(duì)落后，生產(chǎn)能源消耗大，資源型產(chǎn)業(yè)較多，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型難度大、時(shí)間長(zhǎng)，在大氣污染防治政策領(lǐng)域行政指令型政策仍有較大發(fā)揮空間，因而其正向引導(dǎo)作用在西部地區(qū)會(huì)持續(xù)更長(zhǎng)時(shí)間。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策組合強(qiáng)度與空氣質(zhì)量在東、中部地區(qū)均呈現(xiàn)顯著倒“U”形關(guān)系，其影響程度在東部地區(qū)最大、中部地區(qū)次之，經(jīng)計(jì)算，拐點(diǎn)值依次為2. 098、1. 998，在西部地區(qū)二者同樣具有顯著正相關(guān)性（表7）。對(duì)于這一現(xiàn)象，可能的解釋是：與中部地區(qū)相比，東部地區(qū)市場(chǎng)開放程度高、社會(huì)力量活躍、經(jīng)濟(jì)敏感度高，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策引導(dǎo)市場(chǎng)與社會(huì)主體共同參與大氣污染防治的空間較大，故拐點(diǎn)值更大。而西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍低于東部和中部地區(qū)，綠色金融、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化手段在大氣污染防治領(lǐng)域尚未形成成熟的應(yīng)用機(jī)制，落實(shí)率較低；并且西部地區(qū)以煤化工、采礦等產(chǎn)業(yè)為主，這些傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)多處于產(chǎn)業(yè)鏈前端、價(jià)值鏈低端，市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型難度較大，交易平臺(tái)和市場(chǎng)主體的雙重缺乏使得西部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響尚未到達(dá)正相關(guān)的頂點(diǎn)。

總之，不論是全國(guó)樣本還是分地區(qū)樣本，異質(zhì)性分析結(jié)果的系數(shù)均表明，現(xiàn)階段更具靈活性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策組合強(qiáng)度相較強(qiáng)制性的行政指令型政策組合強(qiáng)度對(duì)空氣質(zhì)量的影響作用更明顯，這與申晨等［54］有關(guān)工業(yè)綠色全要素生產(chǎn)率的研究結(jié)果具有一致性。可能的原因是：中國(guó)大氣污染防治領(lǐng)域行政指令型的政策體系已較為完善，加之減排技術(shù)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，空氣質(zhì)量隨行政指令型政策組合強(qiáng)度變化的幅度趨緩。而當(dāng)前中國(guó)環(huán)境政策體系正逐漸從行政指令型向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型過(guò)渡，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型大氣污染防治政策內(nèi)嵌的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和利益驅(qū)動(dòng)邏輯能更好地激勵(lì)和約束行業(yè)企業(yè)的排放行為，其強(qiáng)度變化可顯著調(diào)節(jié)利益相關(guān)者的行為及預(yù)期，積極引導(dǎo)市場(chǎng)中的理性經(jīng)濟(jì)人在獲得更高利潤(rùn)的同時(shí)提升大氣污染防治效能［55-56］。

5 研究結(jié)論與政策建議

5. 1 研究結(jié)論

本研究以中國(guó)大氣污染防治政策組合為例，在利用IPA 測(cè)度政策組合強(qiáng)度的基礎(chǔ)上，選取全國(guó)31 個(gè)省份2010—2022年的面板數(shù)據(jù)作為研究樣本，通過(guò)建立雙向固定效應(yīng)模型，實(shí)證檢驗(yàn)了政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響。

首先，政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響存在顯著的倒“U”形關(guān)系。以大氣污染防治政策組合為例，大氣污染政策組合強(qiáng)度提升初始階段，強(qiáng)度的增加對(duì)于空氣質(zhì)量改善有正面影響；但政策組合強(qiáng)度達(dá)到一定程度后，強(qiáng)度的持續(xù)上升會(huì)導(dǎo)致空氣質(zhì)量水平不升反降。這也意味著政策組合強(qiáng)度并非越大越好，理論上應(yīng)存在一個(gè)有效促進(jìn)政策直接效能發(fā)揮的最佳強(qiáng)度區(qū)間。

其次，政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響呈現(xiàn)區(qū)域異質(zhì)性。大氣污染防治政策領(lǐng)域的實(shí)證結(jié)果表明，在東部和中部地區(qū)，政策組合強(qiáng)度對(duì)空氣質(zhì)量的影響與全國(guó)樣本一致，表現(xiàn)為先促進(jìn)后抑制的倒“U”形關(guān)系，且在中部地區(qū)作用更顯著；在西部地區(qū)，政策組合強(qiáng)度對(duì)空氣質(zhì)量的影響表現(xiàn)為顯著促進(jìn)作用。

最后，政策組合強(qiáng)度對(duì)政策效能的影響呈現(xiàn)政策類型異質(zhì)性特征。全國(guó)范圍內(nèi)，行政指令型和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策組合強(qiáng)度對(duì)空氣質(zhì)量的影響同樣呈現(xiàn)倒“U”形，且市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)型政策組合強(qiáng)度的拐點(diǎn)明顯小于行政指令型。結(jié)合地理區(qū)劃，兩種類型的政策組合強(qiáng)度回歸結(jié)果基本與地理區(qū)域異質(zhì)性的結(jié)論保持一致。

本研究的實(shí)證結(jié)果表明，政策組合強(qiáng)度與政策效能并非簡(jiǎn)單線性相關(guān)。在實(shí)踐過(guò)程中，政策效能不可避免受到政策執(zhí)行過(guò)程中資源供給不足、利益沖突等復(fù)雜因素的影響，因此既有研究在政策效能視角下選擇政策組合強(qiáng)度表征指標(biāo)或構(gòu)建政策組合強(qiáng)度指標(biāo)體系的測(cè)量方法，對(duì)變量測(cè)度的本質(zhì)性、構(gòu)成性、完備性、排除性要求構(gòu)成了挑戰(zhàn)，其解釋力、可比性和可靠性有待進(jìn)一步商榷［57］。

5. 2 政策建議

鑒于政策組合強(qiáng)度與政策效能之間的倒“U”形關(guān)系，為確保政策組合強(qiáng)度保持在合理區(qū)間，避免其陷入“過(guò)猶不及”的尷尬境地，基于上述理論分析與實(shí)證結(jié)果，本研究提出以下政策建議。

第一，政策組合強(qiáng)度設(shè)計(jì)應(yīng)秉持適度原則。首先，應(yīng)將政策設(shè)計(jì)置于充足的實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)之上，在政策效能最大化導(dǎo)向下，依據(jù)政策組合復(fù)雜程度與政策效能的基本關(guān)系模式，對(duì)資金、人力、物力等資源進(jìn)行科學(xué)配置。其次，堅(jiān)持政策試點(diǎn)等方式，鼓勵(lì)“漸進(jìn)式”政策推行，在逐步提升頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索適配性的過(guò)程中，充分延展政策組合的一致性、連續(xù)性及可持續(xù)性，避免政策組合要素沖突所導(dǎo)致的強(qiáng)度異化。再次，加強(qiáng)跨區(qū)域跨層級(jí)跨部門協(xié)作溝通，通過(guò)建立健全政策制定和實(shí)施過(guò)程中的溝通機(jī)制，確保政策設(shè)計(jì)與整合過(guò)程中各要素間的協(xié)同、支持及互補(bǔ)，減少不必要的政府失靈、市場(chǎng)扭曲和資源浪費(fèi)。最后，應(yīng)積極利用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代化技術(shù)手段落實(shí)政策跟蹤反饋機(jī)制，將政策組合設(shè)計(jì)及調(diào)整由經(jīng)驗(yàn)決策逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閿?shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)。

第二，遵循政策組合強(qiáng)度因地制宜的設(shè)計(jì)原則。不同地區(qū)對(duì)于政策組合強(qiáng)度的變化具有不同的策略反應(yīng)，加之地方政府在屬地信息獲取等方面所具有的天然優(yōu)勢(shì)，因此，為實(shí)現(xiàn)最佳政策效能，中央政府不應(yīng)“一個(gè)方子抓藥”，而應(yīng)給予地方政府更多話語(yǔ)權(quán)，使其能夠根據(jù)政策實(shí)施情況及地區(qū)發(fā)展要求制定差異化的配套政策并實(shí)行異質(zhì)化的政策資源配置，以實(shí)現(xiàn)對(duì)政策組合強(qiáng)度的靈活把控。這不僅有助于提升政府科學(xué)規(guī)劃、精準(zhǔn)施策的能力，還將有效激發(fā)地方政府政策制定與執(zhí)行的積極性與主動(dòng)性。

第三，堅(jiān)持不同類型政策組合強(qiáng)度的差異化設(shè)計(jì)。政策組合的實(shí)際運(yùn)行過(guò)程復(fù)雜，不同政策類型存在異質(zhì)性的傳導(dǎo)路徑與運(yùn)行機(jī)理。一方面，應(yīng)破除政策使用類型的地區(qū)慣性和部門慣性，組織專家對(duì)各類政策預(yù)期效能、潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，避免因盲目提高某類政策使用頻率或范圍而導(dǎo)致其“適得其反”。另一方面，還應(yīng)平衡優(yōu)化不同類型政策組合結(jié)構(gòu)，在明確各類政策比較優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上尋求不同類型政策效能的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與疊加。這一過(guò)程不僅要關(guān)注其組合作用效果的優(yōu)劣，還應(yīng)推動(dòng)各類政策組合內(nèi)部要素的創(chuàng)新及重構(gòu)，這是后續(xù)打出長(zhǎng)短結(jié)合、破立并舉、精準(zhǔn)發(fā)力的政策組合拳的關(guān)鍵所在。

本研究也存在以下不足之處：①由于篇幅有限，本研究并未就政策組合強(qiáng)度測(cè)算的6個(gè)維度與政策效能的關(guān)系展開深入探討，未來(lái)可嘗試從不同維度出發(fā)解構(gòu)政策組合強(qiáng)度與政策效能的關(guān)系。②大氣污染防治政策是環(huán)境政策領(lǐng)域的重要組成部分，并且與經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、財(cái)稅等領(lǐng)域的政策都有直接或間接的交集，因而本研究結(jié)論可能對(duì)上述相關(guān)領(lǐng)域政策組合強(qiáng)度的合理把控具有較高參考價(jià)值，但在其他政策領(lǐng)域中的解釋力尚不得而知。未來(lái)應(yīng)在教育、文化、衛(wèi)生等領(lǐng)域展開更為深入的研究，以增強(qiáng)研究結(jié)論的嚴(yán)謹(jǐn)性和解釋力。

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（責(zé)任編輯：蔣金星）