第三方環境服務法律規制的法典化

摘要 中國的第三方環境服務市場發展迅速，第三方環境服務已經成為輔助履行環境義務的普遍方式。第三方機構的逐利性，使得第三方環境服務既是服務于生態環境治理的手段，又成為生態環境治理的對象，需要引入法律規制，并在生態環境法典編纂中予以回應。近年來中國第三方環境服務市場的造假亂象充分暴露了中國既有第三方環境服務法律規制在規制理念、范圍、方式、適用規則等方面的體系性缺陷，需要借助生態環境法典編纂之機實現第三方環境服務規制的體系構建和集成創新。第三方環境服務法律關系的復合性結構決定了第三方環境服務法律規制體系的公私協同屬性。其中基于合同的私法規制是第三方環境服務法律規制體系的基礎；基于公權力的公法規制則是第三方環境服務法律規制體系的主導；基于行政效率和環境公益保護前置化的要求，又需要將行政規制確立為第三方環境服務公法規制的重心，并配以相應的法律責任作為保障。生態環境法典中涉及第三方環境服務法律規制的規范體系應當采取總分結構。總則編應當在國家生態環境治理體系和機制章節中設置第三方環境服務專門條款，完整呈現第三方環境服務中公私協同的法律關系；污染控制、自然生態保護、綠色低碳發展分編應當著重對各自領域內已有的第三方環境服務類型的行政規制作出具體規定；生態環境責任編應當進一步明確第三方環境服務機構的侵權責任規則、刑事責任規則，構建行政責任優先、刑事責任后備威懾的制裁體系。

關鍵詞 第三方環境服務；法律規制；生態環境法典

中圖分類號 D912. 6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）12-0036-10 DOI：10. 12062/cpre. 20241104

中國共產黨第二十屆中央委員會第三次全體會議于2024年7月18日通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）第十二部分將“聚焦建設美麗中國”這一總目標具象化為“深化生態文明體制改革”，并分解為完善生態文明基礎體制、健全生態環境治理體系和健全綠色低碳發展機制3大任務。自20世紀90年代末以來，中國第三方環境服務的業務范圍不斷擴展、市場規模不斷壯大，已成為生態環境治理市場體系中最為活躍的一個領域。然而，近年來第三方環境服務造假現象層出不窮，這與第三方環境服務法律規制體系不健全有著密切關聯，同時也使得第三方環境服務成為生態環境治理責任體系、監管體系和法規體系建設中面臨的熱點和難點問題。《決定》同時也將“編纂生態環境法典”確立為完善生態文明基礎體制的核心手段，這就為生態環境法典編纂提供了明確的政治決斷和政策依據，使其成為確定的國家行為。在此背景下，系統分析第三方環境服務的產生過程以及相應的法律規制實踐及其困境，進而描繪出第三方環境服務法律規制法典化的社會背景和現實基礎，并最終從應然層面的邏輯構造和實然層面的規范表達兩個角度闡述第三方環境服務法律規制的法典化方案，既是完善第三方環境服務法律規制的需要，也是生態環境法典編纂必須予以回應的現實議題。

1 法典化背景：第三方環境服務的興起與法律規制需求

法典是國家立法的高級形式，編纂生態環境法典是提高生態環境治理體系和治理能力現代化水平、全面推進美麗中國建設的重大舉措［1］。第三方環境服務是近十年來中國生態環境治理實踐中的前沿和熱點領域，對其發展過程的系統梳理和法律規制需求的揭示，構成了討論第三方環境服務法律規制法典化的社會背景。

1. 1 第三方環境服務的發軔

隨著工業化發展帶來的環境問題和環境風險不斷加劇，自20世紀中葉起，西方國家在從自由國家過渡到福利國家后，又開始向環境國家轉型［2］。這就要求國家將生態環境治理作為一項重要的國家任務來完成，一方面要求政府必須履行國家環境保護義務，主要包括現狀保持義務、危險防御義務和風險預防義務［3］；另一方面環境的共享性決定了生態環境治理的公私合作格局［4］，企業、社會組織和公民等私主體同樣應參與到生態環境治理的全過程中，履行相應的環境保護義務。

由于生態環境治理事務的多樣性和復雜性，無論是政府履行國家環境保護義務，還是企業、社會組織和公民等私主體履行環境保護義務，在自己履行外也需要借助專業的第三方主體輔助履行，以降低成本、提升生態環境治理質量。中國早在1979年頒布的《中華人民共和國環境保護法（試行）》第6條和1989年正式頒布的《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第13、第26、第28條中就明確規定，將編制環境影響報告書，污染防治設施與建設項目主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用等設定為企業的法定義務。同時因這些義務的內容涉及較強的環保技術要求，需要借助“外力”才能得以履行，這就出現了第三方環境服務的萌芽。1993年召開的第二次全國工業污染防治工作會議提出“三個轉變”策略，要求工業污染防治開始從分散向集中治理轉變［5］。于是政府開始將大量的市政污水處理、垃圾處理等業務委托給第三方環境服務機構來承擔，這就使得第三方環境服務擴展至工業污染集中治理領域。

盡管從20世紀70年代末到90年代初第三方環境服務在中國生態環境治理實踐中已嶄露頭角，但由于當時仍處在計劃經濟時代，能夠提供第三方環境服務的都是一些具有事業單位性質的科研院所，因而并不存在實質性的第三方環境服務市場。

1. 2 第三方環境服務市場的勃興

自20世紀90年中后期中國開始由計劃經濟轉型社會主義市場經濟，社會分工日益精細。企業更多關注的是自身核心業務的發展，無暇顧及末端生態環境治理，對第三方環境服務產生了較大需求，這時真正意義上的第三方環境服務市場才開始應運而生［6］。

進入21世紀以來，中國的工業化和城市化進程呈現出兩大特征，一是重工業占絕對主導地位［7］；二是大量農村人口向城市中心集聚［8］。這就使得環境污染第三方治理成為第三方環境服務中最為活躍的一個領域，生態環境部等有關部門先后頒布了6項有關環境污染第三方治理的國家政策，內容涉及環境市政服務的市場化運營、污染治理的多元資金投入和火電廠煙氣脫硫特許經營試點等多個方面［6］。這些政策文件以環境公用設施、工業園區等領域為重點，以市場化、專業化、產業化為導向，為營造統一規范、競爭有序、監管有力的第三方環境服務市場提供了有力的政策引導和支撐［9］。以環境污染第三方治理為引擎，中國的第三方環境服務市場開始步入深化階段，無論是業務范圍還是市場規模都有了極大的擴展。

第三方環境服務業務范圍的擴展主要表現在3個方面：首先，第三方環境服務的適用范圍不再局限于污染防治領域，而是擴展至生態保護、自然資源保護、綠色低碳發展領域，出現了諸如水土保持方案編制、水資源論證報告編制、節能評估、碳核查等大量新興的第三方環境服務。其次，第三方環境服務所輔助的環境義務類型也不再局限于零散的少數環境義務，而是擴展至環境管理的全過程。無論是事前預防的環評、事中控制的排污許可和環境監測、事后救濟的突發事件應對和生態環境修復，都存在著第三方環境服務的適用場景。最后，第三方環境服務的委托方也不再局限于負有環境義務的行政機關或者私主體，司法機關也開始委托第三方機構提供專業的環境服務，出現了環境司法鑒定服務、司法判決執行監督服務等新型第三方環境服務［10］。

第三方環境服務市場規模的擴張主要表現在兩個方面：第一，營業收入的急劇增長。根據國家環保總局發布的《2004年全國環境保護相關產業狀況公報》，2004年全國環境保護服務收入是264. 1億元［11］，僅占環保產業總收入的5. 8%。然而，到了2022年全國環境保護服務營業收入總額已高達1. 44萬億元［12］，不到20年的時間增長了50多倍；環保服務收入在環保產業收入中的占比也急劇擴大至65%。第二，第三方環境服務機構數量的增長。根據《2011年全國環境保護相關產業狀況公報》首次對環保服務從業單位數量的統計，2011年全國環境保護服務從業單位共8 820家［13］。但截至2022年底，全國環境保護服務從業單位已達到29 849 家［13］，10 年間增長了兩倍多。

1. 3 第三方環境服務的法律規制訴求

第三方環境服務機構的逐利性與服務內容的公共性之間具有天然的張力關系，第三方機構在自利動機的驅動下會發展出一系列謀利行為和策略，使得環境服務的客觀性和公共性被消解［14］。因此，第三方環境服務既是一種提高治理效能的生態環境治理手段，同時也必然是生態環境治理的對象。對第三方環境服務法律規制的缺失或虛置，很可能會導致第三方環境服務出現“延時交貨”“無法交貨”以及“短斤少兩”“以次充好”等現象［15］，甚至出現第三方環境服務機構與環境義務人之間基于利益需求的“合謀”行為［16］。

事實上，上述理論層面的擔憂在中國已經或多或少得到應驗，第三方環境服務實踐中的弄虛作假現象已經引起各方高度關注。2022—2024年連續3年的全國生態環境保護工作會議中，都將打擊第三方環境服務機構弄虛作假作為重要任務。截至2023年底，生態環境部等部門共聯合查處有違法行為的第三方環境服務機構2 260家，公開曝光違法典型案例457 個，移送刑事立案193起［17］。同時，從2022年開始至今，生態環境部已公布3批（第13批、第18批和第20批）共14起專門涉及第三方環境服務機構弄虛作假的生態環境執法典型案例；2024年6月，最高法和最高檢也分別發布了3起生態環境領域第三方環境服務機構弄虛作假典型案例。第三方環境服務弄虛作假的“亂象”，嚴重擾亂了環境服務市場秩序，降低了生態環境治理效能，也更進一步凸顯了第三方環境服務法律規制的重要性和必要性。

編纂生態環境法典是完善生態文明基礎體制的重要抓手，而法典的本質是法律規范的體系化。這不僅要求對現有生態環境保護法律規范進行匯編，實現形式上的體系化；更要求回應生態文明體制的最新進展，對已經滯后的規定進行必要的修改完善，對社會經濟生活中出現的新情況、新問題做出有針對性的新規定［18］，從而實現對現有生態環境保護法律規范的系統再造和集成創新，達成實質性上的體系化。就此而言，作為生態文明建設實踐中出現的新現象，第三方環境服務的法律規制是生態環境法典編纂必須予以回應的重要議題。

第三方環境服務存在上述諸多“亂象”，并不完全是由于缺乏法律規制，也在很大程度上是因為既有的第三方環境服務法律規制沒有產生預期的效果。因此，生態環境法典編纂是回應第三方環境服務的法律規制訴求，彌補既有法律規制的體系性缺陷，實現第三方環境服務法律規制形式和實質體系化的良機。

2 法典化基礎：第三方環境服務法律規制的實踐與困境

對第三方環境服務的法律規制與第三方環境服務市場的發展相伴而生，在既有的生態環境法律中存在著一些涉及第三方環境服務法律規制的條文。然而，目前第三方環境服務法律規制又面臨著多重困境。這為第三方環境服務法律規制的法典化提供鮮活的實踐給養和基礎，同時又提出了需要在生態環境法典編纂中予以重點關注和解決的問題。

2. 1 第三方環境服務法律規制的實踐展開

通過對既有生態環境法律中第三方環境服務條款的梳理，可以發現對第三方環境服務的法律規制大體可以分為兩個階段，一是早期針對特定領域第三方環境服務的行政規制，二是近年來以提高第三方環境服務違法成本為核心目標的責任規制。

2. 1. 1 針對特定領域第三方環境服務的行政規制

行政規制是國家機關為實現一定的規制目標，運用行政權力直接或間接干預市場秩序的規制方式［19］，相較于其他規制方式而言，具有直接性、高效性和強制性等優勢。同時，盡管中國擁有一種獨特的“黨政體制”［20］，“但我們也同樣無可避免地是一種行政國家的國家形態”［21］。受上述因素的影響，在第三方環境服務的法律規制實踐中，行政規制成為早期主要的規制方式。從既有的立法規定看，針對第三方環境服務的行政規制主要包括兩個方面。

一是關于提供環境服務活動必須具備相應資質的義務和違反該義務應承擔的行政責任規定。此類條款主要包括：①2020年修訂施行的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》第80條第1款、第2款等規定受托方第三方環境服務機構從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動應當取得許可證和應當按照許可證從事上述經營活動的義務條款，以及該法第114條等規定受托方第三方環境服務機構違反該義務應承擔的行政責任條款。②2003年施行的《中華人民共和國放射性污染防治法》第46條第1款、第2款等規定受托方第三方環境服務機構從事放射性固體廢物貯存、處置應當取得許可證和應當按照許可證從事上述活動的義務條款，以及該法第57條等規定受托方第三方環境服務機構違反該義務應承擔的行政責任條款。③國家市場監督管理總局2021年修訂施行的《檢驗檢測機構資質認定管理辦法》第34條等規定受托方第三方環境服務機構未依法取得檢驗檢測資質認定，擅自向社會出具具有證明作用的數據、結果應承擔的行政責任條款。

二是關于提供環境服務活動不得弄虛作假的義務和違反該義務應承擔的行政責任規定。此類條款主要包括：①2018年修正施行的《中華人民共和國大氣污染防治法》第54條第1款、第62條等規定受托方第三方環境服務機構對機動車和船舶進行真實、準確排放檢驗的義務條款，以及該法第112條第1款、第2款等規定受托方第三方環境服務機構違反該義務應承擔的行政責任條款。②2019年施行的《中華人民共和國土壤污染防治法》第43條第2款等規定受托方第三方環境服務機構應當真實、準確、完整出具調查和評估報告的義務條款，以及該法第90條第1款、第2款等規定受托方第三方環境服務機構違反該義務應承擔的行政責任條款。③2018年修正施行的《中華人民共和國環境影響評價法》第19條第4款、第20條第1款、第28條等規定受托方第三方環境服務機構編制環評文件應當保證身份中立、基礎資料真實、內容和結論客觀科學合理的義務條款，以及該法第32條等規定受托方第三方環境服務機構違反該義務應承擔的行政責任條款。④環境保護部2015年印發的《環境監測數據弄虛作假行為判定及處理辦法》中對受托方第三方環境服務機構篡改、偽造環境監測數據等弄虛作假行為的判定及處理作出的專門性規定條款。

目前第三方環境服務的行政規制主要呈現出以下兩個特征：一是在規制領域上，多集中在環評文件編制，以及危險廢物和放射性固體廢物的收集、貯存、運輸、利用、處置等特定領域。同時，也涉及工業廢水處理、土壤污染調查和評估、機動車和船舶大氣污染物排放檢驗等特定領域。二是在規制內容上，多強調前端的資質類行政許可管理和后端的行政處罰手段運用，對第三方環境服務過程的行政規制關注較少。

2. 1. 2 以提高違法成本為核心目標的責任規制

環境違法現象易發、多發的重要原因是環境違法成本低，為減少環境違法現象的發生，應當根據實際情況適當提高環境違法成本［22］。在這一觀念的指導下，中國逐步通過對環境立法中刑事責任、民事責任和行政責任的修改和完善，形成了以提高環境違法成本為核心目標的責任規制體系。正是以提高違法成本為宗旨，2014年修訂的《環境保護法》對原有的責任規制體系作出了進一步修改和完善，在賦予環境管理部門現場檢查權、查封扣押權、責令限產和停產整治權等強制權力的同時，還增設了按日計罰、行政拘留、連帶責任等更為嚴厲的責任類型［23］。受上述立法指導思想的影響，近年來對第三方環境服務的法律規制采用了上述規制邏輯，不斷構建以提高第三方環境服務違法成本為核心目標的責任規制體系。

一是規定第三方環境服務機構的侵權連帶責任。《環境保護法》第65條規定，若受托方第三方環境服務機構在提供環境服務活動中弄虛作假，最終因污染環境、破壞生態造成他人損害的，第三方環境服務機構都應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。同時，《最高人民法院關于審理生態環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2023〕5號）第21條還對受托方第三方環境服務機構在提供環境服務活動中弄虛作假的具體行為表現形式作出進一步細化規定，即其主要包括三種情形：一是故意出具失實評價文件；二是隱瞞委托人超標排放；三是故意不運行或不正常運行環境監測設備或污染防治設施。

二是為第三方機構增設或擴張適用刑事責任。一方面，根據《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（法釋〔2023〕7號）第7、第11條的規定，無資質的第三方環境服務機構接受委托收集、貯存、利用、處置危險廢物，造成嚴重污染環境后果的，可以污染環境罪定罪量刑；第三方機構篡改、偽造自動監測數據或干擾自動監測設施、破壞環境質量監測系統，可以污染環境罪或者破壞計算機信息系統罪定罪量刑。另一方面，2020年頒布的《中華人民共和國刑法修正案（十一）》對《中華人民共和國刑法》（1997年頒布，以下簡稱《刑法》）第229條進行了修正，對提供虛假證明文件罪的犯罪主體和客觀方面進行擴充，將環境影響評價、環境監測等機構及其人員提供虛假證明文件或出具證明文件重大失實行為納入了入刑范圍。

2. 2 第三方環境服務法律規制的實踐困境

2024年全國生態環境保護工作會議的工作報告明確指出，2024年“嚴肅查處環評、監測等第三方環保服務機構弄虛作假違法行為”仍將作為重點工作任務來落實［24］。可見，盡管目前針對第三方環境服務的法律規制已初具規模，在一定程度上回應了第三方環境服務機構監管缺位、責任分配失衡等問題，但其實際效果卻未達預期。這與既有第三方環境服務法律規制實踐困境有著密切的關聯，需要在生態環境法典編纂中予以紓解。

首先，規制理念滯后，遵循“重罰主義”的立法慣性，將事后的違法制裁措施作為第三方環境服務法律規制的核心。既有的第三方環境服務法律規制主要還是采用以提高第三方環境服務違法成本為核心目標的責任規制邏輯，通過設定行政處罰、侵權責任、刑事責任等來規制第三方環境服務行為，試圖借助法律的威懾性來遏制第三方環境服務違法行為的發生［25］，總體上呈現出“輕規制過程、重處罰結果”的特征。但其存在的缺陷是成本高且對抗性強，不利于第三方環境服務法律規制的實際效果發揮。同時，這也與近年來合作型環境法的發展趨勢格格不入。

其次，第三方環境服務的法律規制范圍殘缺，除環評文件編制，以及危險廢物和放射性固體廢物的收集、貯存、運輸、利用、處置等少數發展較早的特定領域第三方環境服務以外，大部分新興領域的第三方環境服務目前仍游離于既有的生態環境法律規制范圍之外，缺乏明確、充分的法律規制依據。例如，根據2020年修正后的《刑法》第229條將提供虛假證明文件罪的犯罪主體擴張至環境影響評價、環境監測機構。但是，第三方環保服務機構涉及設備維護、監測、評價、性能認證等多個領域，犯罪主體的擴張仍是有限的［26］。盡管該條款里有“等”字表示列舉未盡，而且司法解釋也進一步將溫室氣體排放檢驗檢測、排放報告編制或者核查等第三方機構和人員納入了規制范疇，再次擴大了提供虛假證明文件罪的主體范圍。但“監測”與“檢測”的刑法界定尚不清晰，將“檢測”納入“監測”的語詞范圍，涉嫌違反罪刑法定原則［27］。

再次，規制體系失衡，過度依賴經由行政機關和司法機關實施的公法規制。一方面在此種失衡的體系中，第三方環境服務的法律規制手段也傾向于選擇行政許可、行政強制和行政處罰，或者追究侵權責任、刑事責任等公法規制手段；而通過簽訂第三方環境服務合同，明確委托事項、治理邊界、責任義務、監督制約等事宜的私法規制手段實踐中尚未被普遍接受［10］，第三方環境服務合同的私法規制功能尚未被充分揭示和發掘。另一方面忽視了對第三方環境服務的社會監督，第三方機構通過服務合同的約定事實上在一定程度上代行了公權力機關的規制職能，而公眾作為第三方環境服務結果的最終承擔者與環境風險的承受者理應享有對第三方環境服務過程的參與權和結果的監督權［28］。

最后，各類規制手段的具體規則不完善，導致規制實踐的混亂。合同規制中對環境服務合同的屬性存在爭議，致使服務合同糾紛的解決機制各不相同［29］。行政規制中，第三方機構的法律地位不明，引發執法者的困惑和執法實踐的混亂［30］；新興的信用規制手段也存在規范依據層級較低、目標與手段之間不成比例、失信情形與懲戒措施之間關聯性不強、程序規則不完善等問題［31］。侵權責任中對責任構成要件、責任承擔方式以及與第三人責任關系的理解都不統一，使得相關裁判文書呈現出“理論含混、表述迥異”的樣態［32］。刑事責任中對第三方機構成立污染環境罪、提供虛假證明文件罪的構成要件存在不同理解［33］，對其是否能夠適用破壞計算機信息系統罪也存在很多爭議［34］，這危及了刑法的權威性和威懾效果。

綜上，中國現行生態環境法律對第三方環境服務的規定僅具備框架性，頗顯原則與粗疏［35］。既有的第三方環境服務法律規制散見于不同的法律之中，且各規定之間的銜接時有不暢，并未形成體系化的法律規制脈絡。這種碎片化、打補丁式的法律規制實踐，因缺乏體系觀、整體觀往往難以有效應對當今第三方環境服務大規模涌現的生態環境治理新局面。這就需要借助生態環境法典編纂之機，在現有第三方環境服務法律規制實踐的基礎上，增強體系性，實現第三方環境服務法律規制體系的迭代升級和集成創新。

3 法典化方案：第三方環境服務法律規制的體系構造與規范表達

實現第三方環境服務法律規制體系的法典化，應當首先闡明第三方環境服務法律規制體系的邏輯構造，并以此為理論依據設計具體的規范表達方式，以此從應然和實然兩個層面完成第三方環境服務法律規制法典化的方案設計。

3. 1 第三方環境服務法律規制的體系構造

第三方環境服務法律規制的關鍵是對各方主體的權利、義務的配置以及保障這些權利與義務實現的責任機制，而權利、義務和責任正是法律關系的核心內容。因此，第三方環境服務法律規制的體系構造實質上就是對第三方環境服務中各方主體法律關系的邏輯結構之映射。

3. 1. 1 第三方環境服務法律關系的類型

第三方環境服務中的法律關系首先表現為服務需求方與服務提供者之間的合同關系，是雙方以意思自治為基礎通過合意配置環境服務中各自的權利、義務和責任，這是第三方環境服務法律關系的核心。基于委托方是政府機構還是私主體，此種服務合同還存在行政合同與民事合同之分。同時，由于第三方環境服務的內容是對政府生態環境保護職責或私主體生態環境保護法定義務或責任的替代履行或輔助履行，服務過程和結果會對生態環境公共利益產生影響，這就使得第三方環境服務法律關系不能僅僅局限于服務委托方和第三方機構之間的服務合同關系，而應擴展至因生態環境公共利益保護而產生的相關法律關系。

對于生態環境公共利益，公眾享有相應的環境權益。因此，因生態環境公共利益保護而產生的法律關系首先是第三方機構與公眾的法律關系。其核心內容是第三方機構保護生態環境的一般性義務以及所提供的環境服務符合特定要求的具體化義務；與第三方機構的義務相對應的則是公眾對良好生態環境所享有的權益。當第三方機構違反上述義務時，則產生相應的保障性法律關系，即在因環境服務履行不當而產生損害結果時對負有責任的第三方機構設置相應的法律責任。一方面，是對人身、財產和生態環境損害應承擔的填補性責任，即侵權責任；另一方面對嚴重危害后果應承擔的懲罰性責任，即刑事責任。從中國的第三方環境服務實踐看，如何分配各方的法律責任已經成為制約該模式能否順利推進的關鍵性問題［36］。此外，由于第三方機構所提供的環境服務質量直接關系到公眾環境權益是否能夠最終得以實現，故保障公眾在第三方環境服務過程中的參與權和結果上的監督權，有利于對第三方機構提供的環境服務形成全面監督，從而推動第三方機構環境服務質量的提升。此種社會監督在本質上也屬于保障性法律關系的一項具體內容。

由于第三方環境服務的大范圍展開并成為生態環境職責或義務履行的常態化方式，為更充分地保護生態環境公共利益就有必要在事后的責任追究之外，發揮行政機關的效率優勢開展事前、事中監管。政府對環境服務的監管是內生的基本義務，也是確保滿足社會公眾對環境公共利益保護需求的必然要求［37］。這就產生了第三方機構與行政機關的法律關系。此時，第三方機構就不再作為單純的環境服務提供者而隱身于作為服務委托人的原環境義務人之后，而是經由合同的約定或者法律的授權擺脫了合同相對性的束縛，以新型環境義務人的身份成為獨立的行政相對人，與行政機關形成了以環境服務監管為內容的行政法律關系。此種行政法律關系具有復合型結構，一方面第三方機構有可能因為擁有環境風險的控制權而繼受或者共享服務委托人的環境義務人身份，呈現出行政法律關系主體的復合性；另一方面，因為環境服務對環境公共利益的顯著影響，第三方機構又會成為與服務委托方相并列的新型環境服務義務主體，在原有的環境義務規制之上疊加了環境服務規制，呈現出行政法律關系內容的復合性［38］。

3. 1. 2 第三方環境服務法律關系的內在邏輯

事實上，復合性不僅僅體現在第三方環境服務的行政法律關系之中，圍繞第三方環境服務而產生的法律關系在整體上也具有復合性。從公私法劃分的角度看，這種復合性可以被進一步精確化為公私協同。第三方環境服務法律關系的公私協同與融合，不僅是公私法二元對立狀態彌合的體現，更是對多主體合作的生態環境治理體系和能力現代化的生動詮釋。一方面，允許環境義務人借助第三方機構輔助履行甚至轉移部分環境義務，本質上是通過市場手段實現各類主體優勢互補，促成政府、企業、社會組織等多元治理主體的合作，以更具靈活性和協作性的方式實現環境義務［15］。另一方面，合同約定的環境服務內容應當以法定的環境義務為基準，體現了公法的私法效力；合同內容的實現同時也是對行政義務的履行，實為借助私法手段實現公法目標，甚至合同約定也可能成為承擔公法責任的依據，體現了私法手段的公法效力。

第三方環境服務法律關系雖然因為復合型而呈現出復雜性，但是復雜不意味著雜亂無章。以公私協同為主線，我們可以勾畫出第三方環境服務法律關系復雜外觀之下清晰的內在脈絡。

首先，服務委托方的環境職責或者義務是環境服務市場需求的前提，借助環境服務合同負有環境義務的主體改變了環境義務的履行方式［39］。相應的，第三方環境服務法律關系是對原來圍繞環境職責或義務而產生的法律關系在主體或內容方面的修正，并沒有改變原法律關系的實質。無論是服務合同還是行政管制抑或責任追究，都是為了保障第三方機構所服務的環境職責或義務得到切實履行。

其次，第三方機構與服務委托方的合同關系是第三方環境服務中的基礎性法律關系，是其他法律關系產生的邏輯基礎，也對其他法律關系的內容產生著重要影響。一方面，正是基于服務合同第三方機構才能介入環境職責或義務履行，進而才可能基于環境服務行為產生后續的行政法律關系，承擔侵權責任或刑事責任。另一方面，環境服務合同約定的內容也具有一定的公法效力，會對第三方機構的行政義務配置和法律責任承擔產生實質性影響。

最后，為消解第三方環境服務的市場屬性和服務內容公益性之間的張力關系，需要在服務合同關系之外，構建以確保基礎性法律關系有效運行為核心目標的保障性法律關系。無論是以環境服務監管作為核心內容的行政法律關系，還是以侵權責任和刑事責任追究為核心內容的法律關系，無不具有保障功能。保障性法律關系中，責任機制具有滯后性，屬于末端保障。基于預防原則的考慮，也要求通過行政法律關系的構建提供前置性保障和過程性保障。同時，在堅持公眾參與原則的前提下，還應強化對第三方機構提供環境服務全過程的社會監督。

3. 1. 3 第三方環境服務法律規制體系構造的闡釋

以上述第三方環境服務法律關系的內在邏輯理路為依據，我們可以揭示出第三方環境服務法律規制體系的內在邏輯構造。

首先，總體上應當遵循公私協同理念構建復合性的第三方環境服務法律規制體系，既包括規制模式上公法規制與私法規制的復合，又包括規制手段上義務和責任的復合，還包括規制主體上私主體、行政機關、司法機關的復合。

其次，在復合性的法律規制體系之中，基于合同的私法規制是第三方環境服務法律規制體系的邏輯起點。從國家治理的宏觀角度看，第三方環境服務的本質是一種第三方治理，是私主體通過分享國家治理權而參與到環境公共事務治理過程之中。通過合同條款對服務內容和要求的約定，既可以借助合同實現對服務委托人的規制，也可以通過合同實現對第三方機構所提供的環境服務的規制。在某種程度，環境服務合同中約定的權責安排與風險分配具有一定強制力，具有公法領域的“軟法”效應［40］。具體而言，私法規制的實現主要通過合同條款的科學設計來實現，包括服務內容條款、服務費用條款、服務監督條款、違約責任條款等。為進一步強化合同的規制功能，需要發揮格式合同的規范效力，并在特定范圍內建立第三方環境服務合同的備案制度。中國已經開展的第三方環境服務法律規制實踐中，只展現了服務合同作為生態環境治理手段的面向，而忽視了服務合同作為環境服務規制手段的功能［28］，這是應當在生態環境法典編纂中予以補強的內容。

再次，雖然私法規制是第三方環境服務法律規制的基礎，但是基于第三方環境服務交易的逐利性，應當建立公法規制的主導地位，確立國家的“保障責任”實施“后設規制”［41］。公法規制中，應當從對具體環境結果的追求中抽身出來，以針對環境服務過程的行政規制為重心［42］。服務過程的行政規制應當在原有的環境義務規制體系之外，構建與之相對獨立的第三方環境服務規制，明確第三方環境服務機構的行政相對人地位［29］。對第三方環境服務的規制應當是全過程規制，具體可分為“源頭—過程—末端”3個規制階段：在源頭規制上，主要是針對第三方環境服務機構的市場準入，制定一整套完備的資質認定標準和審查規范，并進行嚴格認定和審查［43］；在過程規制上，注重對第三方機構提供環境服務的各個節點予以規范和監管，主要包括第三方環境服務合同簽訂時的權責配置約束、服務過程的日常運行監管，以及存在較大環境風險時的應對指引等［40］；在末端規制上，主要是將第三方環境服務機構作為獨立的行政相對人，通過對其違反公法義務的行為設定行政處罰來實現規制目標，并不能因其是受托人而逃脫相應的行政責任追究［44］。其中應當特別重視“信用工具”規制手段的運用，構建第三方環境服務機構信用評價制度［45］，主要內容涉及對反映第三方環境服務機構信用狀況的信息進行記錄歸集、評價分類、共享公開、分類監管和聯合懲戒等［31］，以減少委托人的風險負擔，營造誠信的第三方環境服務市場秩序。

實施行政規制時還需要考慮與私法規制的協同聯動，實現功能互補。一方面，服務內容條款應當以行政機關設定的服務規范為底線要求，由此實現服務內容的統一規范。另一方面，發揮合同規制靈活的優勢，對尚未有公法規范的領域通過合同約定服務內容，實現合同條款的公法效力。從中國已有的實踐看，針對第三方環境服務的行政規制雖有涉及，但是在規制范圍、手段等方面都存在嚴重不足，這是生態環境法典編纂中應當予以重點規范的內容。

最后，基于行政效率和環境公益保護前置化的要求，需要將行政規制確立為第三方環境服務公法規制的重心，但是通過末端責任機制的事后規制也具有重要作用。責任機制的損害填補、制裁與威懾功能，是行政規制功能實現的必要保障。但是刑法的性質、地位和角色在根本上決定了刑法對法益的保護是補充性的［46］，這就要求在對第三方環境服務實施責任規制時，堅持行政處罰前置、刑事處罰后備［31］。從中國已有的實踐看，基于責任的規制是當前第三方環境服務法律規制實踐中最為活躍的部分，也構成了現有法律規制體系的核心內容，這是生態環境法典編纂中應當予以優化調整的內容。

3. 2 生態環境法典中第三方環境服務法律規制體系的規范表達

當前，關于生態環境法典編纂已經形成的共識是以可持續發展為邏輯主線，采取適度法典化模式，設置總則、污染控制、自然生態保護、綠色低碳發展和生態環境責任五編［47］。第三方環境服務的實質是私主體或者公權力主體環境義務的履行輔助機制，服務內容涉及生態環境法典分則各編。同時第三方環境服務法律規制體系的復合性，也要求在生態環境法典中對私法規制和公法規制、義務規制和責任規制進行系統規范。因此，第三方環境服務法律規制體系在法典中的規范體系也應采取總分結構，在生態環境法典總則和各分編中分別加以規定。

3. 2. 1 總則編中第三方環境服務條款的設計思路

總則編應當在國家生態環境治理體制和機制部分規定專門的第三方環境服務條款［48］，呈現第三方環境服務法律規制體系的復合型構造。具體而言，第三方環境服務條款至少應當包括以下兩款內容。

第一款應當明確第三方環境服務作為環境義務履行輔助機制的基本定位。相應條文可以表述為：國家鼓勵第三方環境服務市場的建立和發展。行政機關、企事業單位在履行生態環境職責或義務時，可以委托第三方環境服務機構提供生態環境咨詢、設計、評價、監測、設施維護運營、治理與修復等專業服務，并支付服務費用。

第二款應當清晰呈現第三方環境服務法律規制體系公私協同的復合性構造，即以私法規制為基礎，以公法規制為主導；以行政規制為重心，以責任規制為保障。相應條文可以表述為：第三方環境服務機構提供的環境服務應當符合服務合同的約定。第三方環境服務合同中對服務內容的約定應當符合有關法律法規、標準或技術規范的要求。負有生態環境保護監督管理職責的部門應當在各自職責范圍內制定第三方環境服務應當遵守的標準和技術規范，并對第三方環境服務活動實施監督管理。第三方環境服務機構提供的環境服務不符合合同約定或者有關法律法規、標準、技術規范要求的，應當依法承擔責任。

3. 2. 2 分則各編中第三方環境服務條款的設計思路

在總則編第三方環境服務一般條款的框架指引下，污染控制、自然生態保護、綠色低碳發展3個分則各編應當對各自領域內已經開展或者未來可能開展的第三方環境服務的法律規制進行具體規定。而且各分編對第三方環境服務的規定應當聚焦于行政規制中的事前事中規制。首先，在技術要求較高的環境服務領域應當規定第三方機構應當具備的專業資質或條件，從而確立環境服務的市場準入規則。其次，明確各類標準和技術規范的制定權限、確立各類第三方環境服務過程監管的職責分工等。第三，對于諸如環境污染第三方治理之類的環境服務，確認其經由服務合同而獲得的環境義務主體身份。例如，污染控制編中可在排污許可部分規定：產生污染物的企事業單位委托第三方機構處理污染物并排放的，第三方機構也應當取得排污許可。

生態環境責任編應當明確責任機制對居于主導地位的行政規制的保障功能，確立第三方機構侵權責任的補充性和刑事責任的謙抑性，優化既有責任機制的具體適用規則。行政責任部分應當區分第三方環境服務機構的雙重身份。對通過服務合同繼受服務委托人環境義務的第三方機構，適用既有的規范服務委托人行政責任的規則；對僅僅具有環境服務人身份的第三方機構補充規定違反其環境服務規范要求的行政責任規定，這些行政責任規定應當區別于作為環境義務主體的第三方機構所承擔的行政責任。侵權責任部分，應當在《環境保護法》第65條的基礎上，采取類型化的方法［49］，進一步細化第三方機構侵權責任的適用范圍、歸責原則、構成要件、責任種類等適用規則。同時在與2021年施行的《中華人民共和國民法典》侵權責任編相關條文銜接的基礎上［50］，區分第三方機構的侵權責任與第三人的侵權責任。刑事責任部分，應當在《刑法》和污染環境犯罪司法解釋的基礎上，對環境犯罪作出全面規定［51］，進一步明確第三方機構構成破壞計算機信息系統罪、提供虛假證明文件罪的構成要件，并考慮通過特別刑法的方式增設針對第三方環境服務機構犯罪的專門條款。

4 結語

伴隨著生態環境治理的理念和手段的演進，借助市場機制引入第三方環境服務機構提供專業服務，從而提高治理效能，已經成為國家機構和私主體履行環境義務的普遍方式。尤其是進入21世紀以來，中國的第三方環境服務市場更是發展迅速，無論是環境服務的業務范圍還是市場規模都在持續、快速擴大。由此而產生的社會關系成為生態環境法律理論和實踐中的重要議題，同時也構成了第三方環境服務法律規制體系法典化的社會背景。

第三方環境服務既是服務于生態環境治理的手段，又是生態環境治理的對象，需要引入法律規制。同時作為生態文明體制改革實踐中出現的新現象、新問題，第三方環境服務的法律規制需要在生態環境法典編纂中予以回應。對第三方環境服務的法律規制實踐與第三方環境服務實踐相伴而生，這構成了法典化的基礎。然而，近年來中國第三方環境服務市場造假亂象嚴重，充分暴露了中國既有第三方環境服務法律規制在規制理念、范圍、方式、適用規則等方面的體系性缺陷。這就進一步凸顯了法典化的需求，即借助生態環境法典編纂之機實現第三方環境服務規制的體系再造和集成創新。

第三方環境服務法律關系的復合性結構決定了第三方環境服務法律規制體系的公私協同屬性。基于合同的私法規制是第三方環境服務法律規制體系的基礎；但是基于第三方環境服務交易的逐利性又應當建立公法規制的主導地位。基于行政效率和環境公益保護前置化的要求，又需要將行政規制確立為第三方環境服務公法規制的重心，并配以相應的法律責任作為保障。第三方環境服務法律規制體系在法典中的規范體系也應采取總分結構。總則編應當在國家生態環境治理體系和機制章節中規定第三方環境服務的專門條款，明確第三方環境服務中公私協同的法律關系。污染控制、自然生態保護、綠色低碳發展各編根據各自的實踐，對已有的第三方環境服務的過程規制和行政責任作出具體規范。生態環境責任編進一步明確第三方環境服務機構的侵權責任規則、刑事責任規則，構建行政責任優先、刑事責任后備威懾的制裁體系。

第三方環境服務是對傳統生態環境治理模式的補充與創新，而且這種創新仍在持續。這就使得豐富多彩的第三方環境服務及其法律規制實踐既為生態環境法典編纂提供了實踐依據，又提出了生態環境法典編纂必須予以借鑒的實踐問題。限于篇幅，本研究僅給出了第三方環境服務法律規制法典化的框架性思路和方法，權作拋磚引玉。

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（責任編輯：閆慧珺）