生態環境法典中剛性與柔性治理的系統配置及效能實現

摘要 推進生態文明建設要求優化環境治理模式。環境剛性治理與柔性治理內涵有別、法制化與法治化進路殊異但功能互補，在生態環境法典中提高環境柔性治理占比并塑造出與環境剛性治理的二元并重格局，是滿足生態文明建設需求的必要且正當選擇。環境剛性治理與柔性治理集合納入生態環境法典具有多維價值：①綜合環境剛性治理與柔性治理的分別優勢，凝聚多元主體共識，追求環境利益最大化，并推動社會發展全面轉型。②保持生態環境法典內部結構的穩定和開放，減少治理規范沖突，滿足法典體系構建需求。③平衡生態環境法典的民族性和國際性特質，強化法典的國際影響力。環境剛性治理與柔性治理在生態環境法典中的系統配置要遵循整體思路，即各自錨定“適度法典化”的尺度重心，謀定“總分”邏輯部署，提煉并梳理出下位法律指導原則及“制度數據庫”，并在規范承載上形成“分散—融合”的搭配樣態。具體制度則要以“基本性”為判斷標準，結合法典內各編的價值定位，在“總則編”或分編中合理安排。環境剛性治理與柔性治理的效能實現，是生態環境法典內治理制度穩健運行的結果。效能實現的保障措施體現在立法、執法、司法等環節，具體包括：①通過治理制度內部細化和外部性質轉化，奠定治理效能提升基礎。②優化行政權力行使，提高權力行使的智能化和裁量性，促進治理手段的協作。③識別制度適用過程中產生的糾紛性質，對應采用不同糾紛解決程序，有效分配環境治理責任。

關鍵詞 環境治理；柔性治理；生態環境法典編纂；制度效能；社會治理轉型

中圖分類號 D912．6 文獻標志碼 A 文章編號 1002-2104（2024）12-0001-13 DOI：10. 12062/cpre. 20241101

生態文明建設的深化對環境治理提出新期望。一是建設生態文明須依法推進。強調構建系統和諧的環境法制體系；二是優化環境治理模式。借助綠色低碳企業培育、生活消費綠色轉型、環境治理市場化等，構建以環境私主體行動作為環境治理單位的價值判斷標準，形成全社會參與環境治理的新方案。環境治理模式依托環境法制予以固化，并會改變環境法制的具體表現形態。隨著生態環境法典在國家立法規劃層面被列入一類項目，環境治理模式的法制化迎來新機遇。

“適度法典化”已成為中國生態環境法典編纂的路徑共識，總體上要求以現行環境法律為法典化對象［1］，避免法典與當前環境法律及其實踐的脫節。循此路徑不難預知，生態環境法典雖會對現行環境法律抽象總結，但其主體會是對現行環境規范的大量平移［2］。由此，法典中的環境治理模式會是對現行環境法律中環境治理模式的承繼。受環境法是“部門行政法”的傳統觀念影響，中國環境法制主要體現為“管理者管理之法”，即規定政府、行政機關職責并讓其承擔環境治理重任，呈現出強烈的剛性治理色彩，但過度依賴環境剛性治理可能會因忽視社會意見而導致環境治理的合法性困境。

從結果上看，化解環境治理當下困境并滿足環境治理模式優化需求的不二路徑，是以生態環境法典編纂為契機，重塑環境剛性治理與柔性治理的關系，在法典中形成環境治理的“剛柔兼濟”格局。追求此結果會面臨以下問題：環境剛性治理與柔性治理的關系如何判斷？環境剛性治理與柔性治理集合入典對于法典有何意義？法典應當如何合理安置二者的制度內容？二者配置是否有比例要求？二者如何在法典中協作？特別是環境柔性治理的效能如何實現？

回應以上問題，首要須界定環境剛性治理與柔性治理的內涵；進而錨定二者在環境治理中的功能點位闡釋二者集合入典價值，說明對二者系統配置的必要性；最后闡述二者在法典中的具體構造。以上分析需要在環境剛性治理與柔性治理的比較中展開，與環境剛性治理經長期實踐而處于制度完善和運行穩健的既定狀態不同，環境柔性治理起步較晚，其運行具有非正式的未定特征［3］，這決定了本研究會在環境柔性治理部分重點闡述。

1 環境治理模式的二元結構展開

環境治理模式是指環境治理主體行為的一般樣式，其介于環境治理理論和實踐之間，表現出復雜的有機結構。現有研究多基于治理主體參與度及治理領域劃分等角度，將其類型化為管理型環境治理模式、自愿型環境治理模式、非集中化環境治理模式、城市或農村環境治理模式等。現有區分標準下的環境治理模式類型交雜耦合，會導致對環境治理模式理解不必要的復雜化。以治理手段的剛柔性質為界分依據則可捋清此復雜認知，一是，治理手段是各類環境治理模式的固定組成，以其為樞紐可以囊括所有環境治理模式類型，奠定類型重構基礎；二是，相較于治理主體構成差異導致的治理模式多元化，治理手段能且僅能還原為剛柔兩種性質，以此劃分的環境治理模式更加清晰。以治理手段是否具有強制約束力為標準，環境治理模式體現為環境剛性治理與柔性治理的二元結構。

1. 1 環境剛性與柔性治理的內涵闡釋

概念是對客觀事物根本屬性的反映，是特定體系的元話語［4］。總結環境剛性治理與柔性治理的概念及內涵，有助于形成判定二者關系的整體性思路。環境剛性治理是指公權力機關通過強制力單一主管環境治理過程，環境私主體參與有限。環境柔性治理則是“秉持自主、平等、民主等理念，采用非強制性方式激發環境治理伙伴與治理對象的內在潛力、主動性與創造性，從而實現環境善治的目標”［5］。以上概念揭示了二者不同的治理特征。

第一，二者對環境私主體參與環境治理的行為塑造邏輯不同。環境剛性治理主要借助國家公權力的行使直接約束環境私主體的外在行為。主體的內在意愿并非公權力機關的考慮重點，環境私主體參與環境治理是基于對懲罰的恐懼即“害怕”。一旦監管缺位或者懲罰力度下降，環境私主體將很難再有治理環境的動力。而環境柔性治理并不以懲罰為環境治理效果的實現要件，其致力于培育環境私主體的內心自覺，強化其參與環境治理的主觀認可即“愿意”，由里及表地影響其生產、生活等活動。

第二，二者對產生環境治理效果的時限要求有別。環境剛性治理在實踐中一般附帶期限規定，如要求排污單位限期采取治理措施以消除污染等，這可以在固定的較短期限內完成環境治理目標。然而，環境柔性治理對于期限要求并不嚴格，導致其治理效果的達成具有不固定的長期性。一方面，謀求環境“善治”效果的周期長，時間成本投入高；另一方面，“善治”目標一旦實現，則效果持久且不會輕易改變。在現階段美麗中國建設任務依然繁重的情勢下，環境柔性治理的長期性特征決定了環境剛性治理的存在十分必要。

第三，二者內在治理主體地位殊異。環境剛性治理實質上是公權力機關的單向度行為，環境私主體的身份雖被承認但話語權有限，其更多是自上而下地遵守環境保護指令，建議是否被采納全憑公權力機關的自由裁量［6］。環境柔性治理則體現出治理主體的去中心化，基于多元合作的社會邏輯，該治理在運行模式和實踐流程上呈現結構扁平化、綜合型等特征［7］，要求賦予環境私主體實質地位，并串聯多元主體的治理行動，產生優于單一主體治理的效果［8］。

可見，環境柔性治理雖在形式上表現為對環境剛性治理理念、主體結構的升級，但二者在功能發揮的實質層面是互補的，不是非此即彼的擇一關系，這為探討二者在環境治理中的比重奠定了基礎。

1. 2 環境剛性與柔性治理的關系演蛻

分析環境治理中剛性治理與柔性治理的比重有助于全面理解二者的關系。中國環境治理的重心調整與中國環境問題的變化相一致，環境治理中的剛柔比重趨勢由此呈現為階段性的演蛻狀態。

從最初以環境污染為主，演變為污染與生態破壞同在，再到日益加劇的氣候變化、不確定環境風險等，環境問題的演變呈指數級增長［9］。中國環境治理重心隨之從單純控制環境污染，進化為對復雜環境問題的綜合應對。環境治理模式也要從環境剛性治理一元主導轉向為剛性治理與柔性治理二元并重。從歷時性角度觀察，此轉變在官方文件中可尋蹤跡，如國務院在1990年施行的《關于進一步加強環境保護工作的決定》（國發〔1990〕65號）中規定，面對環境損害，行政機關對不同污染企業分別堅決采取“必須停產”“一律關停”“嚴厲打擊”等剛性治理手段，柔性治理手段僅有“宣傳教育”；而2005年國務院出臺的《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》（國發〔2005〕39號）在強調嚴格環境執法的基礎上，除“宣傳教育”外，還增設了“建立市場化運營機制”“實行排污權交易”等環境柔性治理內容；中共中央、國務院在2024年7月公布的《關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見》進一步細化環境柔性治理內容，列明如“合同能源管理”“第三方治理”等新興環境柔性治理手段。

立足上述環境剛性治理與柔性治理實踐動向并合理預測，可以大致形成二者在整體環境治理中的比重關系圖譜。具言之，二者比重變化可分為3個階段（圖1）：①環境剛性治理占絕對比重。原因在于面對多發的環境問題，須令行禁止，以強勢力量遏制環境損害的進一步擴大。②環境柔性治理比重提高，與環境剛性治理的比重差距縮小。導致二者階段性變化的原因除環境治理重心調整外，還與環境私主體環保意識覺醒等因素有關。③環境柔性治理比重進一步增大，并在與環境剛性治理比重基本持平的基礎上出現一定程度的反超。此階段是對二者未來發展關系的預測，伴隨環境問題的基本解決，環境治理市場良好高效運轉等情形產生，該階段也必將出現。

目前中國環境問題多發局面雖被控制，但環保壓力尚未根本緩解；社會上發生的重點排污單位篡改、偽造自動監測數據事件也表明私主體的環境治理自覺意識有待提升，這決定了當下中國環境剛性治理與柔性治理的比重關系尚處第二階段。環境治理要保證剛性治理的重要地位，但也要回應柔性治理的發展，并在環境法制發展中推動二者關系進階。

1. 3 環境剛性與柔性治理的法制化安排

環境剛性治理與柔性治理的關系演化一定意義上是對環境法制發展的總結，探析二者的法制化邏輯是對其關系的進一步說明。整體看，環境剛性治理與柔性治理的法制化邏輯并不相同，反映出二者不同的法制化安排。

首先，二者的法制化程度不同。內蘊強制約束力的環境剛性治理會限制環境私主體的行為自由，必要時還能消除環境私主體的行為主體資格［10］。正因如此，其必須由法律、法規明確規定，并制定嚴格的程序規則。環境剛性治理的法制化本質是以法制形式對其運行的限制，就此而言，其必須全部實現法制化。與之相反，環境柔性治理的法制化程度并非完全。原因在于柔性治理的具體手段還包括道德教化、宗族禮法等［11］，意味著環境法制與環境柔性治理不是包含與被包含，而是部分重疊的關系。

環境柔性治理法制化的重點是要樹立相應標準，識別出可以規定在環境法制中的內容。該標準體現為3類。①必要性。特定環境柔性治理手段能為環境問題的解決提供策略，即具有“現實問題針對性”［12］，且經“自我成長”難以發揮理想作用，需要以環境法制的外部安排引領治理手段的內生秩序。②可行性。特定的環境柔性治理手段并非單純由道德情感等主觀成分組成，須經過實踐檢驗且存在基本的客觀行為操作空間。③合目的性。具體治理手段規定在環境法制中不會導致環境柔性治理與剛性治理的沖突，可以滿足環境法制的體系化要求。

其次，二者的法制化進路不同。環境法律對環境剛性治理的嚴格限制，決定了環境政策不能新增或更改環境剛性治理的具體內容，只能對既有法律法規的規定進行強調和重申。環境剛性治理的實踐要以其規定在法律中為前提，表明其法制化進路是以環境法律為起點，再延伸至環境政策和實踐。而環境柔性治理的法制化前提是對應的治理手段先行存在于現實，通常情況下并非憑借環境法律中的概念演繹進行的制度創設。加之新興環境柔性治理手段的適用規則并不清晰，往往需要借助環境政策將其在國家層面予以推廣，促使該治理手段不斷經歷外部社會環境考驗，形成一套更加普適、相對固定的經驗方法［13］，并在未來將成熟的適用規則過渡進入環境法律中。以上表明環境柔性治理雖不能排除在法律中直接生成的可能性，但其法制化的起點主要始于環境政策。

基于環境剛性治理與柔性治理集合入典的結果預設，二者法制化程度和進路的不同會影響生態環境法典對二者制度設計的參考依據范圍。即環境剛性治理在法典中的制度設計要以環境法律、法規為參考立法例；而環境柔性治理的制度來源除此之外，還要對環境政策予以梳理。以此雙向結合，系統描畫出生態環境法典中環境治理的制度全貌。

2 環境剛性治理與柔性治理集合入典的多維價值

生態環境法典對其內部環境治理模式的選擇并非唯一，其仍可堅持絕對的環境剛性治理。重視環境柔性治理發展對傳統環境治理模式的優化，尚不能為二者集合入典并在編纂過程中提高環境柔性治理比重提供明確支撐。如何確定生態環境法典中環境治理模式實質上是價值判斷問題，對此需總結二者集合入典對法典編纂的價值。直言之，該價值體現在環境問題應對、法典體系化構造、法典國際影響力提升等維度。

2. 1 助力生態環境法典應對環境問題

環境法制的問題導向性決定生態環境法典必須妥善應對環境問題。環境剛性治理與柔性治理集合入典，可以提高法典應對復雜環境問題的能力，具體聚焦于環境問題應對目標、應對路徑及應對布局等方位。

2. 1. 1 錨定“一體”目標，實現環境利益最大質量

應對環境問題是為了實現環境利益。環境利益可分為環境公益與環境私益，環境公益則包括環境資源利益、環境生態利益兩大類［14］。環境剛性治理與柔性治理集合入典尤其是提升后者比重，可以實現環境利益的一體化增進。環境剛性治理基于公權力內核而附帶職權配置特定、行為目標集中等屬性。著眼于污染防治法和自然資源法的既有規范可知，環境剛性治理的職權配置主要側重于污染防治和自然資源保育，治理目標也集中在對環境生態、環境資源等環境公益的追求。基于公權力的高效行使，環境公益能夠在特定期限內得到最大程度保護，產出“最大量”。

但秉持環境利益的整體實現期待，重點追求環境公益“最大量”有所欠缺。從外部視角看，忽視了環境公益和環境私益的銜接。對環境私益的重視程度不足可能會招致特定公眾的情緒不滿，出現如在環保設施建設中鄰近居民強烈反對等群體性事件。某種程度上環境私益成為環境公益實現過程中的反射性結果［15］；從內部視角看，環境剛性治理在不同環境單行法中易受各自立法目的影響而產生特殊性，可能引發環境生態利益與環境資源利益之間的實現矛盾。在生態環境法典中提高環境柔性治理的比重，使其充分銜接各類環境利益，可以在追求環境公益“最大量”的基礎上實現環境利益的“最優質”。一方面，利用環境私主體的意志表達促進環境私益與環境公益的融合。環境柔性治理可以為公權力機關與環境私主體搭建環境利益協調平臺，通過雙向溝通修正公權力機關過度關注環境公益的思維定式，提升對維護環境私益的價值認知，進而實現環境公益與環境私益的一體化維護，減少環保對抗的發生。另一方面，借助環境柔性治理手段的普適性催生環境資源利益與環境生態利益的追求協同。環境柔性治理中具體手段如社會教育、市場交易等適用往往不囿于環境單行法規定的個別場景，具體適用規則在不同單行法中也大致相同。以環境柔性治理為媒介，創造了環境資源利益與生態利益協同發展的可能。總而言之，生態環境法典集合吸納環境剛性治理與柔性治理的內容，可以達成環境利益“質”與“量”的共進式發展。

2. 1. 2 協同“三共”路徑，塑造環境公共服務體系建設新興格局

環境公共服務是社會基本公共服務體系的重要組成部分，通過環境治理向公眾提供充分、優良的生態產品更是對“良好生態環境是最普惠的民生福祉”等生態民生觀的貫徹［16］。通常情況下，環境公共服務的提供者是公權力機關，其依據專業行政判斷并以國家財政為支撐，運用環境剛性治理具體手段，塑造了生態產品供給的基本格局。

然而，環境問題的復雜化對公權力機關的任務承擔提出挑戰。其一，環境風險增多降低了行政判斷的專業性。一方面，具有確定事實是行政行為能否成立的重要因素，也是行政行為的合法性基礎。環境風險意味著環境損害的不確定，行政行為對環境風險的處理有“失靈”可能，進而產生環境剛性治理的合法性危機；另一方面，不同主體對環境風險會有差異化感知，行政機關應對環境風險的舉措不一定會被全部社會成員理解，從而消解環境剛性治理的民主性基礎。其二，生活環境問題突出加重了國家的財政負荷。如在生活垃圾處理方面，中國城市生活垃圾清運量整體呈現出擴大趨勢，加之部分城市尚未越過生活垃圾增長“S”形曲線第二拐點［17］，未來城市生活垃圾產生量仍會上升。這會增加政府維持城市市容衛生的財政壓力。高效化解以上挑戰并完善環境公共服務是生態環境法典必須關心的問題。

環境剛性治理與柔性治理集合入典，并在法典中配合發力可以形成健全環境公共服務的“三共”路徑。一是凝聚共建意識。借助環境柔性治理主張的扁平化合作觀點，扭轉公權力機關單獨提供生態產品的傳統觀念，激發多元主體輔助公權力機關共同生產生態產品的共識，并以此增加環境私主體對公權力機關應對環境風險行為的認可度。二是，擰緊共治合力。合力形成以意識凝聚為開端，通過環境私主體主動參與環境治理行動，形成公權力機關與環境私主體協同發力場面。如環境私主體采取綠色消費、循環利用等減少垃圾排放，配合公權力機關共推無廢城市建設。就此，政府可以適當降低環保財政支出，為緊張的財政資源分配減負。三是，實現成果共享。環境治理成果共享是環境共治的結果，更是激勵環境私主體參與環境治理的原因。在生態環境法典中設計如市場交易等環境柔性治理手段，可以錨定法典平臺放大市場交易中的利益獲取感知，推動社會資本流向環境治理，破解公權力機關的財政緊張態勢。

2. 1. 3 貫徹“五位”布局，推動社會發展全面轉型

環境剛性治理與柔性治理共同納入生態環境法典并提高環境柔性治理比重有助于環境法制改革，能夠以法典為支點形成推動社會發展全面轉型的系統方案。其系統性體現在政治、經濟、社會、文化、生態文明5個維度。其中，環境剛性治理與柔性治理結合對環境治理模式的優化能夠滿足生態文明建設持續深化的需求；二者相互配合實現環境利益最大質量則是對民生保障的有力證明；二者經整合塑造出的政府引導、多元主體參與的環境治理結構正是中國式民主完善的直接體現；二者在配合走向實踐的過程中也會催生出風清氣正、健康和諧的綠色治理文化［18］。二者集合入典對于政治、文化、社會以及生態文明的推動是顯而易見的，前文或有論及，此處僅就對經濟發展轉型的推動作用作重點說明。

綠色低碳化是中國經濟轉型的未來方向，也是實現高質量發展的重要基點。推動經濟發展全面綠色低碳升級需要貫徹新發展理念，并在具體工作中緊扣轉型的全面、協同、創新、安全［19］。環境剛性治理與柔性治理集合入典和經濟綠色低碳轉型的協同、安全要求相契合。其中，協同轉型要求堅持整體籌劃和重點突破相結合，環境剛性治理可以依靠如環境行政處罰等嚴格控制重點行業的節能降碳行為，找到經濟低碳轉型的破局點；環境柔性治理則依托如市場交易等大力發展循環經濟，促進資源節約的全社會展開。安全轉型要求處理好當前和長遠、政府和市場的關系。二者集合入典能夠在法典中明確各自適用范圍，妥善劃定環境治理中政府與市場的行為邊界；同時綜合二者效果實現的短期和長期，長短疊加可以輔助把握經濟安全轉型的整體時間脈絡和關鍵節點。綜上，將環境剛性治理與柔性治理均衡化呈現于生態環境法典是對社會發展全面轉型的有力推動。

2. 2 滿足生態環境法典體系構建需求

環境剛性治理與柔性治理是否要集合納入生態環境法典，還要看二者的納入是否有助于法典的體系化安排，保證法典設計的科學性。從結果上看，二者集合入典并不會造成法典內部體系的混亂，反而會使生態環境法典在結構設計上保持穩定和開放，同時促進法典內部規范銜接，提高法典在形式上的體系化程度。

2. 2. 1 實現法典內在環境治理結構設計的綜合性

生態環境法典內在環境治理結構的穩定性是法典作為環境法制最高理性表達的要求，也是法典具有可預見性的保障；開放性則是法典遵循“適度法典化”漸進式立法技術安排的結果，法典可以根據環境治理的實踐探索進行階段性完善以提升回應現實的能力［20］。生態環境法典內在環境治理結構需要在穩定性與開放性之間保持平衡，以便法典的現實適用。

環境剛性治理基于其維持治理秩序的相對確定性，保障法典內在環境治理結構的相對穩定。該確定性可具象為環境治理的情形確定、主體確定、程序確定、后果確定等。例如，就一般環境損害情形，特定環境行政機關根據既定程序，通過種類固定的行為約束或金錢減損等對損害行為予以苛責。環境剛性治理手段如環境行政處罰等是立足環境治理領域，對《中華人民共和國行政處罰法》等剛性治理“總則”規范的具象運用［21］，決定了其在法典中必須相對明確規定，不宜再呈現為抽象的一般條款，否則將失去具象化意義。確定性增加一定程度上會推動其具體適用的平穩，且不會頻繁地變化，這會對法典內環境治理結構的穩定性產生正向作用。

環境柔性治理在法典中特殊的規范表現形式，是支撐法典治理結構具備開放性的原因。不同于環境剛性治理規范的具體、確定，環境柔性治理往往借助“軟法”作為其主要規范類型［22］，以致其規范形式多為具有較強原則性和倡導性的一般條款。既有觀點認為，一般條款是部門法中相對穩定的存在［23］，這是對一般條款的靜態理解，缺乏對其適用的動態關照。一般條款須經細化后方可適用，環境治理情勢是影響其細化方向和程度的重要因素。換言之，一般條款的具體內涵會隨環境治理情勢的階段性變化而更改，以便更好回應現實。由此，一般條款雖呈現出相對穩定的形式外觀，但實質上卻是開放的。環境柔性治理憑借一般條款的形式規定在法典中，自然會提高法典內治理結構的開放性。

不可否認，環境剛性治理在“適度法典化”安排下也面臨著被適時修改的可能，但受可預見性制約，其修改是緩慢的，故其在環境治理結構中依舊穩定。就此而言，法典中環境治理結構的穩定性和開放性并不是互斥的。環境剛性治理與柔性治理集合入典，正是對法典中環境治理結構綜合設計的方案。

2. 2. 2 提高法典各類環境治理規范的形式和諧度

環境剛性治理與柔性治理的一體化入典還能營造出法典內不同環境治理規范的形式和諧狀態。規范的形式和諧源于環境柔性治理規范不會與環境剛性治理規范產生沖突，且前者還可以加強后者規范之間的銜接。

首先，受“軟法”形式特征影響，環境柔性治理規范具有群體性指向，是針對不特定主體提出的行為要求并得以普遍適用［24］。規范主體的不特定隱含著環境柔性治理規范不會對某一主體明令施加嚴格的行為限制，這會降低其與環境剛性治理規范表面張力的可能性，間接推動生態環境法典內部不同類型規范的協調。

其次，環境柔性治理與剛性治理在生態環境法典中一體化設計，可以強化法典內環境剛性治理規范的銜接。受單一環境要素分別立法的現實影響，環境剛性治理規范內部碎片化引發的沖突愈發嚴重［25］，如對在飲用水源區設置排污口的行為，根據《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國水法》的規定會得出差異化的環境行政處罰結果，這給環境執法等活動的有序開展造成了梗阻。解決此類問題除了修改立法外，還包括從單一規定環境剛性治理規范延伸至環境剛性與柔性治理規范的綜合設計：①將環境柔性治理規范作為剛性治理規范適用的前置條件，借以區分不同環境剛性治理規范的適用情形。②將環境柔性治理規范作為剛性治理規范之間的過渡、銜接規則，減少環境剛性治理規范的直接碰撞。最終塑造生態環境法典“剛柔并濟”的規范樣態。

環境剛性治理與柔性治理集合入典對法典內環境治理規范的形式和諧度加成，并不是忽視了生態環境法典的內在價值體系。相反，這正是由外至內地對規范內在價值體系融貫的加持。規范體系形式和諧與價值體系內在融貫相互呼應，滿足生態環境法典體系化構建的整體需求。

2. 3 提高生態環境法典的國際引領功能

中國生態環境法典要充分回應共建地球命運共同體的民族性與國際性之問［26］。一方面，法典編纂應當提煉出具有中國特色的民族性環境治理方法；另一方面，要擴大法典與其他國家環境法制在環境治理上的契合度，在民族性與國際性的平衡中提升中國生態環境法典的國際引導力。

生態環境法典中的環境剛性治理體現出較強的民族性。在各自政治體制作用下，不同國家對公權力的內涵理解各異，這導致各國公權力會受制于各國基本國情要素，并在行使范圍、程序、后果等方面存在諸多差別。例如，為有效控制生態環境損害，各國大都要求對環境違法者施加行政處罰，但各國在處罰種類、財產罰金額等方面的規定并不一致［27］。在此意義上，環境剛性治理更能體現出不同國際主體在環境治理上的行為特殊性，即民族性。然而，僅在生態環境法典中單一規定環境剛性治理會出現法典民族性有余、國際性不足的困境。一方面，在不同政治體制的保守性要求下，其他國際主體不一定會認可中國在環境治理上施加的剛性手段和力度，甚至可能會因此武斷地排斥中國環境保護理念，繼續無端指責中國的環境保護工作。另一方面，在生態環境法典編纂之前，環境剛性治理已然是中國環境法制中的主導性環境治理手段，其早已被其他國際主體所了解。對其他國際主體而言，法典僅延續環境剛性治理手段可能會因為環境治理內容的“陳舊”而失去國際引領動力。

環境剛性治理與柔性治理集合入典并提高后者的比重，可以借助環境柔性治理為法典打造新的國際對話窗口，增添法典的國際性色彩。目前，在環境治理中增設柔性治理手段業已成為新的國際共識。環境柔性治理手段在他國環境法典或草案中多有體現，如《法國環境法典》規定了“公眾參與制定對環境有影響的規劃、計劃與項目”并對事先協商的范圍和方式等進行明確［28］；《德國環境法典（專家委員會草案）》則在其總則中直接設定“目標確立、自愿承諾、協議、規章”一節，規定了企業可以與政府簽訂自愿履行環境保護協議［29］，等。總覽以上規定可知，各國的環境柔性治理雖在治理程序上有細微差別，但相較于環境剛性治理而言，其在治理手段類型、治理范圍、治理后果上存有更多的相似之處，這表明了環境柔性治理其實并不嚴格取決于各國政治體制，其他國際主體對中國生態環境法典中環境柔性治理內容的接受度會更高。這有助于國際主體在逐步接受的基礎上全面客觀了解中國環境治理成就，最終充分展示中國環境治理先進方案。

綜上所述，環境剛性治理與柔性治理集合入典并提高后者比重，可以滿足法典的體系化需求，助力法典妥善應對環境問題的同時提高國際影響力，二者集合入典具有正當性。在此基礎上，二者集合入典應當堅持何種思路、環境剛性治理與柔性治理的典型手段在法典中如何體現等亟待解釋。

3 環境剛性治理與柔性治理在生態環境法典中的系統配置

環境剛性治理與柔性治理在生態環境法典中的配置，應當遵循法典基本的體例。《生態環境法典（專家建議稿）》將法典定為“五編制”，包括“總則編—污染控制編—自然生態保護編—綠色低碳發展編—生態環境責任編”。這為二者在法典中的整體布局提供了結構參考，要據此形成二者入典整體設想，并結合法典各編特殊性對治理手段予以情境化設計。

3. 1 法典設置環境剛性治理與柔性治理的基本思路

3. 1. 1 遵循適度法典化方法擇定二者入典重心

環境剛性治理與柔性治理在法典中的配置須經過“適度法典化”的立場檢視并以“適度”為標準擇取二者內容。應用“適度”標準首要是明確環境剛性治理與柔性治理的入典重心。以表現形態為區分，環境剛性治理與柔性治理由兩部分組成。一是靜態意義上二者的具體制度；二是動態意義上制度運行的外部動力要素，如體制安排等。靜態制度是對當前環境剛性治理與柔性治理的成文化總結；動態要素則是對二者制度運行的外部保障。“適度法典化”是形式和實質法典化的中間狀態，生態環境法典編纂不處于形式和實質的絕對位置就是“適度法典化”的有效表達。質言之，法典編纂的“適度”其實代表了一定尺度。根據不同的完善需求，環境剛性治理與柔性治理在該尺度上的錨點各有偏向，決定了二者不同的入典重心。其中，環境剛性治理偏向于實質化，其入典應當注重對靜態制度和動態要素的綜合；環境柔性治理則傾向于形式化，入典內容以靜態制度為限。

首先，環境剛性治理偏向實質化編纂是為了高效地化解治理內部的職權沖突。環境剛性治理中的“九龍治水”現象，決定了不能僅對其靜態制度中的職權現狀進行梳理，而要立足國家機構改革的體制調整全局，謀定剛性治理中職權配置的“最優解”，力圖配置清晰、具體。在此意義上，體制安排等動態要素必須進入環境剛性治理的編纂視野，否則會降低其法典化的意義。

其次，環境柔性治理編纂偏向于形式化，主要是考慮到如果將與環境柔性治理相關的動態要素視為入典重心會增加其入典難度。以體制安排為例，環境柔性治理所涉職權復雜多樣，在主體上包括公權力主體與環境私主體；內容涵蓋政治、經濟、文化、社會、生態文明等不同面向。由此，環境柔性治理必須經過長期、穩定的實踐才能系統總結出關于職權安排的具體策略，但當前部分環境柔性治理手段發展并不成熟，治理規則仍在變動，精細化配置環境柔性治理職權并非易事。如果過度關注環境柔性治理的職權內容，則無法在有限時間內完成環境柔性治理入典任務。循此理路，環境柔性治理入典對當前環境法制中的靜態制度整理即可，具體職權安排“宜粗不宜細”。

應當注意，不將體制安排等視為環境柔性治理的入典考量重心，是建議不執著于追求環境柔性治理內職權配置的精準性，并不否定環境柔性治理與體制安排的客觀聯系。由此安排，生態環境法典對環境柔性治理制度的主體職權可以采取諸如“國家鼓勵”“政府支持”“社會主體可以”等籠統表述。

3. 1. 2 立足法典架構謀定“總分”邏輯部署

參考《生態環境法典（專家建議稿）》，中國生態環境法典整體為“總分”邏輯安排，可分為法典“總則編”與分編、分編“一般規定”章與其他分章、分章內具體規范擬定位序等3個層次。層次之間逐步細化，即“總則編”主要規定法典基本原則及通用于各編的基本制度；分編“一般規定”章集中規定適用于本編的主要原則和制度；具體規范則大致符合事實規范在前、責任規范在后的立法習慣。環境剛性治理與柔性治理手段在法典中的制度部署也要對應形成“總分”邏輯。

首先，立足于環境剛性治理與柔性治理全貌，提煉可為二者提供上位指導的法律原則。法律原則作為一般性法律共識，是社群和公眾所共有的事實性或價值判斷性的信念，其在實在層面包括事實、真理等，在價值層面則由好惡、層級等組成［30］。經原則指導，環境剛性治理與柔性治理可以在法典中有更好的制度表現。一方面，圈定環境剛性治理與柔性治理必備的實在成分，在法典中建構同事實類型的制度體系；另一方面，樹立相對穩定的價值衡量標準，輔助理解二者制度內容，減少二者在復雜社會情形中適用和社會變遷過程中可能產生的認知歧義。結合法典整體架構，環境剛性治理與柔性治理的原則應安置在“總則編”或者分編“一般規定”章中。

其次，總覽環境剛性治理與柔性治理的“制度庫”，評估二者各自制度的基本性，根據基本性的強弱，在法典中差異化安排。基本性最強的制度應設在“總則編”；次之的制度則要根據法典各編特性被再次辨別，可在分編中發揮整體作用的制度應當規定于分編“一般規定”章。反之，則與基本性最弱的制度一同安置在分編的分章中。這是環境剛性治理與柔性治理制度部署的準則，但亦應考慮到特殊情況，如某制度在實踐中可同時設定在兩編或者分編內兩章以上，但并不適用于法典或分編的整體。對此，需分析該制度未來的發展前景，如其蘊藏較大發展潛力，且與法典內各編或分編內各章的既成規定不違和，則可將該制度歸入“總則編”或分編“一般規定”章，借此提高法典的預測能力，即使該類制度在當下仍有適用范圍局限。反之，則應將該類制度在各分編或分章中獨立安排。

3. 1. 3 整體形成“分散—融合”規范搭配樣態

法律規范是環境剛性治理與柔性治理入典的最終載體。論述生態環境法典中二者的規范搭配狀況，是從微觀角度對二者關系的補充闡釋，也可為法典編纂提供更直觀且易操作的規范排布技巧。簡言之，二者的規范搭配在法典中應當呈現為“分散—融合”的整體樣態。

二者規范“分散”表現為：①二者規范在法典各編中的配比并不平均，允許分編內容側重于環境剛性治理規范或柔性治理規范一方。換言之，二者集合入典并提高環境柔性治理比重是對法典規范的集成性要求。法典各編以哪一類治理規范為主，取決于各編在法典中的定位及期待目標。如基于控制環境負外部性和填平環境損害，污染防治法早已形成“體系龐大的環境污染行政法律責任條款群”［31］，對照“污染控制編”即要求該編突出剛性治理地位；而“綠色低碳發展編”強調提升經濟和社會的正面效益，這會對環境私主體提出更高行為要求，故該編在規范形式上應以環境柔性治理為主［32］。②二者規范“分散”還表現在具體條款可圍繞單一治理手段設計，規范之間相互獨立，表面上沒有明顯交集。在法典內全部地“分散”設置二者規范，會對二者之間的協作產生困阻，也會對執法、司法、守法主體在全面了解法典規范的程度上提出更高要求。

二者規范的“融合”表現為在同一條款中對環境剛性治理和柔性治理同時規定。例如，將環境柔性治理規范作為環境剛性治理規范的前置性條款或銜接條款。二者的外在融合為其實質協作創造了契機。生態環境法典對二者的規范搭配，應當服從法典的結構安排，堅持“分散”為主；同時探索恰當治理場域，增加二者的“融合”規范表達比例，以此打造針對同一環境治理事項的共同發力格局。

3. 2 環境剛性治理與柔性治理的原則組合

以是否要區分構成要件及法效果為標準，法律原則包括“高層原則”和“下位原則”：前者作為“一般法律思想”存在，后者是“構建規則的開始”［33］。一般認為，環境法的基本原則有保護優先原則、預防原則、綜合治理原則、損害負擔原則、公眾參與原則等。這些原則體現了環境法的根本價值，當然要規定在法典中。以上基本原則指向環境治理整體，雖能指導環境剛性治理和柔性治理的規則構建，但其指導是一般和抽象的，故在環境法中應屬“高層原則”之列。為向環境剛性治理和柔性治理的規則構建提供精準化建議，尚要立足環境治理現狀，對上述基本原則予以細化和演繹，以形成“下位原則”。環境剛性治理與柔性治理的內涵差異，決定了指導二者規則構建的“下位原則”有別。

環境剛性治理的指導原則主要包括合法原則、比例原則、罰教結合原則。以上原則是行政法原則在環境治理領域的投射，并在與環境法基本原則大致對應的前提下發揮作用。合法原則覆蓋治理主體和治理過程兩部分，包括職權合法和程序合法，要求環境剛性治理主體必須由法律明文規定，治理手段和力度要在法律規定范圍內。符合該原則是環境剛性治理行為有效的前提。比例原則和罰教結合原則聚焦于治理結果。比例原則要求環境剛性治理應過罰相當，不能為了維護環境公益而影響合法環境私益的實現。此原則與損害負擔原則緊密關聯，共同影響損害環境者的責任承擔。罰教結合原則意指公權力機關在治理過程中要注重處罰和教育的結合。其中的教育是指在實施處罰的基礎上輔助引導私主體自覺保護環境并遵守環境法制，這意味著此原則雖然有環境柔性治理色彩，但依舊是對環境剛性治理適用的具體指示，故列為環境剛性治理的指導原則。罰教結合原則對治理手段的初步綜合，及借教育之手段避免私主體再次損害環境，揭示出該原則是對綜合治理原則、預防原則的延拓。

環境柔性治理的指導原則主要為合作原則、環境自治原則、效益共享原則。首先，合作原則與環境自治原則瞄準環境柔性治理主體及過程。合作原則強調多元主體配合并創建討論環境治理事務的公共領域，其對規則構建的指導體現在兩方面，一是要先行劃定環境柔性治理適用的特定情景；二是要明確公權力機關在不同階段的身份屬性：第一階段，利用管理者角色主動打造創新性多元合作平臺；第二階段，以參與者身份與環境私主體平等交流，共商環境治理方案。合作原則與公眾參與原則相似但不同，后者中的公權力機關始終處于管理者地位，于此而言，合作原則是對公眾參與原則在環境柔性治理中的新發展。環境自治原則主張特殊環境私主體在環境治理中享有一定程度的決定權，這是“社會自治在生態環境領域中的特殊表現”［34］。該原則有設置必要：一是提高環境私主體參與環境治理的積極性，為新型環境柔性治理手段提供合法的適用空間；二是呼應環境法中的“因地制宜”類條款，擴大該類條款在環境柔性治理中的適用。在法律控制下的環境自治意味著特定情況下會拒絕公權力介入治理過程，因此必須明確該原則的指導場域。簡言之，該原則適用于促進生態環境正向增益的情形，而不適用于環境損害填平的場合。效益共享原則指向環境柔性治理結果，突出環境柔性治理多元主體共享環境治理收益。該原則旨在形成環境治理利益分配的一般思路，建立多元主體主動參與環境治理的行為誘導機制。相較于損害負擔原則從利益減損層面對環境治理的一般性指導，效益共享原則是從利益增加的對立層面為環境柔性治理提供的規則構建計策。

3. 3 環境剛性治理與柔性治理的制度設定

3. 3. 1 環境剛性治理與柔性治理制度列明

立足環境剛性治理與柔性治理的法制化安排并梳理各自參考立法例，可以匯總關于二者手段的重點規范內容（表1），這是其入典“制度庫”的形成基礎，也為法典內對應治理規范的設計提供了背景性參考。

從表1中可知，環境剛性治理制度主要包括環境行政處罰和環境行政強制。環境行政處罰有精神罰，如警告；財產罰，如罰款；人身罰，如拘留；行為罰，如限制生產等。環境行政強制則包括如查封扣押等環境行政強制措施，以及代履行等環境行政強制執行。以上組成了環境剛性治理的“制度庫”。以治理主體及主體作用大小為劃分標準，環境柔性治理可劃分為行政引導型、市場主導型兩類重點制度。

行政引導型著重于行政機關在環境柔性治理中的作用。行政引導與環境剛性治理中的行政一元主管有本質區別，其雖以行政權行使為制度外觀，但權力行使不產生直接、強制約束，而是為相對人提供更多的行為選擇。按照“風險預防—損害控制—生態修復”的環境治理事實脈絡，行政引導型環境柔性治理制度可得呈現。首先，風險預防階段主要包括行政指導、行政獎勵等。行政指導是行政機關對相對人實施的勸告、建議等無強制力且不直接產生法律效果的行為［35］，在環境治理中包括發布環境保護規劃、指導制定行業標準、發展綠色金融、實施社會教育等子項，其中綠色金融包括綠色基金和綠色保險，其雖呈現出較多市場因素，但在初始發展階段主要借助行政力量“引導金融機構支持綠色低碳發展”，故暫將其歸為行政指導之屬。行政獎勵表現在精神和物質兩個層面，前者如授予特定榮譽稱號；后者多表現為發放鼓勵性獎金。其次，損害控制階段重點體現為環境行政約談與環境包容審慎監管。前者通過促成行政機關與環境私主體之間的雙向溝通來弱化法律實施中的對抗性［36］，這契合環境柔性治理的本質。后者包括“首違不罰”與“輕微不罰”，其柔性特征反映在行政機關基于經濟和民生利益指向對環境行政處罰結果的權衡處理過程［37］。最后，磋商是生態修復階段的典型制度。作為損害賠償的柔性手段創新，磋商由行政機關發起，在于塑造行政機關和潛在責任人之間的平等關系，提高責任人對執法結果的接受度。磋商屬于環境柔性治理范疇應無爭議。

市場主導型制度突出環境私主體的市場地位，以資源要素市場化配置規律為遵循，著重于環境私主體參與環境治理的行為自覺。合同制度是市場運行的核心［38］，合同雙方以自主意志達成合意是“柔性”體現。根據合同標的類型，市場主導型環境柔性治理亦有區分：其一，以財產為標的的合同。基于用能權、排污權、碳排放權等屬新型財產權的認知，碳排放權交易等應成為環境柔性治理的重點制度。其二，以行為為標的的合同。實踐中的環境保護第三方治理、合同能源管理等與此類合同在要素結構上是相似的，故其也屬于市場主導型環境柔性治理制度。總而述之，環境柔性治理制度類型如圖2所示。

3. 3. 2 環境剛性治理與柔性治理制度的情境化設定

遵循環境剛性治理與柔性治理入典的整體思路，還要識別二者各自制度的基本性。基本性的判斷指標有兩項：一是，制度適用范圍較廣，不局限適用于特定編或特定章，這是根本判斷標準；二是，制度在參考立法例中已被設定在基本規定中，這是判斷制度基本性的重要指標。基于以上標準進行甄別，可得出規定在生態環境法典“總則編”的制度包括行政指導、行政獎勵、市場交易總括性制度。前兩類制度如此規定主要是對各自原有參考立法例做法的延續，如將社會教育等設置在“總則編”中，契合立法共識。市場交易總括性制度規定在此的原因為，其制度可在法典各編中體現，如可在“污染控制編”中規定“重點污染物總量控制指標交易”；在“自然生態保護編”中設置“用水權交易”；在“綠色低碳發展編”中安排“碳排放權交易”等，如此設置符合基本性的根本判斷標準。

二者余下制度需立足法典各編特殊性尋求自身所在。首先，環境剛性治理中行政處罰、行政強制等制度的設定目的，是要求環境私主體承擔環境損害責任，此類制度指向相對明確，應當集中規定于“生態環境責任編”；當然，在制度的規范擬制中要重點關注治理主體的職權劃分。其次，“生態環境責任編”還應當對磋商、行政約談、包容審慎監管等制度同步設計。以上制度與環境剛性治理制度關聯緊密，將其規定在“生態環境責任編”中可以強化環境柔性治理與剛性治理的協作。最后，環境保護第三方治理、合同能源管理、合同節水管理等基本性較弱，對此應尋找各自適用領域，分別規定在“污染控制編”“綠色低碳發展編”“自然生態保護編”中。

4 生態環境法典中環境剛性治理與柔性治理的效能實現進路

環境剛性治理與柔性治理的效能實現，是對應的治理制度有效運行的結果。基于公權力支撐，環境剛性治理制度的運行有強制力保障，其效能實現迅速且易見；環境柔性治理雖在一定程度上可通過體制壓力、司法說服、資源引導等助力其效能實現［39］，但僅憑此難以保證具體制度未來的設定科學及運行有序。為實現二者尤其是環境柔性治理效能，一要促進二者制度本身的完善；二要促進環境剛性治理與柔性治理的適用協同；三要確定效能實現的外部責任機制。以上設計對應立法、執法、司法全流程。

4. 1 通過制度轉化促進剛性治理與柔性治理的自足

環境剛性治理與柔性治理制度的完善是二者效能提升的基礎。在“適度法典化”安排下，二者制度表達會表現出一定程度的原則化或抽象性；盡管環境剛性治理制度要求明確，但其明確是相較于環境柔性治理制度而言的，具體規定并不會事無巨細。這為環境剛性治理和柔性治理的制度轉化提出要求，也提供了可能。以是否轉變制度的剛柔性質為區分，二者的制度轉化可分為內部轉化和外部轉化。

制度內部轉化意味著要通過環境單行法、法規規章以及規范性文件等，形成法典中二者各自制度的細化規則，提高制度的可操作性以助力效能的實現。內部轉化需完成兩項工作：其一，重新整合、修改既有的細化規則。目前來看，針對環境剛性治理制度的細化文本有生態環境部在2023年公布的《生態環境行政處罰辦法》；原環境保護部于2015年施行的《環境保護主管部門實施查封、扣押辦法》等；環境柔性治理制度的細則更加多樣，如對于行政獎勵，原國家環境保護總局在2006年修訂了《中華環境獎獎勵辦法》；就碳排放權交易而言，國務院在2024年規定了《碳排放權交易管理暫行條例》等。調整以上文本不僅要及時反映法典對環境治理制度的最新設計結果，更重要的是處理現有細則中總則性規范過多、繁雜無序等問題［40］。其二，補充、制定缺失的細化方案。目前個別環境柔性治理制度尚未有專門細化規則，如關于包容審慎監管僅在《生態環境行政處罰辦法》第42條中有所提及，但該規定中的“輕微”“及時”如何把握；證明沒有過錯的證據類型及效力如何認定等仍然存在較大細化空間，對此應立足法典最新的制度內容制定對應的實施細則。

制度外部轉化代表著環境剛性治理與柔性治理的制度性質轉換，通過環境柔性治理制度“硬化”或環境剛性治理制度“軟化”，使之符合環境治理整體需要。制度外部轉化作為生態環境法典在適用中的自我調適，其發生應是受特定情形影響，如環境質量發生重大變化；生態文明體制改革出現新進展、環境市場運行進入新階段等。是否滿足制度轉化的條件，需要立法者準確判斷。制度外部轉化不宜一蹴而就，要給多元主體留有緩沖時間，對此可以通過制度中規范的行為模式與法律后果的靈活配合來實現。首先，將未來可能轉化的制度中規范的行為模式如“可以”“鼓勵”“禁止”等先行修改為“應當”。在現行法律規范中，“應當”含義具有二元性，既對應強制性規范又對應倡導性規范［41］，這意味著“應當”的約束力具有彈性，為制度的性質轉化提供了充足的解釋空間。其次，根據制度外部轉化需要，在環境單行法或在法典未來的修改程序中，計劃性地增刪“應當”條款附隨的法律后果。法律后果的增加意味著制度的“硬化”；反之則是“軟化”，以此達成制度外部轉化的任務，實現環境治理制度的效能提升。

4. 2 借助行政權力行使優化促進多元治理手段協作

環境剛性治理與柔性治理在實踐中會與行政權力直接或間接地產生聯系，科學行使行政權力可以推動二者協作，提升環境治理的實踐效能。產生協作的原因有二：一是，環境剛性治理與市場主導型環境柔性治理的治理對象同一，不同環境治理手段可以相互賦能，就同一環境治理事項接替發揮作用。如環境私主體就碳排放行為可通過碳排放權交易，獲得碳排放配額，當該主體超額排碳又拒不購買碳排放配額時，行政權力會課處環境行政處罰，以此倒逼環境私主體主動進入碳市場。二是，環境剛性治理與行政引導型環境柔性治理的行為主體相同。對行政機關而言，環境行政處罰、行政獎勵等手段共處于一個環境治理“工具箱”，行政機關可以根據環境治理現狀擇一或混合采用，這為治理手段的協作提供了可能。環境治理多元手段的協作升級要以行政權力行使優化為前提，具體策略體現在如下兩方面。

第一，堅守行政權力行使邊界，提升權力行使的及時性和精準性，為市場主導型環境柔性治理高效運行提供保障。及時性是指當市場主導型環境柔性治理失序時，行政機關要盡快引導，必要時進行處罰，縮減不同治理手段接替發力的時間差；準確性意為行政權力行使必須有充分的證據支撐，不能隨意干擾市場主導型環境柔性治理的發展。實現及時性和準確性的落腳點在于改良行政權力的行使方式，重點在于行政機關要充分利用大數據分析、人工智能等技術工具，提高權力行使的智能化。

第二，提升行政機關自主判斷能力，強化行政機關在環境剛性治理與行政引導型環境柔性治理手段之間的選擇裁量權。對于行政機關裁量權的強調，目的是在“權力控制”認知背景下，強化行政機關行為的合法性。一來，降低行政機關在手段選擇上可能面臨的詰責，提高其靈活行使行政權力的積極性；二來，幫助行政機關及時回應環境治理變化，切實構建“有為政府”。但須說明，裁量權的適用并不能盲目擴張，僅限于治理手段的選擇場合，其在治理手段的實施過程中并無強化空間，而要遵照制度具體細則的規定。

4. 3 適用不同糾紛解決程序完成環境治理責任分配

環境剛性治理與柔性治理因涉及利益調整，故在實踐中必然會產生糾紛。有效解決糾紛是保障二者持續釋放效能的必然。環境剛性治理與柔性治理內含法律關系多樣，單一糾紛解決程序難以負荷。對此，要系統整合現有糾紛解決程序種類，根據不同糾紛性質進行對應選擇，合理分配因糾紛解決而產生的次生性環境責任。

首先，環境剛性治理糾紛通常發生在行政機關與以環境私主體為主的行政相對人之間，對應的主要糾紛解決程序為行政復議或行政訴訟，要求責任主體承擔法定責任。就行政機關而言，其對外可能承擔國家賠償責任，內部主要工作人員可能背負行政處分。此糾紛化解程序是對環境剛性治理運行的監督，通過直接約束行政機關的行為間接推動環境剛性治理的有效實踐。

其次，市場主導型環境柔性治理中的糾紛，可以采用溝通協商、仲裁等非訴糾紛化解程序，也可以提起民事訴訟，在當事人雙方之間分配約定責任。該訴訟雖在形式上對環境公益有影響，但實質上是對合同糾紛的處理，屬于民事私益訴訟。訴訟中的責任認定要適用過錯責任原則，并遵守辯論原則和處分原則的約束。在市場效率變革要求下，非訴糾紛化解程序基于其便捷性更應當被積極推廣，國家也應當對此積極引導，推動市場主導型環境治理效能釋放最大化。

最后，行政引導型環境柔性治理糾紛解決程序的選擇要以實質損害為標準，以決定是否進入行政訴訟程序。通常來說，行政引導型環境柔性治理如環保規劃等多表現為抽象行政行為，并不屬于傳統行政訴訟受案范圍。但實踐中以行政指導之名行強制之實的案例時有發生［42］。因此，對此類環境治理能否起訴不能一概而論，應該判斷治理行為是否對當事人的利益造成實質損害，這要求法院提高其立案審查的精細化和專業化水平。為平衡當事人利益保護和法院訴累，當事人應初步證明其利益受損的事實。經法院審查，當事人利益有損的應當立案審理；明顯未受損害的則不予立案。

5 結 語

環境剛性治理與柔性治理雖內涵有別但功能互補，二者集合納入生態環境法典并動態提高環境柔性治理比重是對生態文明建設的貫徹，也是豐盈法典自身多維價值的必須，更是對避免生態環境法典延續“管理者管理之法”而使其轉向“裁判者裁判之法”的探索。二者在法典中的配置既要符合法典基本體例結構，又要實現自足與互助。二者效能的實現是系統性工程，要在立法、執法、司法各環節分別設計，依靠制度轉化、行政權力行使優化、糾紛解決程序選擇對應化等推動效能釋放得穩健、高效。但應意識到，二者在法典中的呈現并非一成不變，立法技術改良、生態質量提升、環境市場發展等因素綜合且復雜地影響著二者的法典化形式和適用形態。二者在法典中如何漸進式修改，如何有效涵攝于制度與事實之間，作為二者承載的法典如何在“管理法”和“裁判法”的平衡和轉化之中滿足環境司法行為期望等，需要結合教義和實證兩種方法、綜合環境執法、司法實務經驗反饋情況持續分析，這是未來要重點關注的議題。

參考文獻

［1］ 呂忠梅. 環境法典編纂：實踐需求與理論供給［J］. 甘肅社會科

學，2020（1）：1-7.

［2］ 汪勁. 論中國環境法典框架體系的構建和創新：以中國民法典

框架體系為鑒［J］. 當代法學，2021，35（6）：18-30.

［3］ 鄭澤宇. 農村環境簡約治理：內涵機理和實踐路徑［J］. 學習與

實踐，2024（1）：64-75.

［4］ 馬立明. 中國概念的知識再造與全球旅行：國際傳播視角下的

概念地理［J］. 暨南學報（哲學社會科學版），2024，46（6）：71-85.

［5］ 譚英俊. 柔性治理：21世紀政府治道變革的邏輯選擇與發展趨

向［J］. 理論探討，2014（3）：150-153.

［6］ 侯健. 當代中國環境治理的權利觀［J］. 中國環境管理，2021，13

（1）：162-169.

［7］ 王莉. 低碳發展下中國環境治理體系轉型的理論選擇［J］. 政法

論叢，2017（5）：136-143.

［8］ 袁文全，王志鑫. 環境共治模式下綠色消費法律制度的規范建

構［J］. 中國人口·資源與環境，2022，32（8）：99-106.

［9］ 趙小姣. 生態環境損害賠償的邏輯重構：從“權利救濟”到“義務

證成”的嬗變［J］. 大連理工大學學報（社會科學版），2024，45

（4）：101-110.

［10］ 涂永前. 環境行政處罰與環境行政命令的銜接：從《環境保護

法》第60條切入［J］. 法學論壇，2015，30（6）：62-70.

［11］ 費孝通. 鄉土中國［M］. 上海：上海人民出版社，2019：51.

［12］ 張忠民，李文賀. 能源規范“入典” 的立法選擇與邏輯證成［J］.

南京工業大學學報（社會科學版），2024，23（2）：56-69.

［13］ 鄭耀東，武俊偉. 政策試點研究的進展、盲區及若干探討［J］.

中國行政管理，2023，39（3）：60-67.

［14］ 史玉成. 環境法的法權結構理論［M］. 北京：商務印書館，

2018：89.

［15］ 李丹. 從環保督察問題反思環境法治中的利益配置［J］. 政治

與法律，2018（10）：80-90.

［16］ 汪信硯. 論習近平生態文明思想［J］. 中南民族大學學報（人文

社會科學版），2023，43（10）：1-20.

［17］ 王樹文，王京誠. 城市生活垃圾與經濟增長的非線性關系：基

于環境庫茲涅茨曲線的實證分析［J］. 中國人口·資源與環境，

2022，32（2）：63-70.

［18］ 史云貴，唐邇丹. 論中國特色綠色治理文化體系的構建［J］. 行

政論壇，2019，25（2）：124-129.

［19］ 中共中央、國務院關于加快經濟社會發展全面綠色轉型的意見

［EB/OL］.（ 2024-7-31）［2024-10-15］. https：//www.gov.cn/gong?

bao/2024/issue_11546/202408/content_6970974.html.

［20］ 張梓太. 論我國環境法法典化的基本路徑與模式［J］. 現代法

學，2008，30（4）：27-35.

［21］ 章志遠. 作為行政處罰總則的《行政處罰法》［J］. 國家檢察官

學院學報，2020，28（5）：19-31.

［22］ 羅豪才，周強. 軟法研究的多維思考［J］. 中國法學，2013，30

（5）：102-111.

［23］ 朱蕓陽. 論民法上的一般條款的理念和功能［J］. 湖北社會科

學，2013（4）：157-160.

［24］ 沈巋. 軟法助推：意義、局限與規范［J］. 比較法研究，2024（1）：

148-164.

［25］ 潘佳. 中國環境軟法治理的法治思考與優化路徑［J］. 陜西師

范大學學報（哲學社會科學版），2024，53（3）：130-141.

［26］ 呂忠梅. 做好中國環境法典編纂的時代答卷［J］. 法學論壇，

2022，37（2）：5-16.

［27］ 高秦偉. 行政法上的罰款及其法體系拘束［J］. 荊楚法學，

2024，4（4）：53-65.

［28］ 呂忠梅. 法國環境法典（第一至三卷）［M］. 莫菲，劉彤，葛蘇

聃，譯. 北京：法律出版社，2018：45-52.

［29］ 德國聯邦環境、自然保護和核安全部. 德國環境法典（專家委

員會草案）［M］. 沈百鑫，李志林，等譯. 北京：法律出版社，

2021：45-52.

［30］ 賈敬華. 確定性的法向客觀性的法的變遷［M］. 北京：人民出

版社，2009：56-57.

［31］ 劉超. 環境法典污染控制編的立法重點與規范構造［J］. 法律

科學（西北政法大學學報），2022，40（3）：85-93.

［32］ 張忠民. 環境法典綠色低碳發展編對可持續發展理念的體系

回應與制度落實［J］. 法律科學（西北政法大學學報），2022，40

（1）：87-95.

［33］ 拉倫茲. 法學方法論［M］. 陳愛娥，譯. 北京：商務印書館，

2003：348.

［34］ 黃愛寶. 走向社會環境自治：內涵、價值與政府責任［J］. 理論

探討，2009（1）：5-8.

［35］ 莫于川. 論行政指導的立法約束［J］. 中國法學，2004，21（2）：

48-56.

［36］ 陳海嵩. 我國環境執法模式的反思與革新［J］. 暨南學報（哲學

社會科學版），2024，46（4）：40-54.

［37］ 張忠民，袁明. 環境行政中法律解釋的功能主義趨向：以政策

支持為核心［J］. 學習與實踐，2024（8）：53-64.

［38］ 王利明. 民法典：國家治理體系現代化的保障［J］. 中外法學，

2020，32（4）：847-864.

［39］ 廉睿.“軟”條款何以輸送“硬”效力：《環境保護法》中的“軟性條

款”研究［J］. 河北法學，2023，41（11）：154-167.

［40］ 歐恒. 我國地方流域立法的現狀審視與完善路徑［J］. 南京工

業大學學報（社會科學版），2023，22（3）：63-75.

［41］ 王軼. 論物權法文本中“應當”的多重語境［J］. 政治與法律，

2018（10）：24-30.

［42］ 鄭春燕. 轉型政府與行政法治［J］. 浙江大學學報（人文社會科

學版），2021，51（1）：51-68.

（責任編輯：于 杰）