預算管理一體化改革下的高校預算管理問題研究

白珺 天津大學財務處

引言

近年來，我國進入預算管理一體化改革的全面建設時期，財政部于2019 年6 月初步制定預算管理一體化系統實施方案，2020年2 月印發《預算管理一體化規范（試行）》和《預算管理一體化系統技術標準》，2021 年系統先后在地方預算單位上線運行。2022 年財政部發布《關于推廣實施中央預算管理一體化建設的通知》，標志著預算管理一體化在中央預算單位全面鋪開。高校作為中央預算基層單位，實施預算管理一體化改革不僅是完成我國預算制度改革的重要任務，更是提升自身預算管理水平的重大機遇。

一、預算管理一體化改革對高校預算管理的現實意義

（一）新時代高校發展的必然要求

近年來，我國經濟逐漸由高速發展向高質量發展轉變，高校財政撥款收入呈現增速放緩的趨勢，落實“過緊日子”的要求逐漸常態化。但與此同時，我國高校“雙一流”建設正進入關鍵時期，高速發展建設需要充足的經費支持，這就對高校的財務治理水平提出了更高的要求。預算管理一體化建設為高校預算管理改革提供了新的機遇，通過信息化手段提高預算管理的科學化、標準化和精細化，提高資金使用效益，為高校財務工作的數字化轉型和內涵式發展奠定堅實基礎。

（二）高效協同有利于打破信息壁壘

多年來，我國各項預算制度改革始終存在分頭推進的情況，如部門預算、政府采購、國庫集中支付等，沒有形成全國統一且能貫穿預算管理完整流程的制度規范，預算系統、資產系統、政府采購系統、支付系統、決算系統等各類管理信息系統各司其職、無法貫通，不能為財務管理提供高效、準確的信息共享。預算一體化系統高度整合了人員信息、資產管理、政府采購、預算編制、預算執行、財務報告等模塊，有效打破了原有的信息壁壘，為搭建大數據平臺提供有力支撐。

（三）有利于項目全生命周期閉環管理

《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號）中明確規定，將項目作為部門和單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，實施項目全生命周期管理，未納入預算項目庫的項目一律不得安排預算。預算管理一體化完善了以項目庫為源頭的預算管理機制，所有預算支出分為人員類項目、運轉類項目和特定目標類項目三類，將預算項目貫穿到預算管理的各個環節中，動態記錄和反映了項目從儲備入庫、預算編制、預算下達、預算調整調劑、預算執行、會計核算到績效評價的全過程。

二、高校在實施預算管理一體化中存在的問題

（一）組織領導意識與財會隊伍建設不足

1.領導小組組織意識欠缺

預算一體化改革要求各高校成立領導小組，組織協調財務、業務、人事、信息技術等部門，形成工作合力。但在現實工作中存在領導小組領導意識不到位的情況，一體化改革工作仍主要由財務部門牽頭推進。在重新梳理預算管理工作流程中，財務、資產、招采等業務部門因不掌握預算管理全流程，導致在系統對接、職責劃分等工作中出現不順暢、不清晰的情況，影響后續預算編制、執行等工作的開展。

2.新型財會隊伍不健全

多年來，高校財會隊伍大多呈現崗位設置細、工作內容單一、輪崗機會少等特點，核算人員在財會隊伍中仍占較高比例。預算管理一體化改革和高校內涵式發展的時代特征對財務工作人員提出了更高的要求，基礎核算崗位正逐步被信息化手段和日漸完善的財務制度所替代，管理型會計和復合型人才是未來財務隊伍建設的發展方向。

（二）信息系統建設亟待加強

1.預算管理一體化系統與高校財務管理系統銜接有待加強

長期以來，高校財務管理系統陸續搭建了賬務核算系統、網上報賬系統、收費管理系統、預算管理系統等，雖然為提供財務服務、做好預算管理和會計核算等工作奠定了較好的信息化基礎，但系統之間仍存在數據不能完全互通的問題。預算管理一體化系統建立之后，高校各財務管理系統如何更好地與一體化系統做好銜接是當前面臨的較大難題。目前，預算管理一體化系統建設在提升統計功能、高效獲取統計數據方面還存在一定困難，比如預算執行統計功能開發尚不完善，直接影響高校了解自身預算執行情況的準確度和及時性。

2.校內財務系統與業務部門系統之間信息共享不暢

隨著高校行政管理數字化、信息化建設腳步的加快，各種信息系統的建設層出不窮，特別是人事部門、教學業務部門、學生管理部門、資產部門等掌握海量數據的部門都各自擁有較為獨立的信息系統，但各系統之間因缺少銜接，導致“多頭數據”“手工數據”等問題突出，“信息孤島”現象始終得不到解決。高校財務決策往往需要各部門提供科學、準確、高效的數據支撐，預算管理一體化改革為高校財務系統、教務系統、學生管理系統、資產管理系統、政府采購系統等相關系統建設提供了良好的發展方向。預算管理一體化系統建設初期，開展了基礎信息、項目信息、人員信息、資產信息、政府采購信息等信息的遷移工作，為避免口徑不統一、“一數多源”等問題，校內系統建設必須盡快解決系統銜接、信息共享的難題。

（三）部門預算與校內預算“兩張皮”問題突出

1.預算編制時間問題

按照高校財務工作慣例及預算一體化改革要求，每年6-7月開展項目儲備和評審工作，7-8 月申報下年度“一上”預算，10 月左右開展校內預算，次年1-2 月根據“一下”批復情況申報“二上”預算，但各業務部門下年度工作計劃往往滯后于預算工作開始的時間，導致預算申報準確度難以提高。預算一體化改革后，項目儲備、資產配置、政府采購預算等環節直接影響預算執行進度，這就要求財務部門更重視部門預算與校內預算的一致性，各業務部門要有超前謀劃工作的意識與思路，預算編制越準確，預算執行越順暢。

2.資源統籌問題

財政專項資金是高校資金收入的重要來源之一，對學校發展、學科建設都產生重要影響，如何用好、用活財政專項資金是高校預算管理工作的重要難題。一方面，在高校財政撥款收入增幅降低的情況下，財政撥款基本支出很難滿足學校的辦學需求，用好財政專項資金是加大資源統籌力度的重要一環，但大多數高校的財政專項資金分別由校內不同的歸口管理部門進行統籌分配，各部門很難站在學校角度通盤考慮預算分配問題，而是致力于維護本部門資源，這就直接導致財政專項資金統籌難。另一方面，從預算申報單位角度來看，各單位為最大限度地爭取資源，在進行預算申報的過程中往往存在多頭申報、重復申報的情況，且因財政專項資金申請程序復雜、填報材料多，往往更依賴于校內預算提供資金支持，導致學校校內預算壓力大，這也是資金統籌問題的另一難點。

（四）項目全生命周期管理機制不健全

項目全生命周期管理能夠更加真實、全面、動態地反映項目運行全過程，預算管理一體化改革加強了對高校項目全生命周期管理機制建設的監督。

1.項目庫管理不完善

預算管理一體化系統中項目庫管理是預算編制前的重要環節，項目庫包括人員類、運轉類和特定目標類項目。部分高校只對特定目標類的預算項目建立了項目儲備庫，人員類和運轉類的公用經費項目因按照單位基本信息測算撥款，并沒有做好項目儲備庫工作。目前，高校項目儲備庫的建設尚不完善，在項目前期論證階段，專家評審組大多由校內各相關部門負責人組成，與參加論證的項目關聯度較高，極大程度地影響了評審的客觀性和科學性。此外，部分項目申報單位在申報項目時并沒有做好詳細的項目規劃，“先謀錢再謀事”的思想比較突出，直接影響了項目入庫的嚴肅性，導致預算編制與執行偏離程度較高。

2.績效評價效果不佳

2018 年中共中央、國務院發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，各高校加快建設預算績效管理體系，經過幾年的發展已取得初步成效，但仍存在比較明顯的問題。一方面，績效評價作為預算工作中不可缺少的環節，預算申報單位對其重視程度不足，將其視為預算編制的附屬品。另一方面，高校在績效評價時往往將預算執行進度視為重點，忽略了對資金使用效益的分析和多元化評價指標的建設。同時，績效評價制度建設應有效結合事前評估、事中監督和事后評價，并建立相應的獎懲措施，從而提高績效評價對項目執行的約束力。

三、預算管理一體化改革下高校預算管理優化策略

（一）加強組織領導和財會隊伍建設

1.加強組織領導

高校領導應充分認識預算管理一體化改革對高校財務治理及內涵式發展的重要意義，充分發揮預算管理一體化實施工作領導小組的重要作用，明確各部門相關責任及負責人，加強財務部門與資產、招采、人事等業務部門的協作能力。

2.優化財會隊伍建設

預算管理一體化改革不僅是管理系統與體系的建設，也對高校財務人員的素質提出了更高的要求。為更好推進一體化改革工作，各高校應高度重視財會隊伍建設，一是加大一體化相關業務培訓力度，同時加強與兄弟高校的業務交流，促進各崗位人員優化工作路徑、解決工作難題能力的提升；二是加快培養全面復合型人才，促進財會隊伍的“血液循環”，同時注重對骨干力量的“全面型”培養，充分關注業財融合在預算管理中的重要作用，推動高校預算管理工作向更深層次發展。

（二）健全預算管理制度，優化預算編制流程

健全的預算管理制度是高校推進預算管理一體化改革的制度保障，學校應結合自身情況與改革要求，完善現有預算管理制度體系，對財務決策、預算編制、預算調整與調劑、預算執行、績效評價、財務報告等環節進行制度規范，保證預算管理全流程有據可依。

目前，高校預算主要分為部門預算和校內預算，部門預算通過預算管理一體化系統控制預算執行，校內預算主要承擔合理分配學校資金的職責，兩者高度銜接才能最大限度地達到學校資源的有效分配。一方面，適當提前校內預算啟動時間，充分了解各單位下年度工作計劃，將部門預算中的資產配置預算、政府采購預算等環節與校內預算相匹配，有利于提高預算編制的準確度及預算執行效率。另一方面，高校財政專項經費往往由各歸口管理部門負責組織評審、論證、分配等，財務部門只負責撥款，這種方式可能導致出現同一項目以不同名義申請經費的情況，不利于學校優化資源配置，強化財務部門在各財政專項經費分配中的統籌作用可以一定程度上解決這一問題。

（三）打破信息壁壘，實現數據共享

為適應預算管理一體化改革要求，高校應以全新視野建設校內預算管理系統，對外銜接預算管理一體化系統，對內與會計核算系統緊密貫通，同時與校內其他業務部門系統實現數據共享。如圖1 所示。一方面，校內預算管理系統要與會計核算系統實現自動對接，既減少了手工統計執行進度的工作量，又實現了會計核算系統動態反映預算執行進度的功能。另一方面，校內預算管理系統要與校內其他業務部門系統進行對接，實現跨部門數據互通，包括人事系統、學生系統、資產管理系統、政府采購系統、教學管理系統等。校內預算管理系統經過與會計核算系統、業務部門系統的對接、整合，可以形成一套“一數一源”的信息共享體系，不僅可以實現與預算管理一體化系統的縱向聯動，更能為學校發展建設的財務決策提供科學的數據支撐。

圖1 校內預算管理系統建設思路

（四）加強項目庫建設，深化全面實施預算績效管理

1.加強校內項目庫建設

預算管理一體化改革強調了項目庫在預算管理中的重要作用，高校也應積極加強校內項目庫建設，進一步梳理校內預算項目。校內項目庫應包含由財政撥款、財政專戶資金及單位資金支持的項目，并將財政項目與一體化系統項目庫中的項目對應起來。

校內項目庫的建設要與學校事業發展相適應，牢固樹立“先謀事、后排錢”和“無項目、不預算”的思想。在項目入庫階段，各預算單位應有超前謀劃工作的意識，歸口管理部門組織論證應注重評審專家組的人員結構，避免“自己評自己”的情況出現。對已入庫的項目，應結合學校發展建設實際，定期對項目庫中的儲備項目進行“體檢”，不再適合學校發展現狀的項目應及時剔除，避免造成資源浪費。

2.深化全面實施預算績效管理

全面預算績效管理包括事前評估、事中監督和事后評價。一是事前評估除項目庫建設外，在預算編制環節學校應逐步健全績效指標建設工作，結合學校實際情況，建立可量化、可對比的三級績效指標體系。二是事中監控在預算執行糾偏糾錯中起到重要作用，學校在預算執行中除關注預算執行進度外，也應及時了解資金使用情況。如遇到執行進度慢、資金使用效果差的項目，應及時預警或叫停。三是事后評價成為開展下一年預算工作的重要基礎，高校應對所有預算項目開展績效評價，緊密結合學校當年重點工作，著重關注資金使用效益與預期目標的匹配度，并建立健全、有效的獎懲機制，以提升績效評價工作質量與約束力。

結語

綜上所述，在國家大力推進預算管理一體化改革進程中，高校應緊抓時代機遇，完善預算管理的制度建設、隊伍建設、系統建設等，通過強化預算管理能力，進一步提升財務管理在學校發展建設中的重要作用，為學校內涵式發展保駕護航。