我國政府績效評估指標體系的演變邏輯及未來趨向

吳玉紅?張峰旭

一、前言

政府自引入績效評估工作以來，在不同發展階段設置了各有側重的績效評估指標體系。隨著績效評估工作的不斷完善，績效評估指標體系也遵循一定的邏輯而不斷演變。其中，現實國情、行政文化及政府績效評估的科學化水平是推動績效評估指標體系演變的主要因素，而“一票否決”評估機制則是確定不同時期績效評估指標體系中“關鍵指標”的依據。政府在未來應該建立符合社會動態發展的績效評估變動機制，確保政府績效評估指標體系更加系統化、民主化、實績化，理性運用“一票否決”評估機制，更準確、全面地體現公眾獲得感。

一、問題的提出

政府績效管理的核心是績效評估，其中評估指標體系完善與否影響了績效評估的效果和績效目標的實現。改革開放以來，我國政府為了實現與社會現實相匹配的績效目標大力推行績效評估工作，經歷了重德能素質、重GDP、重綜合評價及重公眾獲得感等幾個評估階段。在不同階段評估指標體系的指標數量、指標內容和覆蓋領域并非一成不變，而是隨著績效評估系統內部各因素及外部環境的變動不斷調整和完善。那么，在不同階段側重不同評估指標受到哪些因素的影響？新時代的政府績效評估指標體系趨向如何？這些既是值得思考的現實問題也是政府決策者與研究者需要面臨的緊迫任務，解決這些問題對于設置具有實效及時效的績效評估指標體系、實現績效目標具有重要意義。

在績效評估價值取向與評估指標體系關系方面，彭國甫運用辯證統一原理分析了績效評估價值取向與指標體系之間的辯證關系，發現價值取向可以穩定、變革、引導和調整評估指標體系，在建立健全評估指標體系時應該立足于最新的價值趨向[1]。陳天祥通過分析價值取向與績效評估的關系，認為價值取向對績效評估指標體系的發展方向具有巨大影響[2]。李樂通過分析公共責任理論，認為踐行公民為本的價值取向必須與績效評估的具體實踐相結合，將公共責任及公民為本的價值取向的實現作為構建績效評估指標體系的基本出發點[3]。在績效評估環境與評估指標體系關系方面，盛明科通過分析績效評估指標體系的相關理論，認為要建設符合我國國情的績效評估指標體系，必須立足于我國的基本國情與現實文化[4]。陳天祥以政府績效評估實踐的一般性原理為切入點進行分析，認為績效評估指標體系的建設要考慮到績效評估系統內部和外部的多維度環境因素[5]。尚虎平通過分析政府績效的情境依賴性，發現了我國政府績效評估平移西方績效評估存在的源問題，他認為具體績效評估指標體系的變動必須依賴國家的性質和政治體制，同時注重行政文化的影響[6]。就績效評估指標體系本身而言，史傳林運用科學管理理論對深圳市績效評估指標的變動進行分析，認為績效評估指標的數量、內容及權重在整個績效評估發展過程中既要保持相對的穩定，也要隨著環境的變化、社會的進步進行相應的調整，必須符合政府績效的內涵[7]。

根據相關文獻研究可以發現，已有研究成果中存在的不足主要包括：在績效評估環境與績效評估指標體系關系方面，現有研究集中于外部環境的影響，缺乏對績效評估系統內部影響因素的把握；在績效評估指標體系本身方面，現有研究集中于評估指標體系的變動性與穩定性的統一，缺乏時效性和時代性的把握。在現實中，政府績效評估指標體系由政府績效評估相關主體根據績效目標制定，而績效目標的設定需要綜合考慮行政環境與績效評估水平。綜合以上方面，通過追溯政府績效評估的發展歷程，揭示不同行政環境及政府績效評估的發展水平下的績效評估指標體系的演變邏輯，為構建符合社會動態發展的績效評估指標體系提供參考。

二、政府績效評估指標體系的發展歷程

自新中國成立后，我國政府績效評估的發展歷程經歷了多個階段。改革開放前，主要通過考評黨政領導干部的政治思想和業務水平來評估政府績效。改革開放后，政府開始推行黨政領導干部績效考核制度，逐漸形成了“結果導向”的政府績效評估。隨著行政環境的日益復雜和行政水平的提升，績效評估工作逐漸趨于客觀、全面，并形成了不同階段的評估重點。從重視德能素質評估，到重GDP評估，再到重綜合評價時期，以及目前的探索重公眾獲得感階段，我國的績效評估指標體系隨之不斷豐富和完善。

三、演變邏輯

回顧改革開放以來我國政府績效評估的發展歷程，可以明顯看出不同階段的績效評估指標體系在內容上、數量上及覆蓋領域上都發生了變化，這與不同時期的行政環境、績效評估工作的成熟度息息相關。具體來看，基本國情的變化、行政文化的塑造及政府績效評估的科學化水平直接影響了評估指標體系的變動，而“一票否決”評估機制則決定了不同時期績效評估指標體系中的“關鍵指標”。

（一）基本國情是績效評估指標體系變動的現實基礎

毛澤東在《中國革命和中國共產黨》中指出“認清中國的國情，乃是認清一切革命問題的基本的根據。”[8]國情指一個國家的社會性質、政治、經濟、文化等方面的基本情況和特點，也特指一個國家某一時期的基本狀況和特征。政府必須認清國情并立足本國國情，才能制定符合本國國情的公共政策，有效執行這些政策才能解決當前社會問題，體現政府治理效果。政府績效評估對政府治理的效果進行評價，作為核心的績效評估指標必須準確、全面地體現政府績效，要求績效評估指標能夠真實反映當前的社會、經濟、文化等基本情況，當基本國情發生變化、政府治理隨之變動時，確保績效評估指標體系保持同步變動。

從我國政府績效評估發展歷程來看，在重德能素質階段，我國處于中央政府向地方政府“放權”時期，最現實的國情就是要激發地方政府的活力與智慧，管理好地方事務。地方政府管理水平如何主要通過考評黨政領導干部進行檢驗，所以這一階段的評估指標體系圍繞黨政領導干部的工作實績與德能素質設置而成。在重GDP階段，最現實的國情就是“以經濟建設為中心”，政府績效優劣不再以考評黨政干部工作實績與素質為主，而是著眼于經濟類指標的評估，對經濟相關指標的重視甚至到了“唯經濟指標論成敗”的地步。但是不計代價地追求經濟效益反而影響了社會的長遠發展，因此綜合評價得以受到重視，基于現實國情以科學發展觀指引政府績效評估工作，設置評估指標時要體現科學發展觀、彰顯為公眾服務的執政理念，在評估指標體系中增加了公眾滿意、資源消耗、生態保護等內容。由此可見，基本國情的變化是政府績效評估工作評估重點轉變的根本所在，是績效評估指標體系變動的現實基礎。

（二）行政文化是績效評估指標體系變動的思想基礎

行政文化是在一定的歷史條件下，通過行政實踐活動產生的行政意識，隨著時代的發展而發展，具有鮮明的時代性、連續性與隱蔽性。我國行政文化起源于夏商時代，傳統行政文化強調德治與禮制、仁政與民本、尚群與尊賢，但是存在嚴重的人治思想及官本位思想。改革開放以后，我國政府著眼于中國特色社會主義行政文化的建設，逐漸呈現出民主、法治、服務、創新等社會主義社會的新特征。行政文化通過影響行政活動參與者的思想與意識，不斷影響行政管理活動，體現了政府的執政理念與中心任務，決定了政府績效評估的方向與具體內容，并且影響政府績效評估各參與主體尤其是績效評估指標制定者的意識形態及思想觀念，導致了績效評估指標在不同發展階段的變動。

黨的十一屆三中全會把工作重心轉移到社會主義現代化建設上來，包括建設社會主義現代行政文化。在重德能素質時期，首要任務是“實現思想路線及政治路線的撥亂反正”，導致了行政文化具有較強的政治性。受到政治型行政文化的影響，在績效評估工作實績指標中設置了上級首長指令完成情況、自我評價及努力方向，評定等級中設置了首長評價。在重GDP時期，改革的首要任務由思想與政治方面轉移到了經濟利益最大化的謀求，這一時期的行政文化具有明顯的經濟性。受到經濟型行政文化的影響，績效評估偏重經濟類指標，加重經濟類指標在整個績效評估體系中的權重。在重綜合評價時期，我國開始追求建設服務型政府，開啟了塑造服務型行政文化時期。受到服務型行政文化的影響，在設置績效評估指標時注重公眾的參與、公眾滿意、生態可持續等方面的內容。由此可見，不同階段的行政文化的塑造離不開公共行政的發展，并且反作用于行政實踐活動的全過程。作為績效管理的重要組成部分，績效評估同樣受到行政文化的反作用，不同時期績效評估指標體系的變動是重要表現。

（三）政府績效評估的科學化是績效評估指標體系變動的直接動因

政府績效評估的科學化主要包括價值取向科學化、運行機制科學化、評估流程科學化、評估方法科學化、績效評估指標體系科學化及評估結果運用科學化。在我國政府績效評估的具體實踐中，績效評估的科學化程度呈現出逐步提升的趨勢。起初，以激發地方政府及機關干部的積極性為價值取向，其中考核領導干部的實績與德能素質成為關鍵，采用“自上而下”的放任式探索考評模式。但在實際執行中缺乏專職機構及法律的保障，評估流程簡單、粗放，評估主體只有上級首長和自身，評估指標體系層級少、數量少，評定等級簡單。進入重綜合評價階段之后，開始確立“以政府執政理念為導向”的政府績效評估，并增加績效評估主體引入外部評估。隨著對績效評估的研究深入以及對國外政府績效評估工作的借鑒，開始增加指標體系的層級、數量及覆蓋領域，注重潛績與顯績的平衡，開始注重發展成果與發展代價、生態環境保護及發展后勁，注重經濟社會發展中人民群眾的滿意與評價。評定等級方面也不再是簡單的評分加總，而是通過設計權重體系確定各指標在整個指標體系中所占權重，確定各指標對政府績效的影響程度進而綜合評分，逐漸使得績效評估指標體系更加的全面、科學、公正。

（四）“一票否決”評估機制決定了績效評估指標體系中的“關鍵指標”

“一票否決”是指在設計政府績效評估指標時，將某一個或者幾個指標的權重設為+R（0＜R＜1）和－100%，意味著在實際績效評估過程中，如果“一票否決”指標的績效得分為0，則本次績效評估的整體得分（所有指標的加和總分）為0×權重=0，意味著政府在前一階段的所有工作成績全部作廢，工作績效為0。[1]我國“一票否決”評估機制源于20世紀80年代的計生問題，隨后開始應用到其他領域，比如安全問題一票否決制、環境保護一票否決制等等，逐漸成為有力的政府績效評估工具。

在績效評估實踐中，“一票否決”指標在整個績效評估指標體系中處于關鍵地位，該指標的評估結果可以決定整體績效的評定，所以“一票否決”評估機制決定了不同時期績效評估指標體系中的“關鍵指標”，這種極端的單項負激勵評估機制在一定程度上有助于突出個別指標的分量，凸顯政府的核心任務及工作方向?！耙黄狈駴Q”評估機制的應用體現在兩個方面：一是相同“一票否決”指標在不同時期的沿用，比如計生問題指標源于20世紀80年代，但在2013年的國務院機構改革和職能轉變方案中依然確定了對計劃生育指標繼續執行“一票否決”評估機制；二是不同時期增加新的“一票否決”指標，比如2012年6月國務院出臺相關文件確定“食品安全問題”成為績效評估指標體系中的“一票否決”指標；2018年4月，中共中央辦公廳及國務院辦公廳出臺了《地方黨政領導干部安全生產責任制的規定》，明確將安全生產問題作為“一票否決”指標，該項指標不合格將需要承擔責任并取消所有評優資格。因此“一票否決”指標的確定，必然促使績效評估相關主體在設置評估指標時注重體現“一票否決”指標的內容，在實現績效目標的過程中傾盡全力確保“一票否決”指標的優先實現，從而影響績效評估指標體系的“關鍵指標”。

四、結語

通過對政府績效評估發展歷程的探索，揭示了我國政府績效評估指標體系的變動邏輯及影響因素。為促進其發展，提升契合度，需構建符合社會動態發展的績效評估指標體系的變動機制。政府應緊抓社會主要矛盾，設置具體指標反映人民需要、社會矛盾及中心任務，提升績效評估工作的科學化、專業化，確保其系統性、準確性和客觀性。指標體系趨于系統化、民主化、實績化，并注重公眾獲得感指標及權重的強化，同時，“一票否決”評估機制適用趨于理性化。

引用

[1]彭國甫.價值取向是地方政府績效評估的深層結構[J].中國行政管理，2004（07）：75-78+84.

[2]陳天祥，陳芬.影響政府績效評估指標體系設計的多維因素[J].中國人民大學學報，2007（06）：88-93.

[3]李樂，楊守濤，周文通.試論公共責任視域下以公民為本的績效評估指標體系的構建——英國的經驗與啟示[J].中國行政管理，2018（06）：141-146.

[4]盛明科，彭國甫.公共服務型政府績效評估體系構建研究論綱[J].東南學術，2008（03）：54-60.

[5]陳天祥，陳芬.影響政府績效評估指標體系設計的多維因素[J].中國人民大學學報，2007（06）：88-93.

[6]尚虎平.激勵與問責并重的政府考核之路——改革開放四十年來我國政府績效評估的回顧與反思[J].中國行政管理，2018（08）：85-92.

[7]史傳林.地方政府績效評估指標體系變動的內在邏輯——基于深圳市政府績效評估指標體系的動態分析[J].行政論壇，2015，22（03）：45-50.

[8]毛澤東.中國與中國革命//毛澤東.毛澤東選集：第2卷：中國與中國革命[M].北京：人民出版社，1991.